Текст книги "Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты"

Государство – это кто?

Случаи Зимбабве, Сомали и Сьерра-Леоне, хоть и типичны для бедных стран Африки и, возможно, Азии, все же представляются исключительными. А как насчет Латинской Америки? Можно ли с уверенностью сказать, что в Латинской Америке нет несостоятельных государств? Может быть, их президенты просто недостаточно бесстыдны, чтобы выигрывать в национальную лотерею?

На территории Колумбии предгорья Анд постепенно переходят в большую прибрежную равнину, открывающуюся к Карибскому морю. В Колумбии эту местность называют tierra caliente, «горячая страна» – в противоположность территории Анд, tierra fria, «холодной стране». В течение последних пятидесяти лет большинство политологов в разных странах признавали Колумбию демократической страной. Соединенные Штаты охотно ведут с Колумбией переговоры о возможном заключении соглашения о свободной торговле и оказывают ей все виды помощи, особенно военной. По окончании короткого периода военного правления, который завершился в 1958 году, выборы проводились регулярно, правда, до 1974 года действовало соглашение, согласно которому политическая власть и президентство переходили от одной традиционной политической партии к другой – от консервативной к либеральной. Но сама эта система была санкционирована народом Колумбии в ходе всенародного волеизъявления, и все это кажется достаточно демократичным.

Однако, хотя у Колумбии и имеется долгая история демократических выборов, в этой стране не существует инклюзивных институтов. Напротив, ее история омрачена нарушениями гражданских свобод, внесудебными расправами, насилием над гражданским населением и гражданской войной. Совсем не этого мы ожидаем от демократии. Гражданская война в Колумбии отличается от гражданской войны в Сьерра-Леоне (в последнем случае в стране воцарился полный хаос), однако война в Колумбии повлекла большее число жертв. Правление военных в 50-х годах само по себе было отчасти ответом на гражданскую войну, которую в Колумбии называли просто La Violencia – «Насилие». Различные группы мятежников, в основном революционеры-марксисты, свирепствовали в сельских районах страны, похищая и убивая. Чтобы выжить в колумбийской глубинке, необходимо было платить той или иной группе вооруженных головорезов выкуп, который назывался vacuna, в дословном переводе – «вакцина», то есть нечто, дающее вам «иммунитет» от похищения или убийства.

Однако не все вооруженные партизаны Колумбии были коммунистами. В 1981 году члены коммунистической повстанческой группировки Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (ФАРК – Революционные вооруженные силы Колумбии) похитили фермера Хесуса Кастаньо, жившего в маленьком городке Амальфи в «горячей стране» на северо-востоке департамента Антиокия. От семьи потребовали выкуп в размере семи с половиной тысяч долларов – для сельских районов Колумбии это целое состояние. Семье удалось собрать нужную сумму, заложив ферму, однако Кастаньо все равно был убит. Это переполнило чашу терпения троих его сыновей – Карлоса, Фиделя и Висенте. Братья организовали военизированную группировку Los Tangueros, целью которой была охота на членов ФАРК и возмездие. Братья оказались хорошими организаторами, их группировка разрослась и начала устанавливать связи с похожими военизированными группами, образовавшимися по схожим причинам. Жители Колумбии по многих районах страдали как от рук левых повстанцев, так и правых вооруженных формирований, созданных для противодействия левым. Землевладельцы использовали вооруженные формирования для защиты от повстанцев, однако эти группировки занимались также торговлей наркотиками, грабежами, похищениями и убийствами.

К 1997 году братья Кастаньо объединили несколько военизированных групп в национальную организацию под названием Autodefensas Unidas de Colombia (АУК – Объединенные силы самообороны Колумбии). Эти силы самообороны распространили свое влияние на значительную часть Колумбии, особенно на «горячую страну», департаменты Кордова, Сукре, Магдалена и Сесар. К 2001 году в рядах Объединенных сил самообороны состояло до тридцати тысяч боевиков. Организация состояла из нескольких групп – «блоков». В провинции Кордова действовал «Блок Кататумбо», которым командовал Сальваторе Манкузо. По мере роста влияния Объединенных сил самообороны в организации было принято стратегическое решение принять участие в политической жизни страны. Полевые командиры и политики искали расположения друг друга. Несколько руководителей Объединенных сил самообороны организовали в городе Санта-Фе-де-Ралито в департаменте Кордова встречу с известными политиками. Был выпущен документ, призывающий к «восстановлению страны», который подписали, с одной стороны, такие авторитетные лидеры АУК, как Хорхе-40, Адольфо Пас и Диего Весина (боевые клички Родриго Товара Пупо, Диего Фернандо Мурильо и Эдвара Кобо Теллеса соответственно), а с другой – политики, в том числе сенаторы Уильям Монтес и Мигель де ла Эсприелла. К этому моменту Объединенные силы самообороны контролировали обширные территории Колумбии, и им было несложно повлиять на результаты выборов в Конгресс и Сенат в 2002 году. Например, в муниципалитете Сан-Онофре в департаменте Сукре выборы организовал полевой командир по кличке Кадена (по-испански это значит «цепь»). Один из очевидцев описывает это следующим образом:

«Посланные Каденой грузовики ездили по окрестностям Сан-Онофре, собирая людей. Сотни крестьян были привезены в районные центры, чтобы они смогли посмотреть на кандидатов, за которых им предстояло голосовать во время парламентских выборов, – на Хаиро Мерлано, кандидата в Сенат, и Муриэля Бенито Реболло, кандидата в Конгресс.

Кадена сложил в мешок записки с именами членов муниципального совета, вытянул две и сказал, что убьет этих двоих людей и еще других, также выбранных наугад, если Муриэль не победит».

Угроза сработала – каждый кандидат получил по сорок тысяч голосов по департаменту Сукре. Неудивительно, потому что мэр Сан-Онофре также был одним из политиков, что подписали пакт Санта-Фе-де-Ралито. Вероятно, треть избранных в 2002 году конгрессменов и сенаторов обязаны своим избранием поддержке военизированных формирований. Карта 20 (стр. 380) показывает области Колумбии, подконтрольные вооруженным группировкам, хорошо видно, как широко распространилось их влияние. Сам Сальваторе Манкузо в интервью говорил об этом так:

«Тридцать пять процентов членов Конгресса были избраны в областях, где действовали структуры подразделений Самообороны. Это мы собирали там налоги, вершили правосудие, контролировали территорию, и каждый, кто хотел заняться политикой, должен был прийти к нам и иметь дело с нашими местными политическими представителями».

Карта 20. Военизированные группировки Колумбии в 1997–2005 гг.

Несложно представить себе, какие последствия имело подобное вмешательство военизированных формирований в политику для экономических институтов и общественного порядка. Экспансия Объединенных сил самообороны не была мирным процессом. Эта организация не только боролась с ФАРК, но и сама убивала и терроризировала мирных граждан, изгоняла сотни тысяч людей из их домов. По данным Центра мониторинга внутренних перемещений (ЦМВП) норвежского Совета по делам беженцев, в начале 2010 года около 10 % населения Колумбии, почти четыре с половиной миллиона человек, подверглись внутренним депортациям. Кроме того, боевики военизированных группировок, как и говорил Манкузо, взяли на себя функции правительства, правда, налоги, которые они собирали, оседали в их собственных карманах. Примечательный документ, подписанный полевым командиром «Вооруженных крестьян Касанаре» по кличке Мартин Льянос (настоящее имя – Эктор Герман Буитраго) и мэрами муниципалитетов Таурамена, Агуасуль, Мани, Вильянуэва, Монтеррей и Сабаналарга в департаменте Касанаре (Восточная Колумбия), перечисляет правила, которым должны были следовать мэры:

9. Отчислять 50 % муниципального бюджета в распоряжение «Вооруженных крестьян Касанаре».

10. Отчислять 10 % от цены каждого муниципального контракта в пользу «Вооруженных крестьян Касанаре».

11. В обязательном порядке помогать в организации всех собраний, созванных «Вооруженными крестьянами Касанаре».

12. Допустить «Вооруженных крестьян Касанаре» к участию во всех инфраструктурных проектах.

13. Вступить в новую политическую партию, сформированную «Вооруженными крестьянами Касанаре».

14. Выполнять ее политическую программу.

Касанаре – департамент не из бедных. Напротив, уровень дохода на душу населения в нем самый высокий из всех департаментов Колумбии, поскольку здесь имеются значительные запасы нефти – а именно этот ресурс всегда чрезвычайно привлекателен для военизированных группировок. Едва заполучив власть, боевики начинали систематическую экспроприацию собственности. Сам Манкузо стал обладателем городской и сельской недвижимости на общую сумму, предположительно, примерно 25 миллионов долларов. Согласно разным оценкам, военизированные группировки экспроприировали в Колумбии до 10 % от всех сельских земель.

В случае Колумбии несостоятельное государство все же не оказалось на грани полного краха, хотя и утратило контроль над значительной частью своей территории. Хотя государство и в состоянии обеспечить безопасность и выполнение общественных функций в больших муниципалитетах, таких как Богота или Барранкилья, в стране существуют обширные районы, где общественные функции предоставляются не в полном объеме, а закон и порядок практически отсутствуют: политику и ресурсы контролируют здесь альтернативные группы и личности, такие как Манкузо. В некоторых областях страны экономические институты функционируют достаточно хорошо, и заметен высокий уровень образования и предпринимательских навыков. В других областях институты крайне экстрактивны и неспособны обеспечить даже минимальную степень государственного контроля.

Нелегко объяснить, как подобная ситуация может сохраняться десятилетиями, даже веками. Но в реальности такое положение дел имеет свою логику – это одна из разновидностей порочного круга. Насилие и отсутствие достаточной степени централизации у государственных институтов на местах используются политиками на национальном уровне, при этом военизированные формирования предоставлены сами себе. Подобная модель стала особенно явной в двухтысячных годах.

В 2002 году на президентских выборах в Колумбии победил Альваро Урибе. У него было нечто общее с братьями Кастаньо – боевики ФАРК убили его отца. Урибе строил свою кампанию, отвергая попытки предшествующей администрации заключить мир с ФАРК. На избирательных участках, расположенных в районах, подконтрольных военизированным группировкам, за него было подано на 3 % больше голосов, чем в других районах. В 2006 году, когда Урибе баллотировался на второй срок (и был переизбран), в районах, находившихся под контролем боевиков, за него проголосовали уже на 11 % больше, чем в других районах. Если Манкузо и его соратники могли обеспечить голоса на выборах в Конгресс и Сенат, почему бы не сделать то же самое во время президентских выборов – особенно если кандидат разделяет ваши взгляды и, вероятно, собирается быть терпимым по отношению к вам? В сентябре 2005 года Хаиро Ангарита, заместитель Сальваторе Манкузо и один из лидеров «Объединенных сил самообороны», заявил, что «горд тем, что принял участие в работе по переизбранию лучшего президента из всех, что были у Колумбии».

Сенаторы и конгрессмены, избранные от военизированных группировок, послушно голосовали за все, чего хотел Урибе, – в частности, за изменение конституции таким образом, чтобы он мог выставить свою кандидатуру в 2006 году (какового права у него не было в 2002-м, в начале его первого срока). Взамен президент Урибе издал закон, который разрешал участникам военизированных формирований сложить оружие на весьма мягких условиях. Разоружение, впрочем, не означало прекращения деятельности группировки, а лишь легитимизировало эту деятельность в тех (весьма значительных) частях Колумбии и в тех государственных структурах, над которыми военизированные формирования уже установили контроль. Этот контроль им было разрешено сохранить.

С течением времени в Колумбии многие экономические и политические институты становились более инклюзивными. Но определенные (и принципиально важные) экстрактивные элементы сохранялись. Отсутствие законности и гарантий прав собственности стали системными особенностями во многих областях страны, и это было следствием дефицита государственного контроля, особой формой недостатка государственной централизации, характерной для Колумбии. Политические институты этой страны не поощряют политиков как можно лучше исполнять общественные функции и устанавливать закон и порядок на всей ее территории и не налагают на них достаточных ограничений, чтобы помешать им тайно или явно входить в сговор с бандами вооруженных головорезов.

El Corralito

В конце 2001 года Аргентина содрогалась в тисках экономического кризиса. В течение трех лет доходы падали, безработица росла, внешний долг достиг огромных размеров. Политические решения, которые впоследствии привели к подобному результату, были приняты еще в 1989 году правительством президента Карлоса Менема, пытавшимся обуздать гиперинфляцию и стабилизировать экономику. В течение некоторого времени эти решения, казалось, приведут к успешному результату.

В 1991 году Менем привязал аргентинский песо к американскому доллару: один песо отныне равнялся одному доллару, обменный курс был объявлен неизменным. Конец истории? Да, почти. Чтобы убедить население, что правительство намерено твердо придерживаться этого подхода, людей всячески поощряли открывать банковские счета в американских долларах. Долларами можно было расплачиваться в магазинах Буэнос-Айреса, их можно было снять в банкоматах по всему городу. Такая политика, пожалуй, помогла стабилизировать экономику, однако имела один большой недостаток: она сделала аргентинский экспорт очень дорогим, а импорт – очень дешевым. Тонкая струйка экспорта иссякла, импорт лился рекой. Единственным способом заплатить за него были заимствования на внешнем рынке.

Такое положение дел оказалось разрушительным. Чем больше недоверия вызывал песо, тем бо́льшую часть своего достояния люди отправляли на долларовые счета в банках. В конце концов, если правительство вдруг решит девальвировать национальную валюту, долларовые счета по-прежнему будут в полном порядке, не так ли? Аргентинцы совершенно справедливо не доверяли своему песо, но слишком доверяли своим долларовым счетам.

Первого декабря 2001 года правительство внезапно заморозило все банковские счета на 90 дней. Разрешалось снимать наличными лишь небольшую сумму еженедельно. Сначала это были 250 песо (то есть 250 долларов), затем 300 песо. Однако снимать наличные разрешалось только со счетов, открытых в песо. С долларовых счетов снимать наличные не давали – кроме тех случаев, когда владелец счета соглашался конвертировать доллары и получить на руки сумму в национальной валюте. Никто не хотел этого делать. Аргентинцы назвали эту ситуацию El Corralito – «загончик для скота»: вкладчики метались, словно коровы в загоне, не видя никакого выхода.

В январе была объявлена девальвация, и курс вместо одного песо за доллар вскоре установился на уровне четырех песо за доллар. Казалось, это должно подтвердить правоту тех, кто полагал, что все сбережения надо держать в долларах. Однако все оказалось не так, потому что вскоре правительство в принудительном порядке конвертировало все долларовые счета в песо – однако по старому курсу, один к одному! Итак, человек, накопивший тысячу долларов, неожиданно обнаруживал, что у него осталось только 250 долларов. Правительство экспроприировало три четверти сбережений граждан.

Аргентина – страна, которая постоянно приводит экономистов в замешательство. Рассуждая о том, как трудно понять Аргентину, лауреат Нобелевской премии экономист Саймон Кузнец однажды произнес знаменитый афоризм о том, что существует четыре вида стран: «развитые, развивающиеся, Япония и Аргентина». Кузнец напомнил, что накануне Первой мировой войны Аргентина была одной из богатейших стран мира. Затем начался неуклонный спад, все большее удаление от других богатых стран Западной Европы и Северной Америки, и этот процесс привел в 1970–1980 годах к полному упадку. На беглый взгляд экономическое развитие Аргентины кажется загадочным, но причины ее упадка становятся яснее, если взглянуть на них сквозь призму инклюзивных и экстрактивных институтов.

В самом деле, хотя к 1914 году Аргентина уже имела пятидесятилетний опыт экономического роста, однако это был классический случай роста при экстрактивных институтах. Аргентиной в то время управляла небольшая группа аристократической элиты, которая серьезно инвестировала в сектор сельскохозяйственного экспорта. Экономика росла благодаря экспорту мяса, шкур и зерна, при том что мировые цены на эти продукты также росли. Как и во всех подобных случаях роста при экстрактивных институтах, в этом случае также не наблюдалось ни созидательного разрушения, ни развития инноваций. Такая ситуация была неустойчивой. Ко времени Первой мировой войны растущая политическая нестабильность и вооруженные протесты заставили элиты Аргентины предпринять попытки расширить политическую систему, что привело к активации сил, контролировать которые они не могли, и в 1930 году произошел первый военный переворот. Начиная с того момента и до 1983 г. Аргентина колебалась между диктатурой и демократией среди различных экстрактивных институтов. При военном правлении осуществлялись массовые репрессии, пик которых пришелся на 70-е годы, когда по меньшей мере девять тысяч жителей, а возможно и гораздо больше, были казнены без суда. Сотни тысяч были брошены в тюрьмы и подвергались пыткам.

В периоды гражданского правления проводились выборы – своего рода демократия. Но политическая система оставалась далеко не инклюзивной. Со времен подъема Перона в 40-х годах в демократической Аргентине основной силой была созданная им партия Partido Justicialista, обычно называемая просто Перонистской партией. Перонисты победили на выборах благодаря огромной политической машине, которая успешно покупала голоса, раздавала посты и должности и участвовала в коррупции, предлагая государственные контракты и работу в обмен на политическую поддержку. В определенном смысле это была демократия, но не плюралистическая. Власть была сконцентрирована в руках Перонистской партии, которая практически не имела никаких ограничений в своих действиях, по крайней мере в тот период, когда военные еще не пытались отстранить ее от управления. Как мы видели ранее (стр. 329–332), если верховный суд пытался оспорить политический курс, то тем хуже для верховного суда.

В 1940-х годах Перон культивировал рабочее движение как основу политической деятельности. Когда оно ослабло под давлением военных репрессий в 70-е и 80-е годы, его партия просто стала покупать голоса у других. Экономическая политика и институты были организованы таким образом, чтобы приносить доход своим сторонникам, а не для создания единых правил игры. Когда президент Менем столкнулся с ограничением количества президентских сроков, которое мешало его переизбранию в 90-х годах, картина оказалась такой же – он мог просто переписать конституцию и избавиться от ограничения. Как показывает El Corralito, даже при наличии выборов и всенародно избранного правительства в Аргентине правительство было в состоянии обойти право собственности и безнаказанно экспроприировать у собственных граждан. Над президентами и политическими элитами Аргентины существует очень мало контроля, и плюрализм совершенно отсутствует.

Что озадачивало Кузнеца и, без сомнения, многих других посещающих Буэнос-Айрес, это тот факт, что город кажется очень непохожим на Лиму, Гватемала-Сити и даже Мехико-Сити. Там не увидишь туземного населения и потомков бывших рабов. В основном видна великолепная архитектура, здания, построенные во время «прекрасной эпохи», годов роста при экстрактивных институтах. Но в Буэнос-Айресе можно видеть лишь часть Аргентины. Менем, к примеру, не был родом из Буэнос-Айреса. Он родился в Анильяко, в провинции Ла-Риоха, в горах далеко на северо-западе от Буэнос-Айреса, и прослужил три срока в качестве губернатора провинции. Во времена завоевания Америк испанцами эта часть Аргентины была удаленной областью империи инков, густо заселенной туземными жителями (см. карту 1 на стр. 17). Испанцы создали там энкомьенды, где развивалась в высшей степени экстрактивная экономика выращивания продуктов питания и разведения мулов для горнодобывающих предприятий в Потоси на севере. На самом деле Ла-Риоха была гораздо больше похожа на область Потоси в Перу и Боливии, чем на Буэнос-Айрес. В XIX веке в Ла-Риохе жил знаменитый военачальник Факундо Квирога, который единолично управлял областью и повел свою армию на Буэнос-Айрес. История развития политических институтов Аргентины – это история того, как внутренние провинции, такие как Ла-Риоха, достигали соглашений с Буэнос-Айресом. Это были соглашения о перемирии: военачальники Ла-Риохи соглашались оставить Буэнос-Айрес в покое, чтобы там продолжали зарабатывать деньги. В ответ элиты Буэнос-Айреса оставляли попытки реформирования институтов «внутренних». И хоть с первого взгляда Аргентина казалась миром, отличным от Перу или Боливии, на самом деле разница была не так велика, стоило лишь оставить элегантные бульвары Буэнос-Айреса. Тот факт, что интересы и политика внутренних провинций оказывались встроенными в аргентинские институты, объясняет, почему страна проходила тот же путь институционального развития, что и другие экстрактивные страны Латинской Америки.

То, что выборы не привносят инклюзивности ни в политические, ни в экономические институты, типично для Латинской Америки. В Колумбии военизированные формирования могут влиять на треть результатов национальных выборов. В сегодняшней Венесуэле, как и в Аргентине, демократически избранное правительство Уго Чавеса борется со своими оппонентами, выталкивает их из сектора государственной занятости, закрывает газеты, чьи публикации ему не нравятся, и экспроприирует собственность. Что бы ни делал Чавес, он гораздо свободнее и менее ограничен в своих действиях, чем сэр Роберт Уорпол в 20-х годах XVIII века в Британии, когда ему не удалось осудить Джона Хантриджа по Черному акту (стр. 302–308). В современной Венесуэле или Аргентине Хантриджу пришлось бы гораздо хуже.

Хотя демократия, развивающаяся в Латинской Америке, по идее диаметрально противоположна правлению элиты и на словах и на деле пытается перераспределить права и возможности, забрав их хотя бы у части элиты, все же она, безусловно, берет начало из экстрактивных режимов в двух смыслах. Во-первых, веками сохраняющееся при экстрактивных режимах неравноправие заставляет избирателей во вновь зарождающихся демократиях голосовать за политиков с экстремальными политическими установками. Дело не в том, что аргентинцы просто наивны и полагают, что Хуан Перон или более современные политики-перонисты, такие как Менем или Киршнеры, совершенно бескорыстны и заботятся об интересах избирателей; и не в том, что венесуэльцы в Чавесе видят свое спасение. Напротив, многие аргентинцы и венесуэльцы сознают, что все прочие политики и партии в течение долгого времени не могли дать им права голоса и обеспечить наличие самых базовых общественных услуг, таких как транспорт и образование, а также защитить от произвола местных элит. Многие венесуэльцы поддерживают сегодня политику Чавеса, даже при условии, что эта политика идет рука об руку с коррупцией и потерями, как многие аргентинцы поддерживали политику Перона в 40-х и 70-х годах ХХ века. Во-вторых, речь опять идет о лежащих в основе экстрактивных институтах, которые делают политическое поприще столь привлекательным и подходящим для авторитарных лидеров, как Перон и Чавес, а не для эффективной партийной системы, которая могла бы создать желаемые обществом альтернативы. Перон, Чавес и дюжины других авторитарных лидеров в Латинской Америке являют собой лишь еще одну грань железного закона олигархии, и, как видно из самого названия, корни этого железного закона растут из лежащих в его основании элитарных режимов.