Текст книги "Образец с небольшими изъянами: Депутатские будни"

Длинная дорога к третьему чтению

За исключением некоторых случаев, например во время борьбы с современными кризисами, когда нельзя терять время, необходимы, как правило, годы, а иногда – как при попытке масштабных реформ – десятилетия, чтобы закон прошел долгий путь по инстанциям, был подписан федеральным президентом и после публикации в законодательном информационном бюллетене вступил в силу.

На основании конституции законы принимаются исключительно Бундестагом, если они не должны быть подтверждены Бундесратом. В Бундестаг законы для обсуждения могут вносить федеральное правительство, Бундесрат, а также сами депутаты, причем проект закона должен быть подписан минимум 5 % депутатов или фракцией. В качестве примера далее описывается путь, который проходит проект закона.

Фракции Бундестага после внесения законопроекта изучают его, проверяют в своих рабочих группах и формулируют свою позицию по отношению к предложенному законопроекту. Определяется, кто в соответствующих комитетах будет делать доклад и кто предположительно будет выступать на пленарном заседании. В Совете старейшин – как правило, единогласно – определяется день, на котором проект будет рассматриваться в первом чтении. Для того чтобы более мелкие партии и соответственно оппозиция не ущемлялись в правах, каждый законопроект – независимо от того, кем он был внесен, – зачитывается на пленуме самое позднее через 3 недели после его внесения на рассмотрение. На первом чтении законопроект представляют общественности в известной степени в его изначальной формулировке, прежде чем он передается для дальнейшего обсуждения в соответствующие комитеты Бундестага.

Заседания комитета

В комитетах докладчикам, которые назначаются их фракциями, достается очень важное задание. Они особенно интенсивно занимаются содержательной частью законопроекта, в комитете они ответственны за оперативность проведения заседаний, представляют в своих фракциях результаты обсуждения и, с другой стороны, в комитете формулируют позицию фракции. В конце концов, они должны совместно с председателем комитета подписывать окончательное решение и заключительную рекомендацию для пленума Бундестага и, таким образом, несут ответственность.

Второе и третье чтение

«Ни один законопроект не выходит из Бундестага таким, каким он был представлен» – это прописная истина. В течение предварительных совещаний в первоначальный законопроект часто вносятся значительные поправки, которые после завершения рассмотрения обсуждаются заново во фракциях. Они определяют, будут ли они подавать заявки на внесение новых поправок и кто будет выступать на пленуме во втором и третьем чтении с представлением законопроекта. Если законопроект принимается после второго чтения без изменений, то третье чтение может быть проведено сразу после второго, таким образом, законопроект принимается. В этом случае депутаты, поднимаясь с сидений, показывают, поддерживают они закон или нет, поднятия руки здесь недостаточно.

Участие Бундесрата

Принятый Бундестагом закон должен пройти через орган представительства земель – Бундесрат. В целом, согласно конституции, Бундесрат должен участвовать в разработке каждого закона тем или иным образом. При обычных законах Бундесрат может наложить протест, который Бундестаг абсолютным большинством вновь может отменить. Дело усложняется, если Бундесрат отклоняет подлежащие обязательному утверждению законы. На этот случай предусмотрена своего рода процедура для поиска компромисса в согласительной комиссии, в которую входят по 16 членов Бундестага и Бундесрата. После нахождения компромисса обеими сторонами вносится предложение на согласование Бундестагу и Бундесрату. Если после такой процедуры закон окончательно принимается, его подписывает соответствующий федеральный министр или федеральный канцлер, затем он представляется на подпись федеральному президенту и наконец публикуется в федеральном вестнике. Таким образом проект закона становится законом[13]13
  Подробно процедура законотворчества описана в главе «Так работает Германский Бундестаг».


[Закрыть].

Законотворческая деятельность 14-го созыва

Фракционная дисциплина против свободы совести

В ходе процесса законотворчества и голосования на разных этапах случается редко, что депутаты не согласны с большинством своих фракций и голосуют против законопроекта своей же фракции. За свои действия и за то, как они голосуют, депутаты, как уже не раз было сказано, отвечают исключительно перед своей совестью, как того требует конституция. Заинтересованную общественность удивляет, когда в связи с принципиальными решениями речь идет о том, что обязательное голосование членов фракции должно отменяться. И действительно, принудительное голосование по решению фракции и свободное голосование по совести не согласуются на первый взгляд друг с другом. Однако ведь в партиях или соответственно во фракциях объединяются политики, которые с самого начала придерживаются единого мнения по принципиальным вопросам. Защитников большего государственного влияния во всех сферах жизни можно найти скорее в СДПГ, сторонников большей самостоятельности каждого политика – в ХДС, ХСС или СвДП, и сторонников радикального государственного влияния – в партии «Левые».

Фракции проявляют единство

В большинстве вопросов, которые должен решать Бундестаг, речь идет о сферах, которые относятся к чисто предметной политике. Формирование мнения о процедуре голосования происходит в рабочих группах фракции, в комитетах и, естественно, в самой фракции. Здесь каждый депутат может участвовать в обсуждении, использовать не только свои специальные знания, но также критиковать и вносить предложения. Понятно, что после активного формирования мнения фракция голосует на пленуме в большой степени единодушно. Едва ли кто-то среди общественности смог бы понять, если бы это было по-другому. Фракции формируются из депутатов, которые, в свою очередь, выдвигаются партиями. Следует ожидать, что депутаты в парламенте будут выступать за политику, для которой они были выбраны и направлены в парламент.

Тем не менее независимо от принципиального единства снова и снова будут возникать вопросы, по которым в настоящем смысле слова требуется решение по совести. Этого, как правило, не случается, например при рассмотрении федерального плана путей сообщения, хотя и здесь при взвешивании между расширением инфраструктуры и экологическими интересами совесть имеет большое значение. Настоящие решения по совести были нужны в прошлые годы, прежде всего в вопросе запрета абортов, а сейчас относятся к области биоэтики. В таких случаях не может быть давления со стороны фракции, здесь каждый депутат должен выбирать свой верный путь самостоятельно.

Сохранить корректность

Понятие «фракционной дисциплины» вообще не следует рассматривать лишь в узком смысле. Единство и надежность фракции важны, и все же депутат должен иметь право в единичных случаях голосовать на пленуме иначе, чем большинство фракции. Уже с давних пор существует межфракционная «инициатива защиты прав некурилыциков».

Это типичный случай того, что депутаты всех фракций не чувствовали себя связанными фракционной дисциплиной и голосовали, отвечая только перед своей совестью.

Разумеется, должна вноситься ясность и одно стать правилом: депутаты, которые планируют голосовать в Бундестаге против большинства своей фракции, должны по причинам корректности заранее сообщить об этом на заседании фракции или руководству фракции.

Резюме

Учитывая разнообразие задач и сфер деятельности, у депутата никогда нет свободного времени. Несмотря на то что он работает в среднем 80 или 100 часов в неделю, его присутствие на пленуме не всегда гарантируется. Инструментом активной парламентской деятельности является детальный регламент с контролирующей функцией. Важно, чтобы эта функция использовалась. Во время самой законотворческой деятельности парламентарий несет большую ответственность за всю содержательную часть законопроекта и как назначенный своей фракцией докладчик, и как специалист. Он несет также ответственность и в том случае, если имеет к разработке закона лишь косвенное отношение. Он должен всегда знать, за что он голосует. В таких случаях сотрудники комитетов проводят огромную подготовительную и разъяснительную работу.

IX. За кулисами

Самая тяжелая работа в маленьких фракциях

Основная работа парламентариев происходит в основном за кулисами: во фракции, в рабочих группах и комитетах, в исследовательских комиссиях, во время слушаний и в переговорах с лоббистами и другими специалистами.

Депутаты – это, как правило, члены своей фракции в Бундестаге, входящие в группу федеральной земли, а также в состав минимум одного комитета. Особые нагрузки ложатся как раз на членов маленьких фракций. Из 614 депутатов 16-го созыва Бундестага 226 являются членами ХДС/ ХСС, 222 – СДПГ. У этих партий не возникает сложностей входить в 23 официальных комитета, назначать представителей в президиум Бундестага, в Совет старейшин, а также в различные комиссии, которые образуются в течение срока полномочий законодательного органа. Иная ситуация складывается в маленьких партиях. СвДП и «Союз 90/ Зеленые» с 61 и соответственно 51 депутатом испытывают значительные сложности, так же как и «Левые», у которых 54 депутата. В этих партиях зачастую бывает так, что некоторые депутаты должны быть действительными членами в нескольких комитетах, в других – заместителями и, таким образом, нести связанные с этим нагрузки.

Семидневка с полным рабочим днем

Уже сейчас календарь запланированных мероприятий у депутата почти заполнен. Пленарные недели длятся с утра вплоть до позднего вечера, кроме этого остается работа в избирательном округе. Ниже показан образец пленарной недели депутата из избирательного округа № 1:

Этот график, который можно проконтролировать в любое время и который выглядит одинаково для всех депутатов, показывает, что мандат Бундестага – это в любом случае полный рабочий день 7 дней в неделю с большим разнообразием тем, заданий, требований.

Отсутствие заседаний – не выходной

Это, впрочем, также справедливо для «свободных от пленарных заседаний недель». Отсутствие заседаний вовсе не значит, что депутаты могут брать в это время «отпуск», это говорит только о том, что на повестке дня Бундестага нет пленарных заседаний. Тем не менее постоянно проводятся экстренные заседания разных комитетов и прежде всего различных комиссий, на которые депутаты приглашаются в Берлин. Но и во время обычной недели в избирательном округе запланировано много мероприятий, об этом подробнее в другой главе.

Сказка о неудержимой страсти к путешествиям

В прессе время от времени мелькают упреки в том, что депутаты еще дополнительно украшают свою «приятную» жизнь, путешествуя по миру за счет налогоплательщиков. Именно тогда, когда проходят Олимпийские игры или футбольные чемпионаты мира и там обнаруживаются депутаты, по стране прокатывается волна возмущения. Наверное, бывает, что одна или другая поездка излишня, однако в большинстве случаев они важны и необходимы.

Депутаты тоже руководствуются мудростью, согласно которой «путешествие расширяет кругозор». Если, к примеру, политики в Германии занимаются вопросами региона Балтийского моря, то одних телефонных переговоров недостаточно. Встречи с политиками в других сопредельных государствах Балтийского моря требуются, чтобы знакомиться, создавать взаимное доверие и находить таким образом совместные решения для общих проблем, которые не имеют – как и при охране окружающей среды – национальных границ. К тому же считается, что депутаты могут выполнять свое конституционное задание по контролю над правительством, если они достаточно информированы. Этому и служат поездки.

Поездки помогают экономить деньги

Было бы совсем абсурдно, если бы комитет по европейским делам замуровал себя в Берлине и не посещал другие европейские страны. Не в интересах немецких налогоплательщиков было бы, например, комитету по сотрудничеству с развивающимися странами решать вопрос о выделении помощи, сидя за столом, без того чтобы на месте составить представление о целесообразных путях немецкой политики в области сотрудничества со странами третьего мира. Решение очевидно, если учесть альтернативу: принимать решение о расходовании денег налогоплательщиков в размерах, исчисляемых миллионами, на ошибочно составленный проект за письменным столом или узнать о нем на месте и избежать возможных невыгодных инвестиций.

Хорошие контакты – условие для хорошего взаимопонимания

Но вместе с необходимой информацией из первых рук еще важен и другой аспект: политика делается людьми и часто зависит как раз в области международных отношений в первую очередь от личного доверия. Если политики находят общий язык, то многое можно сдвинуть с места. Объединение Германии не было бы таким гладким, если бы не было взаимопонимания между тогдашним федеральным канцлером Гельмутом Колем и главой Советского Союза Михаилом Горбачевым. И так как бывший канцлер был на короткой ноге с президентом США Джорджем Бушем-старшим и президентом Франции Франсуа Миттераном, с помощью личных контактов с пути было убрано много камней преткновения. Кто знает, состоялось бы объединение

Германии, если бы ответственные государственные деятели отказались от поездок и держали связь только по телефону или с помощью видеоконференций. Будь то экс-канцлеры Гельмут Шмидт, Гельмут Коль и Герхард Шредер, экс-министр иностранных дел Ганс-Дитрих Геншер, или будь то Вилли Брандт или Клаус Кинкель: все они снова и снова подчеркивали значение личных встреч. То, что относится к ним, в целом можно отнести также и к депутатам. Благодаря работе в парламентских группах по связям с зарубежными парламентами, они вносят важный вклад в развитие взаимопонимания между народами.

Мир сближается

В мире, который становится все меньше, многое можно выполнять с помощью современных коммуникационных технологий, но все же не всё. Важно, чтобы члены комитета по обороне находились в тесном контакте со своими коллегами из комитетов по обороне в других странах НАТО; не менее необходимо также, чтобы и комитет по международным делам получал информацию в США, в Польше, в Украине, во Вьетнаме или в любой другой стране о политических пристрастиях и планах, которые касаются наших национальных интересов. Зачастую нужно просто-на-просто следовать правилам протокольного приличия, например при введении в должность нового правительства четко высказывать свою позицию. Кроме того, это просто политический стиль и вопрос отношений между народами постоянно узнавать в дружественной стране о состоянии двусторонних отношений или о возможных изменениях в политике.

Под конец следует отметить еще следующее: когда предстоят заграничные поездки, то во многих случаях тяжело удается вообще собрать необходимое количество депутатов, так как они достаточно загружены в столице или в своих избирательных округах или боятся общественной критики. Это также не свидетельствует о неудержимой страсти к поездкам за счет налогоплательщиков.

Резюме

За кулисами будни депутатов выглядят гораздо более приземленными и иногда даже более скучными, чем изображаемые в СМИ зарубежные поездки депутатов. Кроме того, заставляют задуматься два обстоятельства: оставляет ли работа, которая длится целый день, при которой полностью спланирован почти каждый час дня для работы в парламенте, вообще еще время на раздумье и размышление? И не является ли отчетливое уменьшение интереса к поездкам – чтобы только не быть поставленным публично у позорного столба – выражением защитной реакции в поведении депутатов, тем более что аргументы для участия в международных встречах понятны?

X. Возвращение к внутренней эмиграции?

Существует железное правило, согласно которому настоящая парламентская работа выполняется лишь одной третью или еще меньшей частью депутатов, другие же концентрируются, напротив, на работе в избирательном округе.

Из-за переезда парламента и федерального правительства из Бонна в Берлин процент действительно активных депутатов федерального уровня, возможно, даже еще уменьшился. По сравнению с работой в небольшом Бонне, деятельность в мегаполисе Берлине с большой степенью анонимности способствовала, конечно, тому, что некоторые депутаты спрашивают себя, что лично они еще могут изменить. Они видят, что политика обходит стороной парламент и решения принимаются, к примеру, на внепарламентских совещаниях. Взглянув на Совещания по вопросам энергетики, на Союз по вопросам работы, совещания экспертов по вопросам реформы бундесвера и другие непарламентские структуры, критики говорят о параллельных парламентах, которые, однако, непрозрачны и не имеют оппозиции.

Практика привлечения внешних специалистов и влиятельных союзов для принятия политического решения, когда в парламенте только автоматом проводилось голосование по полученным результатам, существовала в единичных случаях и в предыдущих созывах. Это приемлемо, если речь идет о национальных кризисах в области внутренней безопасности или о «предполагаемой реформе столетия». Но постоянное применение этого принципа становится сомнительным, так как это исключает необходимые политические дискуссии.

Можно ли готовить решения в согласительных комиссиях?

За: Если все участники уже перед процедурой законотворчества участвуют в этом процессе, то они с собой привносят свое понимание ситуации. Кроме того, нужно исходить из того, что чем большее количество заинтересованных лиц участвовало в разработке закона изначально, тем выше вероятность его принятия.

Против: За принятие решения в Бундестаге несут ответственность депутаты, а не согласительные комиссии. Есть достаточно возможностей, например предложить экспертам изложить свою точку зрения во фракции, в рабочих группах и в комитетах. Практика показала, что подобные согласительные комиссии переносят компетенцию парламента за его пределы и таким образом угрожают дееспособности парламента.

Опасности для парламентаризма

Известный социолог лорд Ральф Дарендорф считает даже, что парламентаризм оказывается в опасности из-за возрастающего влияния внепарламентских кругов и течений на правящий класс. Его опасения не пустые слова. Опросы или демонстрации протеста были бы значительно серьезнее восприняты правительствами во всей Европе, нежели прения в парламенте. Дарендорф говорит о «ситуационной политике» без срока. Правительства все чаще пытались обойти парламент, опираясь на предполагаемые «народные мнения». Он подвергает сомнению, могут ли вообще парламенты еще выполнять свою классическую функцию. Они должны крепче, чем ранее, поддерживаться другими учреждениями, например счетными палатами и судами при контроле над правительством и экспертным обеспечением законотворчества.

В Германии также можно увидеть попытки правительства осуществлять политику в обход парламента, что неизбежно оказывает значительное влияние на атмосферу в Бундестаге. Все больше депутатов всех фракций уходят во «внутреннюю эмиграцию», так как они убеждены в том, что мало могут сделать, и предоставляют это поле деятельности уменьшающемуся числу функционеров и технократов.

Тем самым ослабевает парламентский контроль. Критически настроенная пресса не восполняет пробел. Необходимо постоянно осуществлять спрос с политической власти через тех, которые были избраны гражданами для выполнения этой задачи.

XI. Прения в Бундестаге – специфическая культура дискуссий

Возможность свести счеты

От молчаливых нашей демократии мало пользы, а от краснобаев и вовсе нет.

Автор неизвестен.

Пленарные прения предлагают гражданам своего рода форум в сжатой форме, где можно узнать, почему тот или иной проект поддерживается или нет. Это итог долгих внутренних обсуждений и дискуссий. Обсуждения, которые велись сначала в комиссиях партии, фракции или в Бундестаге и освещались средствами массовой информации для широкой общественности, переносятся туда, где принимается последнее решение: на пленум.

Пленарные прения предоставляют возможность «свести счеты» с политическим противником. В этом смысле апогеем всех дебатов является утверждение федерального бюджета – как правило, к концу года. Именно обсуждение бюджета, предложенного канцлером, предоставляет возможность для оппозиции поквитаться с правительством. При этом речь идет не столько о собственно отраслевом бюджете, сколько о политике правительства в целом.