Текст книги "Образец с небольшими изъянами: Депутатские будни"

Проигравшие – «тихие герои»

Объем и род деятельности во время предвыборной кампании можно оценить лишь весьма условно. Четко известно лишь одно: для всех кандидатов предвыборная кампания тяжела и психологически, и физически. Рабочий день часто начинается в полшестого с раздачи листовок перед воротами завода во время пересменки и заканчивается сильно за полночь в дальнем зале пивнушки.

В идеальном случае награда за все эти усилия – попадание в парламент. Но лишь один может выиграть в избирательном округе, и далеко не каждому в списке обеспечено безопасное место. Необходимо обратить внимание на тех кандидатов, которые вступают в практически бесперспективную гонку и несмотря на это борются за свои идеи с заслуживающей удивления активностью. Они тоже живут по правилам предвыборного марафона. Во время выборов в Бундестаг на один округ в среднем претендуют от пяти до девяти кандидатов. И только один побеждает, второй, вероятно, попадает в Бундестаг через список от федеральной земли. Для остальных участие в предвыборной борьбе становится лишь эпизодом в их жизни. После дня выборов они как проигравшие быстро оказываются вне поля зрения, хотя не в последнюю очередь именно благодаря им еще жива демократия. Им не приходится рассчитывать на общественное признание. Напротив: вновь завоевывать внимание этим «неудачникам» часто приходится с большим трудом.

Борьба с «давлением обстоятельств»

Идеализм и энтузиазм, которые окрыляют кандидата во время предвыборной борьбы, не так легко потом сохранить в парламенте. Тот, кто верит, что, будучи избранным в парламент, он сразу же сможет влиять на политику, заблуждается и очень скоро поймет это. Депутат очень быстро сталкивается с «давлением обстоятельств». Говорят, что первый год в Бундестаге уходит на то, чтобы начать ориентироваться в Берлине, как внутри парламента, так и внутри собственной фракции. Возможно, это преувеличение, однако очень близкое к правде. Необходимо позаботиться о пристанище на время пленарных недель в Берлине, об удостоверении депутата, фотографиях, биографии для справочника Бундестага и, и, и…

Одной из первых и важнейших задач является обустройство нормально функционирующего депутатского офиса. При этом речь идет не об оборудовании, о котором и без того заботится администрация Бундестага, а прежде всего о подходящих сотрудниках. После каждых выборов множество депутатов, либо отказавшись от повторного выдвижения, либо не будучи избранными, уходят из политической жизни. Как правило, они являлись работодателями сотрудников, которые теперь ищут «нового депутата». Часто случается, что новичок в Берлине обращается к этим человеческим ресурсам, поскольку им отлично знакомы административные и политические лабиринты Берлина. Другие депутаты, скорее, будут стараться задействовать в офисе людей из избирательного округа, чтобы усилить связь с «корнями». В любом случае необходимо организовать работу между офисом в Берлине и офисом в округе, поскольку оба одинаково важны.

«Иерархия» во фракции и в Бундестаге

Довольно быстро молодые депутаты понимают, что в их фракции, как и в Бундестаге в целом, существует четкая «иерархия». Это проявляется уже при распределении мест в зале заседаний фракции и затем в пленарном зале. Даже если в округе депутат был «королем», место, позицию и вместе с тем отношение к себе во фракции и в Бундестаге можно завоевать лишь работая, не жалея сил.

Начало не в свете софитов

От депутата ждут готовности участвовать в работе комитетов и рабочих групп. И здесь, чтобы продвинуться, необходимы старание и идеи. Так, например, практически невозможно, чтобы свежеиспеченный депутат в свою первую легислатуру стал членом бюджетного комитета, именуемого иначе «королевским комитетом», который занимается в парламенте практически всеми вопросами, которые имеют следствия для федерального бюджета. В отдельных случаях возможны исключения, если вдруг молодой парламентарий обладает особыми профессиональными знаниями. Все же, как правило, карьера в Берлине начинается с комитетов, публичное внимание к которым меньше, что, однако, не умаляет их роли.

От универсала к эксперту

Универсалов, которые знают обо всем и всегда могут участвовать в разговоре и принятии решений, не бывает. Каждый депутат должен определиться с той сферой, в которой он хотел бы работать. При этом далеко не всегда ему удается попасть в тот комитет, в который ему хотелось бы, поскольку количество членов ограничено и преимущество часто имеют «стреляные воробьи». Поскольку государственная деятельность принимает все большие размеры и практически каждая сфера жизни должна регулироваться законами, депутатам часто не остается ничего другого, как вступить в предложенный фракцией комитет и там стать узким экспертом.

Депутат, который не готов или не может основательно освоить определенные знания или сферу знаний, очень быстро потерпит фиаско не только в Берлине, но и в своем округе. Ни одна фракция, в особенности ни одна из мелких, не может позволить себе отказаться от заинтересованных людей. Политик, который хочет работать в Берлине, должен быть настроен на «бой быков» и быть готовым к тому, что по крайней мере в первое время ему придется сидеть «на скамейке запасных» в тени великих. Но! Только в его руках возможность благодаря своим взглядам и способностям добиться со временем признания. Это означает тяжелую работу и в особенности серьезную самодисциплину, тем более что эта работа, как правило, скрыта от глаз общественности. Депутат должен привносить в различные органы свои умения и знания, будь то рабочая группа или комитет. Но прежде всего он должен какое-то время мириться с тем, что других увенчивают лаврами и ставят в свет софитов.

Лавры для других

Внутри фракции не только выбирают председателя и его заместителей, но и руководство, которое отвечает за различные предметные области, а также спикеров по отдельным темам и руководителей различных рабочих групп. Эти люди имеют то же преимущество в публичном представлении мнения фракции, что и председатели комитетов или так называемые докладчики в комитетах Бундестага, отвечающие за определенные темы или, как в случае бюджетного комитета, перед соответствующими министерствами. Поэтому спикер фракции по вопросам туризма едва ли сможет высказаться по поводу вопросов энергетической политики, а внешнеполитический спикер – о спорте.

Местом для самовыражения, кроме того, являются группы по федеральным землям. В них депутаты объединяются, чтобы защищать особые нужды их федеральной земли. Помимо этого существуют различные комиссии Бундестага и, наконец, неформальные рабочие круги, частично выходящие за рамки границ федеральных земель. В качестве примера стоит назвать «Рабочую группу „Взморье“», к которой принадлежат парламентарии фракции ХДС из Шлезвиг-Гольштейна, Мекленбурга – Передней Померании, Гамбурга, Бремена, Нижней Саксонии и Берлина. Аналогом у социал-демократов является в данном случае «Прибрежное течение», также северонемецкая группа.

Каждый депутат должен решить, какую задачу он может и хочет осуществить в Берлине, особенно если учесть, что помимо уже названных органов есть другие, например парламентские группы. Они занимаются сотрудничеством с коллегами в других странах или, как, например, группа парламентариев «Средний класс», связаны с определенной профессиональной группой.

Лоббисты – необходимое зло?

Депутатов забрасывают письмами, и среди писем часто можно обнаружить приглашения на мероприятия, например, церкви, различных учреждений, сотен объединений, предприятий и экономических союзов, иными словами, приглашения лоббистов. Сегодня термин «лоббизм» многими людьми воспринимается негативно. Лоббисты воздействуют на политику, иногда даже недопустимым образом. Многим при мысли о лоббистах в этой связи тотчас же приходит в голову слово «деньги». Это представление о лоббистах далеко не всегда справедливо. Они выполняют важную функцию компетентных «информантов» депутатов, и без них в хорошем смысле не обойтись.

Добиться внимания

В служебном справочнике Бундестага приведен список из почти 1700 представителей групп интересов, которые стараются добиться внимания политиков. Большая часть лоббистов представлена в резиденции правительства и парламента. Некоторые, как, например, профсоюзы рабочих, Центральный союз немецких ремесленников или Объединение профсоюзов Германии имеют там официальные представительства, другие же вынуждены ограничиваться одним представителем и работающей на полставки машинисткой.

В качестве групп интересов регистрируются переработчики древесины, пчеловоды, союз фабричных пожарных и объединение за духовную и психическую свободу, работники кожевенной промышленности, представители игорного бизнеса и объединение судей. Производители автомобилей и сигарет приглашают на приемы, производители алкоголя – на «День зерна», сельскохозяйственные объединения – на «День молока». На встречи, не говоря уже о сотрудничестве политиков и этих групп интересов, часто смотрят с подозрением. Однако они привносят в работу Бундестага понимание дел, как показывают следующие примеры.

• Когда Федеральное правительство или Европейская комиссия планируют новую директиву об объеме выхлопных газов, депутат может безоговорочно принять соответствующий проект закона. Он может сам получить необходимые знания по теме, но гораздо разумнее пообщаться с производителями автомобилей и экспертами в сфере охраны окружающей среды, чтобы узнать о последствиях планируемого закона для экономики, международной конкурентоспособности и окружающей среды.

• Когда речь заходит о помощи верфям, что ввиду демпинговых цен южноазиатских стран играет в случае Германии особую роль, совсем не лишне пообщаться с представителями верфей и производственными советами, чтобы найти наиболее правильный подход к сохранению рабочих мест в Германии.

Ни один депутат не может знать все

Гении не падают с неба. У них должна быть возможность получить образование.

Август Бебель (1840–1913)

Депутатам приходится принимать множество решений, однако никто всерьез не может от них требовать, чтобы они с самого начала были экспертами во всем, с чем им приходится иметь дело. Поэтому для принятия обоснованных решений часто необходимо обратиться к сторонним экспертам, а ими всегда располагают «лоббисты». Все же для парламентариев они являются лишь одним источником информации. Ученые, специалисты, представители различных учреждений и министерств также относятся к источникам информации.

Например, во время одного из самых обычных заседаний комитета Бундестага по транспорту, строительству и недвижимости речь шла о следующих вопросах:

• проект закона о реорганизации, упрощении и реформе жилищного права;

• решение Совета Европы о предоставлении Франции полномочий на дифференциацию ставки налога на определенные минеральные масла, имеющие особое назначение;

• предложение по поводу решения Совета Европы о подписании соглашения о пассажирских перевозках в автобусах нерегулярного международного сообщения;

• федеральный доклад об исследованиях;

• третий доклад комиссии ЕС о состоянии мирового рынка в сфере кораблестроения;

• доклад о принципе действия распоряжения о применении договора в отношении ряда соглашений о продаже и обслуживании автомобилей;

• подготовка немецких приграничных регионов к расширению ЕС с помощью плана действий в приграничных регионах;

• фланкирование расширения ЕС как внутриполитическая задача;

• расширение автострады А6 – подготовка немецких дорог для Европы;

• памятник евреям, топография террора, памятник убитым евреям Германии;

• проект закона о противодействии нелегальной деятельности в строительном секторе;

• доклад Европейской комиссии по вопросу применения директивы о едином порядке контролирования транспортировки опасных грузов на территории стран – членов ЕС;

• регулирование перехода на новые водительские удостоверения;

• срочные меры по обеспечению деятельности товариществ жильцов, имеющих в управлении недвижимость в новых федеральных землях;

• заметки Федеральной счетной палаты о реализации бюджета и управлении экономикой;

• сохранение поездов InterRegio в регионах.

Далеко не по всем пунктам повестки дня ответственным был комитет по транспорту, по некоторым он выступал лишь в совещательной функции. Однако это не меняет того, что его члены должны интенсивно заниматься каждой из этих тем. Поэтому часто требуются разговоры с теми, кто может оценить последствия принятых решений на практике и будет «расхлебывать» их.

Совет и знания извне

Если на повестке дня дорожное движение, то обращаются к автомобильным клубам, объединениям экспедиторов, мостостроителям или дорожным рабочим. Если обсуждают велосипедные дорожки, то советчиком выступает клуб велосипедистов Германии. Железные дороги и пассажиры, прокладчики железных дорог, производители локомотивов и вагонов могут дать толчок к обсуждению вопросов железнодорожных перевозок. Вопрос авиаперевозок касается не только пассажиров, но и управляющих аэропортами, авиакомпаний и службы управления полетами – причем не только национальных, но и международных. Комплекс «судоходство» подразделяется на судоходство по внутренним водным путям, прибрежное судоходство и т. д. И именно к судовладельцам, верфям, портовым союзам, объединениям лоцманов и экспедиторам стоит прислушиваться, в первую очередь, когда речь идет об их проблемах. К тому же при принятии многих решений затрагивается тема защиты окружающей среды, особенно при строительстве аэропортов или при прокладке дорог. Что же может быть разумнее, чем поддержка хороших контактов с обществами защиты природы и окружающей среды?

В связи с этой повесткой дня лишь в сфере транспорта принимаются в расчет бесчисленные партнеры.

Автотранспортные пассажирские перевозки:

• Союз немецких транспортных предприятий;

• Федеральный союз автобусных перевозчиков;

• Центральное федеральное объединение по вопросу пассажирских перевозок – зарегистрированный союз «Такси и аренда автомобилей».

Автотранспортные перевозки грузов, промышленный транспорт, экспедиция, грузопассажирские перевозки:

• Федеральное объединение перевозок и логистики;

• Федеральное объединение автотранспортных перевозок грузов и логистики;

• Федеральное объединение хозяйственных перевозок и утилизации;

• Федеральное объединение промышленного транспорта и грузоотправителей;

• Федеральное объединение перевозок мебели;

• Группа международных перевозок мебели;

• Предприятия автотранспортных перевозок грузов федеральных железных дорог;

• Федеральное объединение почтовых курьерских и экс-пресс-услуг;

• Грузопассажирские перевозки;

• Объединение немецких автомобильных перевозчиков. Автотранспортные перевозки (эксплуатация, техническое обслуживание, безопасность дорожного движения):

• Общество с ограниченной ответственностью «Заправочные станции и пункты отдыха на автомагистрали»;

• Германская лига дорожного движения;

• Центральный союз – центральное объединение дорожного движения;

• Союз работников автомобильной индустрии;

• Всеобщий германский автоклуб;

• Германский совет по безопасности дорожного движения;

• Германская служба по контролю дорожного движения;

• Союз работников технического надзора за автомобильным транспортом ФРГ;

• Объединение союзов технического контроля. Внутреннее судоходство:

• Федеральный союз германского внутреннего судоходства;

• Союз работодателей германского внутреннего судоходства;

• Федеральный союз индивидуальных предпринимателей, отделение «Внутреннее судоходство».

Морское судоходство, портовое хозяйство:

• Немецкий союз международного морского права;

• Общество техники портового строительства;

• Союз немецких капитанов и судовых офицеров;

• Союз немецких судовладельцев;

• Комитет германских экспедиторов морских портов;

• Центральный союз германских служб эксплуатации морских портов;

• Центральный союз германских корабельных маклеров.

Железнодорожный транспорт:

• Союз немецких транспортных предприятий;

• Профессиональный союз железнодорожников Германии (GdED TRANSNET);

• Профессиональный союз немецких машинистов;

• Транспортный профсоюз работников немецких железных дорог;

• Союз немецких инженеров железных дорог;

• Союз железнодорожной индустрии в Германии.

Авиаперевозки:

• Служба управления воздушным движением Германии;

• Рабочее объединение гражданских аэродромов Германии;

• Рабочее объединение авиатранспортных компаний Германии;

• Федеральное объединение против авиационного шума;

• Объединение иностранных авиатранспортных компаний.

Охватывающие различные сферы транспортных перевозок:

• Профессиональный союз работников государственных служб, сферы перевозок и транспорта (ver.di);

• Транспортный форум Германии.

Не предосудительно, а необходимо

Даже этот список не полон, в него также включают (например, при обсуждении вопроса жилищного права) еще и объединения домо– и землевладельцев и самих арендаторов, при рассмотрении вопроса обустройства приграничных регионов – других игроков. Но можно лишь предположить, к какому количеству организаций необходимо обратиться, когда Бундестаг готовит проект закона. Подобные собеседники есть

и у всех комитетов Бундестага. Встреча с лоббистами – это не подозрительно, это неотъемлемая составляющая работы каждого депутата. Стоит также заметить, что профсоюзные работники или представители союза госслужащих тоже не кто иной, как лоббисты. Но никому и в голову не придет видеть во встрече с ними что-то предосудительное. Непредвзято и открыто обратиться за советом извне не является чем-то сомнительным, а наоборот, обязанность каждого депутата. Будут ли учтены позиции лоббистов, выльются ли они в предложение или закон – совсем другое дело.

Предвидеть опасности

Именно прошлый опыт показал, как важно еще чаще, чем прежде, общаться с «лоббистами». В ходе налоговых реформ федерального правительства хоть и были услышаны крупные экономические и промышленные союзы, но представители среднего класса остались в стороне. В результате именно средний класс, который как основа экономики предоставляет наибольшее количество рабочих мест и мест производственного обучения и является крупнейшим налогоплательщиком, выиграл меньше всего, отчасти даже оказался под еще большим гнетом. Спорный закон о правовом режиме предприятий разработали, не выслушав в полной мере затронутую сферу экономики, которая и должна была претворять его в жизнь. Этот список можно было бы продолжить до бесконечности, он показывает, насколько важно обращаться к тем, кого непосредственно затрагивают последствия принятия законов.

Очевидно, что многие законы выглядели бы сегодня иначе, если бы представителей групп интересов не выслушали вовремя, например, в рабочих группах фракций, в комитетах или во время публичных слушаний. Необходимо привносить в работу парламента знания извне. При обсуждении реформы здравоохранения необходимо обращаться к врачам, представителям медицинских страховых компаний и фармацевтической индустрии. При обсуждении пенсионной реформы – к работодателям, представителям рабочих и сферы социального страхования, а воплощая в жизнь директивы

Европейской комиссии по биоэтике, нужно выслушать как медиков, так и теологов. По меньшей мере в большинстве случаев можно предотвратить обсуждение и принятие законов, которые в результате окажутся невыполнимыми или будут иметь нежелательные последствия.

Больше прозрачности и участия граждан

Представители групп интересов также помогают формулировать более реалистичные законы, чем те, о которых депутаты спорили бы лишь между собой, не прибегая к дополнительным профессиональным знаниям. Правда, есть и другой путь, который можно выбрать, чтобы прийти к разумным законам. Уже сегодня в отдельных случаях некоторые комитеты Бундестага заседают открыто, например комитет по туризму во время ежегодной международной туристической выставки ITB в Берлине. Так же проходят открытые заседания комиссии по вопросам детей, открытые дискуссионные мероприятия специальной комиссии «Право и этика в современной медицине», комитета по делам Европы или комитета по образованию, науке и оценке технических последствий. В некоторых органах это по различным причинам невозможно – например, в комитете обороны, в силу обсуждаемых важных для государственной безопасности тем, которые не могут выноситься на суд общественности. Кроме того, такие публичные слушания и дискуссии это еще не полноценное общественное участие, а лишь участие экспертов.

Поэтому было бы правильно еще активнее, чем прежде, прибегать в дискуссиях внутри комитетов Бундестага к знанию, которым обладает народ, – независимо от дорогостоящих слушаний. Если это возможно, следует вовлекать в работу соответствующих комитетов заинтересованных и компетентных граждан, поскольку именно они могли бы дать полезные указания по вопросу функционирования и последствий определенных постановлений. При этом важно, что знания можно найти и вне организованных союзов, представители которых чаще всего хотят привнести в определенные проекты лишь свои кровные интересы.