Текст книги "Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты"

Расширение прав

Рабочий день 12 мая 1978 года на заводе по производству грузовиков «Скания» в бразильском городе Сан-Бернарду, казалось, начинался совершенно обычно. Однако рабочие волновались. Забастовки в Бразилии были под запретом с 1964 года, когда демократическое правительство президента Жуана Гуларта было свергнуто в ходе военного переворота. Однако только что до рабочих дошли новости о том, что правительство заморозило показатели инфляции, чтобы скрыть рост стоимости жизни. В семь утра должна была начаться новая смена, однако рабочие отложили инструменты. В восемь часов Жильсон Менезеш, заводской профсоюзный активист, собрал заседание профсоюза. Председателем Союза рабочих металлургической промышленности Сан-Бернарду был Луиш Инасио Лула да Сильва (или просто «Лула»). К полудню Лула был на фабрике. Когда руководство компании предложило ему убедить рабочих вернуться к работе, он отказался.

Стачка на заводе «Скания» была предвестником волны забастовок, захлестнувшей Бразилию. Первым пунктом требований стояло повышение зарплаты, но Лула позже подчеркивал:

«Я думаю, мы не должны разделять экономический и политический аспекты… Борьба велась за зарплаты, но в ходе этой борьбы рабочий класс одержал политическую победу».

Подъем бразильского рабочего движения был только частью гораздо более широкой общественной реакции на 14 лет военного правления. Интеллектуал левого толка Фернандо Энрике Кардозо, собиравшийся, как и Лула, после восстановления демократии в Бразилии претендовать на пост президента страны, заметил еще в 1973 году, что демократия в Бразилии может быть установлена лишь тогда, когда различные социальные группы, находящиеся в оппозиции военному режиму, выступят единым фронтом:

«Самая насущная необходимость – это возрождение активности гражданского общества… профессиональных ассоциаций, профсоюзов, церкви, студенческих организаций, кружков и дискуссионных клубов, общественных движений – иными словами, создание широкой коалиции, направленной на восстановление демократии и изменение нашего общества».

Завод «Скания» стал авангардом нарождающейся коалиции. К концу 1978 года Лулу захватила идея создать новую политическую организацию, Рабочую партию. Однако она не должна была быть партией исключительно профсоюзов. Лула настаивал на том, что это будет партия всех наемных работников – и всех бедняков в целом. Попытки профсоюзных лидеров организовать политическую платформу совпали с началом подъема многих общественных движений. Восемнадцатого августа 1979 году в Сан-Паулу состоялся митинг, на котором предстояло обсудить вопрос организации Рабочей партии. На митинге присутствовали оппозиционные политики, профсоюзные лидеры, студенты, интеллигенция, представители сотни различных общественных движений, возникавших в 1970-х годах по всей Бразилии. Рабочая партия, рождение которой было провозглашено в октябре 1979 года в ресторане «Сан-Жудаш-Тадео» в городе Сан-Бернарду, должна была представлять все эти разнообразные группы.

Партия быстро воспользовалась некоторой политической открытостью, которую нехотя допустило военное правительство. На местных выборах 1982 года она в первый раз выдвинула своих кандидатов и в двух округах победила в борьбе за место мэра. В течение 1980-х годов, когда в Бразилии стала постепенно восстанавливаться демократия, Рабочая партия добивалась все большего контроля над местными администрациями. К 1988 году она контролировала 36 муниципалитетов, включая такие крупные города, как Сан-Паулу и Порту-Аллегри. На первых со времени военного переворота свободных президентских выборах в 1989 году Лула в качестве кандидата от Рабочей партии получил 16 % голосов в первом туре. Во втором туре, где его соперником был Фернанду Коллор, он набрал 44 % голосов.

В ходе борьбы за местные органы управления, которая еще усилилась в 1990-е годы, Рабочая партия вступала в символические союзы с местными общественными движениями. В Порту-Аллегри первая администрация от Рабочей партии после 1988 года запустила программу «Участие в бюджете» – механизм вовлечения рядовых граждан в решение вопросов о приоритетах в расходных статьях городского бюджета. В результате возникла система, ставшая впоследствии моделью для местных правительств по всему миру, и эта система сильно улучшила качество общественных услуг и качество жизни в городе. Управленческая эффективность партии на местах привела к большей политической мобилизации и успеху уже на национальном уровне. Хотя Лула и проиграл Кардозо на президентских выборах 1994 и 1998 годов, в 2002 году он все-таки стал президентом Бразилии. С тех пор у власти в этой стране стоит Рабочая партия.

Формирование широкой коалиции в Бразилии в результате консолидации различных общественных движений и профсоюзных организаций оказало серьезное позитивное влияние на бразильскую экономику. Экономический рост в стране начиная с 1990 года был быстрым, доля бедных к 2006 году упала с 45 до 30 %. Экономическое неравенство, которое во время военного режима стремительно росло, значительно снизилось практически после прихода к власти Рабочей партии, а система образования значительно расширилась – если в 1995 году на душу населения приходилось в среднем шесть лет учебы, то в 2006-м – уже восемь. Теперь Бразилия входит в число стран БРИК (Бразилия, Россия, Индия, Китай) и стала первой латиноамериканской страной, завоевавшей серьезный вес в международной дипломатии.

Рост Бразилии, начавшийся в 1970-х годах, не был результатом программ, разработанных экономистами, или инструкций, которые бразильские политики получали бы от международных институтов и в которых говорилось бы, какую политику лучше проводить и как избегать финансовых крахов. Этот рост был достигнут и не с помощью вливаний иностранной помощи. Он не был естественным следствием модернизации, плодом совместной работы различных групп населения, желавших построить инклюзивные политические институты. А последние в конечном итоге способствовали возникновению более инклюзивных экономических институтов. Но началась трансформация Бразилии (как в свое время и Англии XVII века) именно с создания инклюзивных политических институтов. Как же может общество их построить?

Как мы видели, история знает множество примеров реформаторских движений, которые попали под действие «железного закона олигархии» и окончились сменой одних экстрактивных институтов на другие, часто еще более губительные. Мы видели, что в Англии 1688 года, во Франции в 1789-м и в Японии эпохи Реставрации Мейдзи процесс создания инклюзивных политических институтов начался с политической революции. Но подобная революция обычно несет с собой разрушение и страдания, а исход ее непредсказуем. Большевистская революция провозглашала, что стремится заменить эксплуататорскую экономическую систему Российской империи более справедливой и эффективной и это принесет свободу и процветание миллионам русских людей. Однако результат оказался прямо противоположным, и разрушенные большевиками институты были заменены куда более репрессивными и экстрактивными. Опыт Китая, Кубы и Вьетнама был схожим. Да и многие некоммунистические, однако насаждаемые сверху реформы окончились не лучше. Насер поклялся построить в Египте современное эгалитарное общество, а кончилось все, как мы видели в главе 13, коррумпированным режимом Хосни Мубарака, Роберт Мугабе казался многим борцом за свободу, смело бросившим вызов расистскому и экстрактивному режиму Яна Смита в Родезии. Но институты Зимбабве не стали менее экстрактивными, а экономические показатели страны ухудшились даже по сравнению с колониальным периодом.

Что общего между политическими революциями, которые действительно открыли путь более инклюзивным институтам и постепенному институциональному развитию в Северной Америке, в Англии XIX века и в Ботсване после обретения независимости (и которые привели к значительному усилению инклюзивных политических институтов)? То, что в ходе этих реформ политические права получили действительно широкие слои населения. Плюрализм, краеугольный камень инклюзивных политических институтов, требует, чтобы доступ к политической власти была открыт для широких слоев общества, следовательно, когда исходным пунктом служат экстрактивные институты, допускающие к власти лишь узкую элитарную группу, это означает, что начинать необходимо с распределения власти в обществе. Как мы подчеркивали в главе 7, именно этот подход отличал Славную революцию от простой замены одной элиты на другую. Корни английского плюрализма можно усмотреть в том, что свержение Якова II состоялось в результате действий широкой коалиции купцов, промышленников, мелкого дворянства, и даже многие представители английской аристократии не захотели оказаться на стороне короны. Уже до Славной революции началась мобилизация широкой коалиции и завоевание последней все больших политических прав для себя и, что еще важнее, для еще более обширных слоев общества – хотя, естественно, это все равно была малая часть общества, и Англия была далека от подлинной демократии в течение еще двухсот лет. Те факторы, что привели к появлению инклюзивных институтов в североамериканских колониях, схожи с описанными выше, как мы видели в главе 1. Повторим, что путь развития, по которому пошли Вирджиния, Каролина, Мэриленд и Массачусетс и который в конце концов привел к Декларации независимости и образованию инклюзивных политических институтов в США, также заключался в последовательном наделении политическими правами все более широких кругов общества.

Французская революция тоже демонстрирует нам процесс расширения политических прав: начавшись как протест против «старого порядка», она заложила основы более плюралистической политической системы. Но, с другой стороны, пример Французской революции (особенно период якобинского террора) показывает нам, что на пути процесса расширения прав тоже есть свои подводные камни. Как бы то ни было, Робеспьер и якобинцы в конце концов были сметены, и самым важным наследием Французской революции оказалась не гильотина, а реформы, оказавшие долговременное влияние на Францию и другие части Европы.

Можно увидеть много параллелей между этими двумя историческими процессами и тем, что начался в Бразилии с конца 1970-х годов. Хотя одной из основ Рабочей партии с самого начала было профсоюзное движение, однако такие лидеры, как Лула, стремились создать на его основе широкую коалицию. Эти стремления отвечали желаниям местных общественных движений по всей стране, и так партия стала получать большинство в местных органах власти, расширять гражданское участие в управлении и, в конечном счете, произвела что-то вроде революции в управлении на национальном уровне. В Бразилии, в отличие от Англии XVII века и Франции конца XVIII века, не случилось радикальной революции, в ходе которой политические институты претерпели бы жестокую в своей стремительности трансформацию. Однако процесс распространения прав, начавшийся на фабрике в городе Сан-Бернарду, был так эффективен отчасти потому, что он совпал с фундаментальными политическими изменениями на национальном уровне – переходом от военного правления к выборной демократии. Переход же к демократии означал движение в сторону инклюзивных политических институтов: так появилось правительство, заинтересованное в предоставлении общественных услуг, расширении сферы образования и действительно ровном политическом игровом поле.

Как мы уже видели, демократия еще не гарантирует плюрализма. Контраст между развитием плюралистических институтов в Бразилии и опытом Венесуэлы здесь очень показателен. Венесуэла тоже перешла к демократическому правлению в 1958 году, но это не сопровождалось расширением прав на местном уровне и не привело к распределению политической власти. Напротив, в Венесуэле расцвела политическая коррупция, непотизм и повсеместные конфликты. В результате избиратели, пришедшие на участки, часто отдавали свои голоса потенциальным диктаторам-популистам вроде Уго Чавеса, уверенные, что лишь он один сможет противостоять традиционной элите страны. Вследствие этого Венесуэла до сих пор живет в условиях экстрактивных институтах, а Бразилия вырвалась из порочного круга.

Что нужно сделать, чтобы запустить процесс расширения прав, а значит, развития инклюзивных политических институтов? Честный ответ должен быть таким: подобного рецепта не существует. Естественно, имеются несколько очевидных факторов, при которых повышается вероятность того, что процесс расширения прав начнется. К ним относится наличие определенного уровня централизации государственной власти (чтобы успех общественных движений, бросивших вызов существующему режиму, не привел к немедленной анархии); наличие укоренившихся политических институтов, обеспечивающих определенную степень плюрализма (таких как традиционные политические структуры Ботсваны); наличие институтов гражданского общества, которые могли бы координировать протестные действия населения (чтобы оппозиционное движение не было легко подавлено и власть не перешла бы просто к другой группе элиты).

Однако наличие или отсутствие этих факторов исторически предопределено, и эта ситуация может меняться только очень медленно. Случай Бразилии показывает, как институты гражданского общества и ассоциированные с ними партийные организации могут быть выстроены «с нуля», однако это процесс медленный, и всегда не очень понятно, насколько успешным будет этот процесс в конкретных обстоятельствах той или иной страны.

Еще одно действующее лицо (точнее, группа действующих лиц) может сыграть ключевую роль в процессе расширения прав – это средства массовой информации. Процесс наделения правами широких слоев общества сложно координировать и поддерживать без распространения информации об экономических или политических злоупотреблениях тех, кто находится у власти. В главе 11 мы видели, какую роль играют СМИ в информировании населения и координации его требований при противодействии силам, подрывающим инклюзивные институты в США. СМИ могут также играть ключевую роль в побуждении широких слоев общества к политическим реформам, как мы показывали в той же главе 11, в частности в контексте британской демократизации.

Памфлеты и книги, информирующие и мобилизующие людей, сыграли важную роль в Славной революции в Англии, во Французской революции и в движении к демократии в Британии XIX века. Точно так же средства массовой коммуникации, особенно новые их формы, пришедшие вместе с новыми технологиями, такие как интернет-блоги, чаты, «Фейсбук» и «Твиттер», имели решающее значение для консолидации иранской оппозиции в ходе протестов против фальсификации результатов выборов 2009 года (и последовавших затем репрессий). Эти же инструменты информации, видимо, сыграли центральную роль в протестах «арабской весны», продолжавшихся на момент завершения нами этой книги.

Авторитарные режимы часто недовольны работой средств массовой информации и коммуникации и делают все, чтобы подавить их. Крайне показательный пример – правление перуанского президента Альберто Фухимори. Хотя изначально Фухимори был избран на свой пост демократическим путем, в 1992 году он совершил переворот и установил в Перу диктатуру. Хотя выборы проводились и после этого, коррумпированный режим Фухимори управлял страной с помощью репрессий и подкупа. В этом он всецело полагался на свою «правую руку» – Владимиро Монтесиноса, руководителя могущественной разведки Перу. Монтесинос был очень пунктуальным человеком: он всегда был в курсе того, сколько и кому Фухимори заплатил за лояльность, а иногда даже снимал процедуру подкупа скрытой камерой. В этом была своя логика. Кроме собственно потребностей бухгалтерского учета, подобные записи давали гарантию, что сговор документально зафиксирован и сообщники так же «замазаны», как сам Фухимори и Монтесинос. После падения режима эти записи попали в руки журналистов и властей. Фигурирующие там суммы показывают, насколько важен для диктатуры контроль над средствами массовой информации. Судьи верховного суда получали от 5000 до 10 000 долларов США в месяц, примерно столько же выделялось политикам из различных партий. Но когда речь заходила о газетах или телевизионных каналах, счет шел на миллионы. Фухимори и Монтесинос заплатили в одном случае девять миллионов, а в другом – десять миллионов долларов за контроль над телеканалами. За одну из важнейших газет они отдали миллион, а также платили от 3000 до 8000 долларов за «нужные» статьи. Фухимори и Монтесинос считали, что контроль над СМИ гораздо важнее, чем контроль над политиками и судьями. Один из приверженцев Монтесиноса генерал Белло в одной из видеозаписей формулирует так: «Если мы не контролируем телевидение, мы вообще ничего не контролируем».

Нынешние экстрактивные институты Китая так же сильно зависят от контроля китайских властей над СМИ, как мы уже видели – чрезвычайно изощренного. Как отметил один китайский комментатор,

«чтобы сохранить ведущую роль Партии в процессе политической реформы, необходимо следовать трем принципам: партийный контроль над вооруженными силами, партийный контроль над кадровой политикой и партийный контроль над новостями».

Однако, конечно, свободные СМИ и новые коммуникационные технологии могут помочь только частично, предоставляя информацию и координируя требования и действия тех, кто стремится к построению более инклюзивных институтов. Эта помощь приведет к значительным переменам только тогда, когда широкие слои общества мобилизуются и организуются, чтобы добиться политических перемен, и сделают это не из узких эгоистических и корпоративных интересов, а ради разворота общества в сторону большей инклюзивности. Начнется ли этот процесс в бедных странах? Откроет ли он дорогу к широкому распределению политических прав в обществе? Это будет, как мы уже видели на множестве примеров, зависеть от множества мелких, однако имеющих самое серьезное значение особенностей и от непредсказуемых поворотов хода истории.

Благодарности

Эта книга представляет собой плод пятнадцати лет совместных исследований, и за это время мы много кому были обязаны в практическом и интеллектуальном плане. Прежде всего, мы должны поблагодарить Саймона Джонсона, нашего давнего соратника, который был соавтором многих научных статей, сформировавших наше понимание сравнительной экономики развития.

Другие наши соавторы, с которыми мы работали над близкими исследовательскими проектами, также сыграли значительную роль в развитии наших взглядов, и мы особенно хотели бы поблагодарить Филиппа Агиона, Жан-Мари Балан, Марию Анжелику Баутисту, Давида Кантони, Исайю Чавеса, Джонатана Коннинга, Мелиссу Делл, Георгия Егорова, Леопольдо Фергюссона, Камило Гарсиа-Химено, Тарека Хассана, Себастьяна Мазукку, Джеффри Нугена, Нейла Парсонса, Стива Пинкуса, Пабло Керубина, Рафаеля Сантоса, Константина Сонина, Давида Тикки, Рагнара Торвика, Хуана Фернандо Варгаса, Андреа Виндиньи, Алекса Волицки, Пьера Яреда и Фабрицио Дзибилотти.

Много других людей оказали нам помощь, подбадривая или критикуя нас на протяжении этих лет. Мы особенно благодарны Ли Алстону, Абхиджиту Банерье, Роберту Бейтсу, Тимоти Бесли, Джону Коутсворту, Джареду Даймонду, Ричарду Истерлину, Стенли Энгерману, Петеру Эвансу, Джеффу Фридену, Петеру Гуревичу, Стефену Хаберу, Марку Харрисону, Элханану Хелпману, Петеру Линдерту, Карлу Ов Мёне, Дени Родрику и Барри Вейнгасту.

Два человека сыграли особенно важную роль в формировании наших взглядов и вдохновили нас на это исследование, и мы рады использовать эту возможность, чтобы выразить им нашу искреннюю благодарность: это Джоэл Мокир и Кен Соколофф, к сожалению, ушедшие навсегда до того, как эта книга увидела свет. Мы оба тяжело восприняли уход Кена.

Мы также очень благодарны тем ученым, которые присутствовали на организованной нами в феврале 2010 г. конференции по ранней версии рукописи нашей книги в Институте количественных социальных исследований в Гарварде. Мы отдельно хотели бы поблагодарить наших коллег-организаторов: Джима Альта и Кена Шепсли, а также участвовавших в дискуссиях Роберта Аллена, Абхиджита Банерье, Роберта Бейтса, Стенли Энгермана, Клаудию Голдин, Элханана Хелпмана, Джоела Мокира, Яна Морриса, Севкета Памука, Стива Пинкуса и Петера Темина. Мы также благодарны Мелиссе Делл, Хезусу Фернандес Виллаверде, Сандору Ласло, Сурешу Наиду, Роджеру Оуэну, Дэну Трефлеру, Майклу Уолтону и Ноаму Яхтмену, которые не поскупились на обширные отзывы в ходе конференции и в других случаях.

Мы благодарны и Чарльзу Манну, Леандро Прадосу де ла Эскосура и Дэвиду Вебстеру за их квалифицированные советы.

На протяжении почти всего процесса исследования и написания этой книги мы оба были членами Программы Канадского института перспективных исследований (КИПИ) по исследованию институтов, организаций и экономического роста. Неоднократно мы выносили результаты исследований, связанных с этой книгой, на конференции КИПИ и извлекли много пользы из поддержки этой замечательной организации и ученых, с которыми она нас свела.

Мы также получали отзывы от буквально сотен людей на разных семинарах и конференциях по материалам этой книги, и мы просим прощения за то, что не можем выразить поименной благодарности всем, кто подавал нам хорошие советы или идеи в ходе этих презентаций и дискуссий. Мы также благодарны Марии Анхелике Баутисте, Мелиссе Делл и Леандеру Хелдрингу за их неоценимую помощь в исследованиях по нашему проекту.

И последнее, но не менее важное из того, что мы хотим сказать: мы были счастливы сотрудничать с замечательным, проницательным и в высшей степени заботливым издателем Джоном Махани. Отзывы и советы Джона необыкновенно улучшили нашу книгу, а его поддержка и энтузиазм в отношении проекта сделали последние полтора года работы над ним гораздо более приятными и менее напряженными, чем это могло бы быть.