Текст книги "Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты"

Заседания парламента не были регулярными, и созывал его король. По договоренности, возникшей еще в эпоху Великой хартии, король должен был собирать парламент также для одобрения новых налогов. В 1629 году, через четыре года после вступления на престол, Карл I отказался созывать парламент, продолжая политику своего отца Якова I по укреплению абсолютистского режима. Он ввел практику принудительных займов, то есть подданные были обязаны «давать взаймы» королю, при этом король мог в одностороннем порядке изменить условия займа, а то и вовсе отказаться платить по долгам. Карл устанавливал и продавал монополии в той сфере, которая осталась в его ведении после принятия Статута о монополиях, – в заморской торговле. Он также стремился уничтожить независимость судебной системы и пытался влиять на решение судебных дел. Этот монарх ввел множество новых податей и налогов, самым тяжелым из которых был «корабельный налог» – в 1634 году он собирался с прибрежных графств на нужды королевского флота, а с 1635-го был распространен и на внутренние графства. Корабельный налог взимался ежегодно, вплоть до 1649 года.

Все более тиранические замашки Карла и его экстрактивная политика вызвали раздражение и сопротивление по всей стране. В 1640 году началась война с Шотландией, и так как для содержания армии денег было недостаточно, король был вынужден созвать парламент и просить его увеличить налоги. Так называемый Короткий парламент заседал всего три недели. Парламентарии отказались разговаривать о налогах, зато завалили монарха множеством жалоб, так что Карлу пришлось распустить их. Шотландцы тем временем поняли, что Карл не пользуется народной поддержкой, и вторглись в Англию, захватив город Ньюкасл. Карл вынужден был пойти на переговоры, но шотландцы потребовали, чтобы в них участвовал парламент. Карлу пришлось созвать то, что впоследствии было названо Долгим парламентом, – он заседал вплоть до 1648 года, и депутаты отказались разойтись, даже когда Карл потребовал этого.

В 1642 году между королем и парламентом разразилась гражданская война (ходя среди парламентариев насчитывалось немало сторонников короны). Развитие этого конфликта показывает, что это была борьба за политические институты. Парламент хотел положить конец абсолютистским политическим институтам, король стремился усилить их. Корни же этого конфликта были экономические. Многие поддерживали корону, потому что она гарантировала им прибыльные монополии. К примеру, корона защищала местные монополии, находившиеся под контролем купцов из городов Шрусбери и Освестри, от конкуренции со стороны лондонских торговцев. Эти купцы, разумеется, выступали за Карла I.

С другой стороны, металлургическая промышленность процветала главным образом в Бирмингеме и его окрестностях, потому что монополии там были слабо развиты и новичкам, желавшим получить доступ в этот бизнес, не нужно было проходить семилетний срок ученичества, как это требовалось в других регионах страны. Так что во время гражданской войны бирмингемцы делали оружие и поставляли добровольцев в армию парламента. Точно так же отсутствие цеховой регламентации в графстве Ланкашир привело к тому, что там до 1640 года бурно развивалось производство «новых тканей» (new draperies) – нового вида более тонкого текстиля. Область, где концентрировалось это производство, была единственной частью Ланкашира, которая поддерживала парламент. Под предводительством Оливера Кромвеля сторонники парламента, так называемые «круглоголовые» (они не носили париков и очень коротко стриглись), победили роялистов, которых называли «кавалерами».

Карла судили и казнили в 1649 году. Однако поражение и падение монархии не привело к установлению инклюзивных институтов. Напротив, монархию сменила диктатура Оливера Кромвеля, а через два года после смерти последнего, в 1660 году, монархический строй был восстановлен, а многие привилегии, отмененные в 1649-м, возвращены. Карл II, сын казненного короля, вступил на престол с тем же намерением установить в Англии абсолютизм. Его усилия были продолжены его братом и наследником Яковом II, который стал королем в 1685 году. В 1688-м попытка Якова восстановить абсолютную монархию вызвала очередной кризис и еще одну гражданскую войну. На сей раз парламент был более организован и един. Парламентарии призвали в Англию голландского штатгальтера Вильгельма Оранского и его жену Марию, дочь Якова и протестантку, чтобы они заняли английский трон. Вильгельм с армией высадился в Бриксэме (графство Девон, см. карту 9 на стр. 156) и объявил себя королем, пообещав, что он будет править в рамках конституционной монархии при верховенстве парламента. Через два месяца после этого армия низложенного короля Якова развалилась, а сам он бежал во Францию.

Славная революция

После победы парламент и Вильгельм начали переговоры о новом государственном устройстве. Будущие изменения Вильгельм изложил в своей «Декларации», которую он опубликовал незадолго до высадки в Англии. Затем они были закреплены в Декларации прав, которую парламент принял в феврале 1689 года и которая была зачитана Вильгельму на том же заседании, на котором ему была предложена корона Англии. Декларация, которую впоследствии, когда она получила силу закона, назвали Билль о правах, была во многих смыслах неопределенной. И тем не менее она в целом устанавливала некоторые важнейшие конституционные принципы. Она определяла порядок престолонаследования, который отличался от принятых в то время правил. Если парламент смог сместить одного монарха и заменить его другим, то почему бы ему не сделать этого снова?

В Билле о правах также утверждалось, что монарх не может отменять или нарушать законы и что никакой новый налог недействителен без одобрения парламента. Кроме того, там устанавливалось правило, по которому собирать армию в Англии можно было только с согласия парламента. Неопределенность декларации видна в таких ее пунктах, как статья 8, где говорится: «Выборы членов парламента должны быть свободными», но не объясняется, что значит «свободные». Еще более расплывчатой кажется статья 13, главный смысл которой в том, что парламент должен собираться «часто». Учитывая, что вопрос о том, когда именно будет собираться парламент и будет ли он собираться вообще, был предметом споров уже на протяжении целого столетия, можно было бы ожидать несколько большей конкретности от этой статьи.

Впрочем, подобная неопределенность объяснима: эти статьи в любом виде было просто необходимо включить в декларацию. Во время правления Карла II был принят Трехлетний билль, согласно которому парламент созывается на заседания по меньшей мере раз в три года. Однако Карл безнаказанно игнорировал этот закон, потому что у парламента не было никакого средства принудить монарха к его соблюдению. После 1688 года парламент мог бы попытаться найти какой-то способ принуждения монарха к выполнению закона – как его нашли бароны после того, как король Иоанн Безземельный подписал Великую хартию вольностей. Однако парламентарии не сделали этого, потому что им это было уже не нужно: ведь после 1688 года право принятия основных решений и так перешло к парламенту. Даже в отсутствие особых конституционных правил и законов Вильгельм сам уступил многие полномочия, которыми обладали прежние короли Англии. Он перестал вмешиваться в решения судебной власти и отказался от старинных привилегий, в том числе и обращения в пользу монарха таможенных пошлин. Все вместе эти изменения в политических институтах знаменовали триумф парламента в борьбе с королевской властью и конец абсолютизма в Англии, а впоследствии и во всей Великобритании.

С этих пор парламент твердо контролировал политику государства. Поэтому ситуация теперь сложилась совершенно иная, так как интересы парламента были совершенно не похожи на интересы королей династии Стюартов. Поскольку многие из членов парламента занимались торговлей и производством, в их интересах было обеспечить соблюдение прав собственности. Стюарты часто нарушали эти права, теперь же их следовало защищать. Более того, в ту пору, когда государственные расходы контролировали Стюарты, парламент противился повышению налогов и усилению королевской власти вообще. Теперь же, когда государственный бюджет контролировал сам парламент, он охотно повышал налоги и выделял деньги на то, что считал нужным. Главной из таких насущных нужд было усиление флота в интересах заморской торговли, которую вели многие члены парламента.

Еще более важным стало развитие плюралистических политических институтов. Теперь рядовой житель Англии получил возможность доступа к парламенту и к политическим и экономическим институтам, формируемым в парламенте, в таком масштабе, который был невозможен, когда власть была сосредоточена в руках короля. Отчасти это произошло, конечно, потому, что парламент был выборным. Но так как Англия того времени была еще далеко не демократией, доступ к парламенту подразумевал лишь весьма умеренную степень обратной связи парламентариев с избирателями. Наряду с прочими признаками неравноправия надо отметить и тот факт, что в XVIII веке менее 2 % населения имели избирательные права, причем это были только мужчины. Города, где началась промышленная революция – Бирмингем, Лидс, Манчестер и Шеффилд, – не имели независимого представительства в парламенте. А вот сельские округа, напротив, были представлены в нем в избыточном количестве. Плохо было еще и то, что в сельских избирательных округах, «графствах» (counties), существовал имущественный ценз (к выборам допускались только те, кто владел определенным количеством земли), а многие городские избирательные округа (boroughs) находились под контролем небольших групп элиты, которые не допускали новую промышленную буржуазию к выборам и не давали промышленникам выставлять свои кандидатуры. В городке Бэкингем, к примеру, право голоса имели только тринадцать человек. В довершение ко всему существовали еще так называемые «сгнившие округа»,[28]28
  Rotten boroughs – то есть обезлюдевшие и фактически не существующие населенные пункты, тем не менее продолжающие посылать своих депутатов в парламент.


[Закрыть] в которых когда-то действительно были избиратели, но впоследствии эти округа «сгнили» – либо по причине того, что жители переселились куда-то в другое место, либо этот город просто перестал существовать – как, например, Данвич на восточном побережье Англии, который был буквально смыт в океан в результате землетрясения и берегового оползня. Тем не менее за каждым из этих «гнилых округов» числилось некоторое количество жителей, которые выбирали по два представителя в парламент. В несуществующем Олд-Сарэме числилось семь избирателей, в несуществующем Данвиче – тридцать два, и оба этих «сгнивших округа» выставляли по два депутата парламента.

Но были и другие способы влиять на парламент и, следовательно, на экономические институты. Важнейшим из них была подача петиций, и для развития плюрализма после Славной революции это был более значимый механизм, чем ограниченная выборная демократия. Любой гражданин мог обратиться с петицией к парламенту, и многие так и поступали. Важно, что когда люди обращались с петицией, парламент был обязан выслушать их. Именно это в большей степени, чем что-нибудь еще, знаменовало собой падение абсолютизма, вовлечение в политическую жизнь действительно широких слоев общества и рост плюрализма в Англии после 1688 года. Чрезвычайная активность в подаче петиций показывает, что по-настоящему широкие слои общества, которые не могли ни заседать, ни даже быть представленными в парламенте, все-таки имели способы влиять на работу государственных органов. И они использовали эти способы.

Лучше всего это иллюстрирует ситуация с монополиями. Мы видели выше, что монополии были в XVII веке стержнем экстрактивных экономических институтов. Первая атака парламента на них увенчалась принятием Статута о монополиях, а в ходе Английской гражданской войны они стали главным яблоком раздора. Долгий парламент отменил все внутренние монополии, которые так затрудняли жизнь промышленникам и купцам. Хотя Карл II и Яков II не смогли восстановить их, им удалось удержать за собой внешнеэкономические монополии. Одной из этих монополий была Королевская Африканская компания, монопольную хартию которой подписал в 1660 году Карл II. Эта компания владела монополией на прибыльную африканскую торговлю рабами, а ее управляющим и самым крупным акционером был брат короля Яков, который вскоре стал королем Яковом II. После 1688 года компания потеряла не только своего управляющего, но и главного защитника: ведь Яков последовательно защищал монополию от «посягательств» независимых работорговцев, которые тоже хотели покупать рабов в Западной Африке и продавать их в Северную и Южную Америку. Это был чрезвычайно прибыльный бизнес, и Королевская Африканская компания столкнулась с множеством проблем, когда английская атлантическая торговля стала свободной.

В 1689 году компания захватила корабль одного такого «посягателя», некоего Найтингейла, однако тот вчинил компании иск за незаконный захват товара, и верховный судья Холт постановил, что действия компании были незаконны, так как ее монополия основана на королевском патенте, а не особом статуте, который может быть принят только парламентом. Так судья Холт на все времена отдал все монополии, а не только те, которые относились к Королевской Африканской компании, в руки парламента. До 1688 года король Яков II тут же отправил бы в отставку любого судью, позволившего себе подобное решение. После 1688 года ситуация изменилась.

Теперь парламент должен был решать, что делать с каждой монополией в отдельности, и петиции стали поступать десятками. Сто тридцать пять таких запросов было подано «посягателями», которые требовали свободного доступа к атлантической торговле. Хотя Королевская Африканская компания отвечала таким же множеством петиций, у нее было мало шансов на успех в борьбе с теми, кто требовал ограничения деятельности монополии. «Посягатели» преуспели благодаря тому, что им удалось представить свои требования не только как защиту своих собственных коммерческих интересов, а как защиту интересов всей нации (что, впрочем, было правдой). В результате только пять из этих 135 петиций были подписаны самими «посягателями», а 73 исходили из избирательных округов за пределами Лондона; в поддержку компании было подано восемь петиций. Из колоний, которые тоже были включены в процесс подачи петиций, в пользу «посягателей» их было подано 27, а в пользу компании – 11. «Посягатели» также собрали гораздо больше подписей под своими петициями – 8000 против 2500 подписей за компанию. Борьба продолжалась до 1698 года, когда монополия Королевской Африканской компании была отменена.

Пройдя эту точку перелома в судьбе экономических институтов и выйдя на новый уровень обратной связи с обществом, парламентарии приступили к ряду ключевых изменений в экономических институтах и политике правительства, которые в конечном счете открыли дорогу промышленной революции. Права собственности, недостаточно защищенные при Стюартах, охранялись теперь более надежно. Парламент начал процесс реформ экономических институтов, способствуя развитию мануфактурного производства, а не удушая его налогами. «Налог на очаги» – ежегодный налог на любую печь или плиту, который сильнее всего бил по производителям и против которого они более всего протестовали, – был отменен в 1689 году, вскоре после того, как Вильгельм и Мария взошли на трон. Вместо того чтобы облагать налогом очаги, парламент установил поземельный налог.

Перераспределение налогового бремени было не единственным примером политики в поддержку владельцев мануфактур, которую проводил парламент. Вскоре последовал целый ряд указов и законов, способствующих расширению рынка и увеличению прибыльности текстильного производства. Все это имело и политический смысл, так как многие из членов парламента, оппозиционно настроенные по отношению к свергнутому королю Якову, были вовлечены в этот новый мануфактурный бизнес. Парламент также принял законы, открывавшие дорогу для полного пересмотра прав собственности на землю и позволявшие избавиться от многих архаических форм землепользования и землевладения.

Еще одним приоритетом для парламента стало реформирование финансовой сферы. Хотя и в период до Славной революции банковская и финансовая деятельность развивалась, однако этот процесс был ускорен созданием в 1694 году Банка Англии, который стал источником средств для промышленности. Это было еще одним прямым следствием Славной революции. Основание Банка Англии открыло дорогу для еще более широкой «финансовой революции», которая привела к развитию финансовых рынков и банковского дела. К началу XVIII столетия кредиты стали доступны для любого человека, способного предоставить залог. Это положение иллюстрируют сохранившиеся отчеты относительно небольшого лондонского банка C. Hoare’s & Co за период с 1702 по 1724 год. Хотя банк продолжал ссужать деньги аристократам и лордам, две трети его самых крупных заемщиков в это время вовсе не принадлежали к привилегированным классам. Напротив, они были купцами и бизнесменами, включая некоего Джона Смита, чье имя звучит как синоним «типичного англичанина», который в 1715–1719 годах взял у банка ссуды на общую сумму 2600 фунтов.

Итак, мы показали, как Славная революция изменила английские политические институты, сделав их более плюралистическими, и тем самым заложила основу их инклюзивности. Но произошло и еще одно, и более значительное, изменение в институтах, связанное со Славной революцией: парламент продолжил процесс политической централизации, начатый при Тюдорах. Это означало не просто наложение новых ограничений, не только возросшую степень государственного регулирования в экономике, не только то, что английское государство стало расходовать деньги на новые цели, но и в целом то, что возможности и способность государства возросли во всех областях деятельности. Этот факт снова демонстрирует связь между политической централизацией и плюрализмом: до 1688 года парламент противился тому, чтобы государственная власть стала более эффективной и была более обеспечена ресурсами, потому что он не мог контролировать ее. После же 1688 года ситуация кардинально изменилась.

Государство стало расширять сферу своей деятельности, и вскоре государственные расходы достигли примерно 10 % национального продукта. Этот процесс поддерживался расширением налогооблагаемой базы, особенно путем введения многочисленных новых акцизов, наложенных на сырьевые товары местного производства. Для того времени это был очень большой государственный бюджет, и пропорционально он был даже больше, чем мы видим сейчас в некоторых странах мира. Государственный бюджет Колумбии, к примеру, достиг этого уровня только в 1980-х годах. Во многих регионах Черной Африки – например, в Сьерра-Леоне – национальный бюджет и сегодня составляет пропорционально гораздо меньшую часть экономики, если не учитывать масштабную иностранную помощь.

Но расширение государственного участия в экономике – это только часть процесса политической централизации. Более важны качественные изменения в функционировании государственных органов и в поведении тех, кто их контролирует, и тех, кто в них работает. Структура органов управления в Англии берет свое начало еще в Средневековье, но, как мы уже видели (стр. 255), важные шаги в сторону политической централизации и развития современных органов управления были предприняты Генрихом VII и Генрихом VIII. Однако государственное управление эпохи Тюдоров еще очень далеко отстоит от его современных форм, которые начали складываться после 1688 года. К примеру, назначения на многие посты совершались исходя из политической целесообразности, а не на основании личных заслуг или способностей кандидата, и у государства все еще были весьма ограниченные возможности повысить налоги.

После 1688 года парламент стал совершенствовать свои возможности по изысканию доходов, которые могли бы быть обложены налогом, и этот процесс хорошо проиллюстрирован ростом налоговой бюрократии: число налоговых инспекторов выросло с 1211 человек в 1690 году до 4800 в 1780-м. Сборщики акцизных налогов действовали по всей стране, и их контролировали налоговые контролеры, которые ездили с инспекциями, измеряя и регистрируя количество зерна, пива и других товаров, подлежащих акцизному налогообложению. Масштаб этих операций можно оценить на примере служебных поездок контролера Джорджа Каупертвейта, маршруты которых восстановил историк Джон Брюер. С 12 июня по 5 июля 1710 года Каупертвейт проехал 290 миль по округу Ричмонд в графстве Йоркшир. За это время он посетил 263 трактира, 71 солодовню, 20 свечных производств и одну пивоварню. В общем и целом он провел 81 измерение количества произведенной продукции и проверил работу девяти сборщиков акциза, находившихся у него в подчинении. Восемь лет спустя мы застаем мистера Каупертвейта столь же деятельным, но на сей раз его активность сосредоточена в округе Уэйквилд, где он проезжает в среднем более 19 миль в день и работает по шесть дней в неделю, инспектируя ежедневно по четыре-пять предприятий. А в свой выходной день (в воскресенье) он заполняет отчеты, откуда мы и узнали столь подробно о его деятельности.

Несомненно, акцизное налогообложение нуждается в очень продуманной системе записей. Чиновники вели записи трех различных типов, и каждая из этих записей должна была согласовываться с двумя другими, и любой подлог в записях был серьезным преступлением. Столь высокого уровня государственного надзора за обществом некоторым бедным странам не удается достичь и в наши дни, а это ведь 1710 год! Еще стоит заметить, что после 1688 года государство стало при назначении чиновников руководствоваться в большей степени их личными качествами, чем соображениями политической целесообразности, и выстраивать мощную инфраструктуру управления страной.