Текст книги "Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества"

Комитет министров и прочие комитеты. Безвластное правительство

На рубеже веков Мариинский дворец был символом правительственной власти. В центре и правом крыле дворца заседал многолюдный Государственный совет, в левом – собирался Комитет министров, коллегия глав ведомств, которая правительством не являлась.

В России не было правительства в полном смысле этого слова. Само понятие вызывало раздражение у Александра III. Действительно, в империи не было объединенного кабинета, способного координировать действия министров. Каждый из них вел свою игру, рассчитывая добиться чего-нибудь для себя и для своего ведомства[597]597
  Еще будучи наследником престола, в январе 1880 г. Александр III сетовал на отсутствие консолидированной правительственной власти: «Я нахожу, что мы находимся теперь в положении почти невозможном. Не говоря уже о генерал-губернаторах, из которых некоторые творят Бог весть что, я не могу не сказать, что единства нет и между министрами. Все идут вразброд, не думая об общей связи. Мало того, некоторые из них думают больше о своем кармане, чем о ведомстве, которое им поручено» [Перетц Е.А. Дневник (1880–1883). С. 75].


[Закрыть]. Даже близкие по взглядам министры непримиримо враждовали друг с другом. Это касалось обоих аспектов их деятельности: законотворческой и собственно административной, управленческой. В сфере законотворчества некоторые видели в этом немалое достоинство политической системы Российской империи. Так, по мнению Половцова, правительственное единство необходимо лишь при конституционном строе, когда министры должны действовать солидарно, отстаивая интересы своих ведомств в парламенте. В России в этом не было нужды. Не следовало создать искусственного единства. Каждый должен был иметь возможность высказать свою точку зрения, и в ходе дискуссии законопроекты совершенствовались бы, выбирался бы оптимальный путь развития страны[598]598
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 20.


[Закрыть].

В административной сфере отсутствие правительственного единства в большинстве случаев воспринималось как очевидный недостаток. Казалось бы, министры, зависимые от одного императора, должны были действовать солидарно и представлять примерно один курс. Вроде бы царствование Александра III хорошо иллюстрировало этот «факт». Тогда среди читающей публики господствовало представление, что страной будто бы управлял триумвират, состоявший из К.П. Победоносцева, графа Д.А. Толстого и издателя газеты «Московские ведомости» М.Н. Каткова. «Как это было мало похоже на правду! – вспоминал Е.М. Феоктистов (в 1883–1896 гг. начальник Главного управления по делам печати). – Мнимый союз трех названных лиц напоминал басню о лебеде, щуке и раке. Относительно основных принципов они были более или менее согласны между собой, но из этого не следует, чтобы они могли действовать сообща. М.Н. Катков кипятился, выходил из себя, доказывал, что недостаточно отказаться от вредных экспериментов и обуздать партию, которой хотелось бы изменить весь политический строй России, что необходимо проявить энергию, не сидеть сложа руки; он был непримиримым врагом застоя, и ум его неустанно работал над вопросом, каким образом можно было бы вывести Россию на благотворный путь развития. Граф Толстой недоумевал, с чего же начать, как повести дело; он был бы и рад совершить что-нибудь в добром направлении, но это что-нибудь представлялось ему в весьма неясных очертаниях; что касается Победоносцева, то, оставаясь верным самому себе, он только вздыхал, сетовал и поднимал руки к небу (любимый его жест). Неудивительно, что колесница под управлением таких возниц подвигалась очень туго»[599]599
  Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы. М., 1991. С. 221. В письмах к М.Н. Каткову Е.М. Феоктистов так описывал графа Д.А. Толстого: «Впечатление это [от Д.А. Толстого] очень тягостное. Болтает он неукротимо, но из болтовни этой видно только, что у него нет ничего, решительно ничего, никакой программы, никакой системы» (Письмо Е.М. Феоктистова Н.М. Каткову // ОР РГБ. Ф. 120. К. 37. Л. 22 об.). При этом министр внутренних дел побаивался своих коллег по правительству, Государственному совету: а именно Д.Н. Набокова, Д.М. Сольского (Там же. Л. 23).


[Закрыть]. Таким образом, некому было взять на себя роль «первой скрипки». Между «претендентами» на это «звание» согласия не было. Все это позволяло утверждать П.А. Валуеву, что во времена Александра III в России фактически не было правительства, о котором можно было говорить в предыдущее царствование – в период доминирования, например, графа П.А. Шувалова или М.Т. Лорис-Меликова[600]600
  Письмо Е.М. Феоктистова Н.М. Каткову 02.04.1884 // ОР РГБ. Ф. 120. К. 38. Л. 17.


[Закрыть].

«Триумвиры» единого политического курса не представляли и, более того, нередко препятствовали реализации законодательных инициатив друг друга. Так, Победоносцев воспротивился коренной ломке судебных учреждений, которую требовал Катков. Обер-прокурор Св. Синода противодействовал утверждению проекта Университетского устава в первоначальной редакции. В итоге издатель «Московских ведомостей» относился к Победоносцеву крайне критически, имея на это все основания[601]601
  Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы // За кулисами политики. М., 2001. С. 146.


[Закрыть]. Без всякой симпатии отзывался о Победоносцеве и Д.А. Толстой. Причиной тому был известный факт, что обер-прокурор подверг ревизии важнейшие мероприятия в сфере духовного образования, реализованные Толстым в бытность его главой Синода[602]602
  Там же. С. 146.


[Закрыть]. Встречая недоброжелательство со всех сторон, как будто бы всесильный Победоносцев старался избегать общения, реже появлялся на публике, постепенно уходил от дел. В феврале 1886 г. Е.М. Феоктистов писал: «Он еще более съежился, замкнулся в свою скорлупу и доводит это даже до непонятной крайности. Он ни единого раза не был ни в Государственном совете, ни в Комитете министров»[603]603
  Письмо Е.М. Феоктистова Н.М. Каткову // ОР РГБ. Ф. 120. К. 36. Л. 47 об.


[Закрыть].

Вопреки историографическим штампам и поэтическим клише у Победоносцева среди хорошо знавших его современников была репутация вечно колебавшегося человека, не отличавшегося сильной волей. Как писал в дневнике А.А. Киреев, «Победоносцев – человек без воли, делающий не то, что говорит, и даже, что желает сделать»[604]604
  Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 126. К. 9. Л. 14 об.


[Закрыть]. Управляющий канцелярией МВД А.Д. Пазухин полагал, что Победоносцев находился под влиянием более сильных личностей, способных подавить его волю: например, Н.А. Манасеина. «Это [Манасеин] человек умный, с сильным характером и страшно самолюбивый. Раз высказавшись против самих оснований реформы, он не отступится от этого мнения и будет держать в плену ум и слабую волю Константина Петровича [Победоносцева]»[605]605
  Письмо А.Д. Пазухина М.Н. Каткову 31.03.1886 // ОР РГБ. Ф. 120. К. 19. Л. 102.


[Закрыть]. Именно поэтому в феврале 1884 г. граф Д.А. Толстой возражал против того, чтобы обер-прокурор Св. Синода стал попечителем наследника – цесаревича Николая Александровича (будущего Николая II). «Толстой обвиняет Победоносцева в недостатке характера и утверждает, что при таком назначении питомец будет танцевать на голове у попечителя»[606]606
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 203.


[Закрыть]. Впрочем, и Победоносцев не оставался в долгу. Он критиковал Толстого тоже за безволие[607]607
  Там же. Т. 2. С. 7. Примечательно, что товарищ министра внутренних дел И.Н. Дурново в октябре 1886 г. говорил князю В.П. Мещерскому: «На графа Толстого не пеняйте; он теперь и боязлив, и нервен, и нерешителен» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 377).


[Закрыть].

Среди «триумвиров» была одна странная для бюрократического мира фигура – не государственный, а скорее общественный деятель М.Н. Катков. Он хотя бы в силу специфики своего положения имел неоднозначную репутацию. Толстой не жаловал его и отзывался о нем чрезвычайно резко. «Это свинья, которую я не пускаю к себе», – говорил министр внутренних дел об издателе газеты «Московские ведомости»[608]608
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 286.


[Закрыть]. Катков отвечал ему взаимностью, обвиняя министра в безделье и отсутствии всякой инициативы[609]609
  См.: Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия (М.Н. Катков и его издания). С. 222–223. Эта точка зрения основывалась в том числе на «донесениях» Е.М. Феоктистова. В частности, последний писал о Толстом: «Болтает он неукротимо, но из болтовни этой видно только, что у нет ничего, решительно ничего, никакой программы, иначе системы» (Письмо Е.Ф. Феоктистова М.Н. Каткову // ОР РГБ. Ф. 120. К. 37. Л. 22 об.).


[Закрыть]. Министру народного просвещения И.Д. Делянову он обещал привести дамский чепчик, отмечая его женскую податливость при обсуждении нового Университетского устава[610]610
  Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 225.


[Закрыть].

Таким образом, «триумвиры» друг друга не любили и, более того, враждовали между собой. Наконец, само их выделение среди прочих министров грешит против истины. Расстановка сил в ближайшем окружении императора была намного сложнее. Так, например, было бы неверным упускать из виду чрезвычайно влиятельного, но вместе с тем оказывавшегося в тени министра государственных имуществ М.Н. Островского[611]611
  По мнению А.А. Киреева, М.Н. Островский был самым серьезным человеком в правительстве (Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 126. К. 9. Л. 14 об.).


[Закрыть] (кстати, брата драматурга А.Н. Островского), который недолюбливал и Победоносцева, и Толстого. Они тоже ему не симпатизировали[612]612
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 72. Островский недолюбливал Толстого и до его назначения министром внутренних дел. Отношение же к К.П. Победоносцеву до поры до времени было другим. 21 апреля 1880 г. М.Н. Островский писал брату: «Поздравляю я тебя, милый Саша, со светлым праздником, который на этот раз будет для многих радостнее обыкновенного, так как он совпал с увольнением графа Толстого от должности министра народного просвещения. Одна бесспорно хорошая сторона в удалении гр. Толстого, это назначение на оставленный им пост обер-прокурора Св. Синода Победоносцева. Последнего я хорошо знаю и люблю. Он употребит все меры, чтобы поднять нравственное значение духовенства, обеспечить его материальное положение и придать нашему богослужению то благолепие, которое оно в последнее время так осязательно стало утрачивать» (Письмо М.Н. Островского А.Н. Островскому 21.04.1880 // АРО ГЦТМ. Ф. 200. Оп. 1. Д. 718. Л. 1).
  Характерно, что государственный контролер Т.И. Филиппов весьма критично оценивал своих коллег по правительству. Так, Победоносцева с Катковым он полагал «миниатюрным изображением зверя со змием», «коим дано “творити пакость три лета и пол”». Каткова он уподоблял Иуде, а в Победоносцеве видел едва ли не предвестника Антихриста (Фетисенко О.Л. «Ревнители охранения обуреваемых святынь». О переписке К.Н. Леонтьева и Т.И. Филиппова // Пророки византизма. СПб., 2012. С. 31).


[Закрыть].

При столь сложных отношениях внутри правительства министров должен был объединять сам император. Однако на практике такого не было. У императора не хватало сил держать в своих руках все нити управления постоянно усложнявшегося государственного аппарата. О необходимости объединенного правительства постоянно говорили, но практически ничего для этого не делали[613]613
  Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х гг. до начала 80-х гг. XIX в. Л., 1978. С. 194–198.


[Закрыть]. Эта тема была поднята на совещании министров под председательством императора 21 апреля 1881 г. Тогда говорилось о необходимости консолидированного кабинета, способного отстаивать общий политический курс[614]614
  Валуев П.А. Дневник, 1877–1884. Пг., 1919. С. 161.


[Закрыть]. В январе 1885 г. К.П. Победоносцев предлагал царю воссоздать Совет министров для обсуждения важнейших дел[615]615
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 324.


[Закрыть]. Обер-прокурор Св. Синода был не единственным, кто напоминал царю об этом учреждении из времен предыдущего царствования. В 1902 г. о необходимости консолидации правительства говорил и С.Ю. Витте[616]616
  Куропаткин А.Н. Дневник // РГВИА. Ф. 165. Оп. 1. Д. 1871. Л. 72.


[Закрыть]. Эта проблема ощущалась на всех этажах власти. За несколько дней до своей кончины министр внутренних дел В.К. Плеве заверял одного из губернаторов: «Делайте так, а правительство вас поддержит». Провинциальному администратору оставалось лишь заметить: «Ваше высокопревосходительство, не будете ли вы так добры указать адрес правительства». Плеве улыбнулся: «Вы все шутите. Я вам серьезно говорю»[617]617
  Суворин А.С. Русско-японская война и русская революция. Маленькие письма (1904–1908). С. 139.


[Закрыть].

Впрочем, отсутствие правительства не обозначало, что в России отсутствовала коллегия министров. Она была и играла определенную роль в системе управления. Комитет министров был учрежден еще в 1802 г. Как отмечалось, в период царствования Александра II существовал еще и Совет министров, который проводил свои заседания под председательством самого императора. Александр III публичности не любил и на подобных заседаниях предпочитал не присутствовать. Таким образом, в период правления Александра II прошло 141 заседание Совета министров. При его преемнике – два: в 1881 и 1882 гг.[618]618
  Ведомость о заседаниях Совета министров за 1857–1882 гг. // РГИА. Ф. 1275. Оп. 1. Д. 109. Л. 2. См. также: Чернуха В.Г. Совет министров в 1861–1882 гг. // Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1978. № 9. С. 90–91. Как справедливо отмечает В.Г. Чернуха, уже с 1872 г. заседания Совета министров было редкостью (Там же. С. 91).


[Закрыть] Фактически Совет министров прекратил свое существование. Оставался лишь Комитет. К.П. Победоносцев охарактеризовал Комитет министров как учреждение исключительно канцелярское[619]619
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 103. В 1904 г. К.П. Победоносцев так в письме С.Ф. Шарапову охарактеризовал свое влияние на государственные дела и одновременно роль Комитета министров: «Знайте и говорите всем, что я вот уже 9 лет вдали от всех дел и советов и не принимаю никакого участия в делах государственных, кроме церковных дел, никаких записок не подаю и никто меня не спрашивает. Езжу в Комитет министров. Но здесь никакие государственные дела не обсуждаются» (Письмо К.П. Победоноцева С.Ф. Шарапову 19.11.1904 // Архив РАН. Ф. 646. Оп. 1. Д. 616. Л. 75). Схожим образом он описал ситуацию в письме к С.Ю. Витте от 25 декабря 1904 г.: «Вы сами указываете рану: “Отсутствие определенной, сильной, знающей – что хочу власти?” Эту власть мы не в силах восста[но]вить: она лежит безвольная, без сознания и без опоры, и представитель ее – министр – сидит теперь в Комитете без слова и без движения. Но будучи бессильны в этом, мы все-таки должны охранять саму идею и сам принцип власти, ибо без этого нет спасения нигде, а тем паче в России» (Письмо К.П. Победоносцева С.Ю. Витте 25.12.1904 // Bakhmeteff archive (BAR). Witte coll. Box. 1).


[Закрыть]. По словам А.А. Половцова, «это ничто иное, как присутственное место, за редкими исключениями ведающее довольно пустые дела в ущерб серьезной части занятий обязанных присутствовать здесь министров»[620]620
  Записка А.А. Половцова // ГА РФ. Ф. 652. Оп. 1. Д. 649. Л. 34 об.


[Закрыть]. Более того, с 1881 г. полномочия Комитета министров только сокращались[621]621
  В сфере компетенции Комитета министров были следующие дела: общего спокойствия и безопасности (о запрещении выпуска «вредных» периодических изданий, о воспрещении сообществ, об установлении мер исключительной охраны); о народном образовании; об устройстве путей сообщения; об учреждении акционерных компаний; о расколе и миссионерских обществах; о назначении пенсий; об утверждении штатов; об отводе лицам казенного имущества; о записках финляндского генерал-губернатора, касающихся прочих частей империи; о надзоре за органами местного самоуправления; о надзоре за деятельностью губернаторов и губернских правлений (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 251–252).


[Закрыть]. Дела передавались Государственному совету. Административные оставались в Комитете. Так, в 1881 г. он отказался рассматривать дело о временном приостановлении деятельности земских учреждений в Донской области. В дальнейшем не стал обсуждать вопрос о выплате жалования профессора словесности в Варшавском университете, о сооружении в Крыму шоссе от Симферополя до Керчи, об улучшении тюрем в Закавказье, об установлении штатов временных учреждений и т. д.[622]622
  Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров. СПб., 1902. Т. 4. С. 2–3.


[Закрыть] Конечно, таких решений не могло быть очень много. В 1882 г. – 4, в 1886 – 5, в 1890 – 4, в 1893 – 35[623]623
  Там же. С. 472.


[Закрыть]. Примечательно, что в некоторых случаях руководителям ведомств были делегированы полномочия Комитета министров. Так, например, с 1884 г. министр государственных имуществ мог самостоятельно утверждать уставы обществ охоты. Министры народного просвещения, юстиции, управляющий Морским министерством могли по согласованию с министром финансов утверждать уставы ссудосберегательных касс[624]624
  Там же. С. 35–36.


[Закрыть].

Это объяснялось простым: Комитет министров и так был перегружен делами. В 1882 г. в Комитет министров поступило 1831 дело. В том же году были рассмотрены 1839 дел (в данном случае учитывались и прошлогодние проекты, с которыми не справились в 1881 г.). Неоконченных дел оставалось 7. Исходящих бумаг было подготовлено 2631. В 1886 г. поступило 1520 дел. Было рассмотрено 1570. 26 дел остались на следующий год. 2589 исходящих бумаг были подготовлены Комитетом министров. В 1890 г. были внесены 1405 дел. Решения были приняты по 1423 делам. 63 дела остались неоконченными. 2388 исходящих бумаг вышли из Комитета министров. В 1893 г. были внесены 1416 дел. 1399 дел были рассмотрены. 46 предстояло обсудить в будущем году. В результате работы Комитета министров было подготовлено 2521 исходящее дело[625]625
  Там же. С. 471.


[Закрыть]. Таким образом, в Комитет министров вносилось все меньше дел (да и заседаний становилось меньше: в 1882 г. – 48, в 1886-39, в 1890-31, в 1893-34). Количество исходящих бумаг оставалось стабильным. Это характеризует деятельность этого учреждения: оно должно было справляться с растущим объемом технической работы при сокращении министерских представлений, вносимых в Комитет министров.

Еще более характерны сведения о решениях Комитета министров. В 1882 г. из 1128 министерских представлений 881 было принято без всяких изменений. В 110 проектов была внесена правка. В семи случаях Комитет не согласился с руководителем ведомства. 13 дел возвращены в министерства. В 1886 г. из 999 ведомственных инициатив 702 были безусловно утверждены. В 133 дела были внесены изменения. В четырех случаях Комитет министров разошелся во мнении с руководителем ведомства. 18 дел были возвращены в министерства. В 1890 г. из 952 министерских предложений было принято без всякой правки 671 предложение. 168 дел были отредактированы. Восемь ведомственных инициатив были отвергнуты Комитетом министров. В 1893 г. из 858 предложений министерств 618 были приняты, 79 – с изменениями и дополнениями. Шесть проектов Комитет министров не принял, десять вернул в ведомства[626]626
  Там же. С. 472. Характерные особенности принятия решений в Комитете министров отмечались М.А. Корфом еще в 1838 г.: «Уважения взаимной снисходительности резко доказываются многими решениями, данными при представляющем министре, в сравнении с теми, которые постановляются без него. В первом случае никто не принимает на себя произнести осуждение первый; в последнем никто от этого не удерживается: ибо журнал подписывают все и отсутствующему не может быть известно, от кого пошло опровержение. Представления некоторых министров, при них доложенных, по личному их влиянию, по степени их доверия, которым они пользуются от государя, всегда почти безусловно утверждаются. Есть члены, которые в начале доклада, или даже перерывая его, всегда спрашивают: “Чье это представление?”» (Корф М.А. Дневники 1838 и 1839 гг. М., 2010. С. 162). Предопределенность решения обусловливала особенности заседаний: «Господствующий характер этого слушания есть совершенное равнодушие к предлагаемым делам и нетерпеливое ожидание конца заседания. Некоторые члены подписывают в Комитете привозимые с собой бумаги и отправляют разные частные записочки, другие выбирают это время для нужных между собой совещаний по делам совсем посторонним, иные читают даже газеты» (Там же. С. 163).
  Время заседаний Комитета министров обычно полагали для себя пропавшим (Там же. С. 164). М.А. Корф отмечал анекдотические ситуации, когда во время чтения журналов Комитета министры постепенно расходились и вместо первоначальных 12 оставалось трое или четверо (Там же. С. 166).


[Закрыть]. Таким образом, абсолютное большинство правительственных инициатив утверждалось в Комитете министров, что подтверждает распространенное в конце XIX – начале XX в. мнение о нем как о сугубо техническом учреждении.

Это была общая и вполне обоснованная точка зрения. Когда на заседании Комитета министров 11 января 1905 г. его председатель С.Ю. Витте предложил инициировать вопрос о создании комиссии, которая расследовала бы все обстоятельства «Кровавого воскресенья» 9 января 1905 г., члены этой правительственной коллегии не сочли себя вправе рассматривать этот вопрос[627]627
  Записки А.С. Ермолова // Красный архив. 1925. Т. 8. С. 54–55.


[Закрыть].

В правительственной среде регулярно ставился вопрос о реформе высшего административного учреждения империи. В 1897 г. в августейшей семье обсуждалось создание Верховного совета, который бы принимал министерские доклады[628]628
  Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 126. К. 12. Л. 104 об.


[Закрыть]. В 1902 г. долголетний управляющий Комитетом министров А.Н. Куломзин писал сыну: «Из истории Комитета министров усматриваю, что среди этой страшной машины матушки России все наши необыкновенные усилия – сущие пустяки. Весь центр и кропотливая работа – на местах. Вот ввиду этой работы требуется большее единство в административной машине – в виде Совета при губернаторе, который дал бы возможность предоставить большее число дел решению окончательному на месте. Теперь переписка с центром, который ничего не может, как утверждать предложения местных властей по мелким делам, берет ужасно много времени и усилий. А между тем крайне важно, чтобы местные потребности, большей частью мелкие, получали бы более скорое удовлетворение. Это было бы не дурно, и едва ли могло бы уже так не понравиться наверху. Значительная масса дел могла бы быть упрощена в случае учреждения подобного Совета, который мог бы ведать известные дела по всем отраслям управления: финансов, акциза, гос. имуществ и проч.»[629]629
  Обзор результатов перлюстрации писем по важнейшим событиям и явлениям в государственной и общественной жизни России в 1902 г. // ГА РФ. Ф. 102. Оп. 308. Д. 40. Л. 123.


[Закрыть]. В.К. Плеве предлагал решить вопрос, децентрализовав власть и передав часть полномочий губернаторам[630]630
  Для этой цели была создана особая комиссия под председательством С.Ф. Платонова (Дело Особого совещания под председательством С.Ф. Платонова о передаче дел, имеющих местное значение, из центральных государственных учреждений в местные учреждения // РГИА. Ф. 1234. Оп. 1. Д. 1. Л. 6–7).


[Закрыть]. 26 апреля 1904 г. Николай II писал великому князю Сергею Александровичу:

«По моему приказанию министр внутренних дел представит проект губернской реформы в связи с децентрализацией, то есть переходом решения множества дел из столицы на места. При этом предполагается облечь генерал-губернаторов и губернаторов теми же правами и постоянно, какие на них возлагаются при периодическом введении усиленной охраны в той или другой местности России, всякий раз через Комитет министров. Полагаю, что ты согласишься со мною в том, что новый порядок будет правильнее и яснее прежнего и не будет подвергаться постоянным обсуждениям в Комитете министров»[631]631
  Письмо Николая II великому князю Сергею Александровичу 26.04.1904 // ГА РФ. Ф. 648. Оп. 1. Д. 71. Л. 80 об. – 81.


[Закрыть]. В ноябре 1904 г. с критикой Комитета министров выступал министр внутренних дел князь П.Д. Святополк-Мирский. По его мнению, это учреждение специально существовало для того, чтобы главы ведомств поменьше сталкивались с неудобным для них Государственным советом[632]632
  Записка П.Д. Святополк-Мирского 23.11.1904 // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 513. Л. 17.


[Закрыть]. Таким образом, Комитет министров становился инструментом ведомственного произвола, предоставлявшим высокопоставленным чиновникам известную свободу действий и скорее расшатывавшим правовой уклад государства.

Не случайно должность председателя Комитета министров, одна из высших в Российской империи, не была привлекательна для деятельных чиновников. Она была своего рода синекурой, не подразумевавшей серьезной ответственности, а следовательно, и значительной роли при принятии важнейших решений. На этом посту высшие сановники империи – М.Х. Рейтерн (1881–1886)[633]633
  К.П. Победоносцев чрезвычайно высоко оценивал М.Х. Рейтерна в качестве председателя Комитета министров: «Очень жаль будет потерять его и очень трудно заместить его. Я поистине скажу, что всю мою жизнь, присутствовав в бесчисленных заседаниях, я ни разу еще не встречал такого председателя, что для дел Комитета очень важно. Голова у него замечательно свежая, дела он всегда знает отлично (несмотря на то, что сам читать не может), следит за прениями во всех подробностях, сохраняя полнейшее спокойствие и достоинство, резюмирует сказанное коротко и ясно и в трудных случаях с большим искусством проводит дело к решению» (Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 2. С. 127). Многие признавали тот факт, что Рейтерн был весьма успешен в кресле председательствующего Комитетом. Однако он пал жертвой интриг, направленных против Н.Х. Бунге. В.Н. Ламздорф записал в дневнике: «Государь благоволит к г. Бунге потому, что тот дает уроки наследнику, и, считая необходимым удалить его во имя удовлетворения Катковых-Победоносцевых, он желает, с другой стороны, дать ему повышение. Так хорошо председательствующий в Комитете Рейтерн уходит» ([Ламздорф В.Н.] Дневник В.Н. Ламздорфа. С. 26).


[Закрыть], Н.Х. Бунге (18871895), И.Н. Дурново (1895–1903) – доживали свой век, не имея шанса вернуться к активной государственной деятельности. По этой причине С.Ю. Витте не радовался, когда в 1903 г. ему пришлось оставить портфель министра финансов ради этого почетного назначения[634]634
  С.Ю. Витте в связи с этим говорил В.Н. Коковцову: «Вы понимаете, что меня просто спустили. Я надоел, от меня отделались, и мне следует просто подать в отставку, что я, конечно, и сделаю, но не хочу сразу делать скандала» (Коковцов В.Н. Из моего прошлого. Воспоминания 1903–1919 гг.: В 2 кн. М., 1992. Кн. 1. С. 30). См. также: Степанов ВЛ. Н.Х. Бунге. Судьба реформатора. М., 1998. С. 244–245.


[Закрыть]. В тот год прочили на эту должность К.П. Победоносцева, но он не спешил ее занять. Обер-прокурор Св. Синода объяснял публицисту славянофильского направления генералу А.А. Кирееву: «Там я буду нулем, а на моем месте я все-таки могу кое-какую пользу принесть… Ведь теперь никакого значения Комитет министров не имеет, теперь все делается на личном докладе, никакие порядки не соблюдаются»[635]635
  Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 126. К. 12. Л. 21.


[Закрыть].

И все же такое кресло ко многому обязывало. Обычно лицо, его занимавшее, – один из старейших и наиболее уважаемых чиновников. В силу этого в бюрократической среде всполошились по поводу назначения в 1887 г. председателем Комитета министров Н.Х. Бунге, который только семь лет назад был «всего лишь» профессором Киевского университета. М.Н. Катков, только что «отпраздновавший» смещение Бунге с поста министра финансов, был поражен этой новостью. Он написал Победоносцеву: «До меня дошел ошеломляющий слух из источника, заслуживающего доверия, что председателем Комитета министров назначается Бунге. Событие это произведет одуряющее впечатление на весь крещенный мир. Неспособный министр, причинивший столько вреда стране, не просто удаляется с заурядным почетом, но возводится на высоту, далее которой идти некуда»[636]636
  К.П. Победоносцев и его корреспонденты. Т. 2. С. 170.


[Закрыть]. Гнев Каткова заставляет усомниться в том, что Комитет министров был «пятым колесом в телеге». На это учреждение обращали внимание, на него надеялись и от него многое зависело. В любом случае назначение Бунге стало ударом по самолюбию некоторых сановников. Граф Д.А. Толстой восклицал: «Помилуйте, я должен надеть мундир, ленту и ехать представляться к Бунге!» А.А. Абаза по этому поводу шутил: «Сбывается евангельское слово: последние из нас будут первыми»[637]637
  Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 414.


[Закрыть].

Комитет министров чаще всего собирался по пятницам. Дела докладывались начальником отделения канцелярии, который обычно лишь зачитывал их заголовки. Заседания начинались в 2 часа. Иногда они затягивались до 7 часов вечера. Как и полагалось одному из высших государственных учреждений Российской империи, заседания проходили весьма торжественно. По воспоминаниям П.П. Менделеева, местом их проведения был «большой белый, художественно отделанный золотом зал, примыкающий к залам Государственного совета. Пол устлан темно-пунцевым бархатным ковром. Старинные хрустальные люстры и бра. Белая с золотом мебель, обитая пунцевым бархатом. Все – и члены Комитета и чины канцелярии – в вицмундирах. Члены Комитета сидят вокруг покрытого темно-пунцовым бархатом стола, кольцеобразной формы, занимающего почти весь зал. Внутри круга, образуемого столом, прямо напротив места председателя, два покрытых бархатом стола: для управляющего делами и для докладывающего начальника отделения. Прочие чины канцелярии, а также сопровождающие министров сотрудники сидят за длинными столами вдоль стен зала»[638]638
  Менделеев П.П. Свет и тени в моей жизни. Обрывки воспоминаний. С. 159.


[Закрыть].

В Комитете министров разбирались дела разного калибра – важные и не очень[639]639
  М.А. Корф записал в дневнике 16 октября 1838 г.: «Предметы и круг действия Комитета составляют такую многообразную и сложную энциклопедию, что ему при теперешнем порядке нет физической возможности внимательно и подробно рассматривать поступающие дела» (Корф М.А. Дневники 1838 и 1839 гг. М., 2010. С. 162).


[Закрыть]. Туда передавались вопросы, за которые отдельные министры не хотели брать ответственность. Прежде всего это железнодорожные дела: о выкупе казной железнодорожных предприятий, о разрешении новых железнодорожных обществ и т. д. Весьма многочисленны были дела об учреждении акционерных компаний. В одно заседание могло утверждаться более 12 уставов акционерных обществ[640]640
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 62–64.


[Закрыть]. В сфере компетенции Комитета министров было рассмотрение всеподданнейших отчетов губернаторов, которые уже до этого были представлены императору и получили «высочайшую отметку». Теперь же правительственной коллегии следовало постановить, какому министерству эти отметки предназначались. Ведомства должны были так или иначе отреагировать. В Канцелярии Комитета министров составлялась ведомость об исполнении министрами высочайших повелений. Она докладывалась императору, и он порой весьма жестко реагировал на медлительность министров, накладывая резкую резолюцию[641]641
  Там же. С. 69.


[Закрыть]. Примечательно, что в царствование Александра III «высочайшие отметки» были весьма редкими. Впоследствии их стало существенно больше[642]642
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 73–74; См. также: Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С.372.


[Закрыть]. Впрочем, это был официально установленный порядок. На практике могло быть не так. Порой управляющий делами Комитета министров предварительно рассматривал отчеты губернаторов и подчеркивал те места, на которые император должен был обратить внимание. Спустя некоторое время бумаги поступали в Комитет министров. Считалось, что подчеркнутые места выделил сам император, и о них докладывалось руководителям ведомств.

Все эти вопросы могут показаться на первый взгляд исключительно техническими. Это неверно. Так, например, железнодорожная политика определяла будущие тенденции развития страны, направления движения товаров, населения, войск, способствовала развитию одних городов и угасанию других. В конце концов железнодорожное строительство предусматривало огромные инвестиции в экономику, определявшие параметры развития народного хозяйства. Не случайно, что шла ожесточенная борьба за право решающего голоса в этой сфере. Министерство путей сообщения, представлявшее интересы корпорации инженеров, хотело сохранить его за собой. Но прочие ведомства отнюдь не собирались сдаваться[643]643
  Там же. С. 340–341.


[Закрыть].

Помимо всего прочего, Комитет рассматривал отчеты Государственного контроля. Правда, эти отчеты не заслушивались в Комитете, а передавались в соответствующие ведомства, которые должны были давать свои объяснения[644]644
  Там же. С. 73.


[Закрыть]. С формальной точки зрения в этой коллегии следовало согласовывать и всеподданнейшие доклады министров, и их частные распоряжения (циркуляры, инструкции), зачастую затрагивавшие интересы других ведомств. Этого, конечно же, в действительности не было[645]645
  Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России / отв. сост. Д.И. Раскин. М., 2007. С. 98.


[Закрыть]. Такое дело было бы слишком трудоемким для Комитета министров.

Функции высших правительственных учреждений не были четко определены в законодательстве. Многое зависело от традиций, которые не могли быть давними, а следовательно, авторитетными. В итоге распределение обязанностей между Комитетом министром и, например, Государственным советом часто являлось ситуативным, зависело от воли императора, министров, председателей этих коллегиальных учреждений. Вместе с тем Комитет министров как законосовещательный правительственный орган устраивал многих руководителей ведомств. За одно заседание Комитета министров можно было провести более ста дел[646]646
  Письмо А.Н. Куломзина А.А. Куломзину 29.06.1895 г. // ОПИ ГИМ. Ф. 42. Оп. 1. Д. 6. Л. 31.


[Закрыть]. Он давал шанс утвердить необходимые им решения помимо воли Государственного совета. Именно по этой причине через Комитет министров были проведены «Положение об усиленной и чрезвычайной охране 14 августа 1881 г.», «Временные правила о евреях 1882 г.». Об этой сфере деятельности данного учреждения специально написал в своих воспоминаниях С.Ю. Витте. По его словам, «Комитет представлял [собой] высшее административное учреждение, которое весьма мало служило к объединению правительства; в него вносилась масса административного хлама – все, что не было более или менее точно определено законами, а также важные законодательные акты, которые рисковали встретить систематическое и упорное сопротивление со стороны Государственного совета. Таким образом, через Комитет министров прошли все временные законы, ограничивающие права евреев, поляков, армян, иностранцев, различные полицейские меры обо всех возможных охранах, всякие опеки различным лицам, протежируемым свыше, коль скоро давались льготы вне закона и т. п.»[647]647
  [Витте С.Ю.] Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания: в 2 т. Т. 2. СПб., 2003. С. 6.


[Закрыть].

Из общего числа дел (11 628), разрешенных Комитетом министров в течение десятилетия (1895–1904) 2627 (или 22,5 %) составляли дела о назначении пенсий и пособий; 2601 (22,3 %) имели предметом вопросы, касавшиеся промышленных компаний и условий деятельности некоторых иностранных обществ в России, затем 867 (7,4 %) составляли дела о рассмотренных Комитетом отчетах генерал-губернаторов и губернаторов и 442 дела (3,8 %) о последовавших по этим отчетам объяснениях подлежащих министерств; далее 116 дел (0,9 %) касались вопросов об изменении духовных завещаний и назначения пожертвований; наконец, 105 дел (0,9 %) относились к предметам аренды казенных земельных участков, 147 дел (1,2 %) – аренды оброчных участков и 83 дела (0,7 %) составляли случаи отводов казенных участков правительственным ведомствам и обществам[648]648
  Дело об объединении деятельности министерств и создании Совета министров с целью усиления государственной власти и подавления революции // РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 40 об.


[Закрыть].

По годам дела распределялись следующим образом:

Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 40 об.

Даже железнодорожные дела преимущественно проходили через Соединенное присутствие Департамента государственной экономии Государственного совета и Комитета министров, а не через Комитет министров.

Число железнодорожных дел

Источник: РГИА. Ф. 1544. Оп. 1. Д. 5. Л. 49.

У Комитета министров было другое «тайное» предназначение. Он позволял руководителям ведомств уходить от личной ответственности. Ведь за решение, принятое коллегией министров, они не отвечали. Наконец, Комитет министров давал возможность главам ведомств вести торг. Он представлял собой своеобразную площадку для взаимных уступок[649]649
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 139.


[Закрыть]. Морской министр И.А. Шестаков описал эту ситуацию так: «Наш Комитет in corpore – бом-брам канцелярия: взаимные уступки, спихивание дел в Государственный совет из лени или из боязни ответственности, даже коллективной»[650]650
  Шестаков И. А. Дневники. С. 119.


[Закрыть].

Таким образом, «канцелярское», сугубо техническое учреждение обретало политическую силу. Опытные чиновники признавали большое значение Комитета министров и боялись его канцелярии. Э.Ю. Нольде, статс-секретарь Государственного совета, сказал другу своего сына И.И. Тхоржевскому: «А вам, юноша, очень советую – и, если хотите, помогу – причислиться, кроме университета, к Канцелярии Комитета министров. Там вы увидите русское государственное право в его живом действии, в самом процессе его образования. Это будет для вас и как для ученого гораздо поучительнее любых книжных справок»[651]651
  Тхоржевский ИИ. Исторический обзор деятельности Комитета министров. С. 24.


[Закрыть]. Тхоржевский последовал этому совету и не пожалел. Его принял управляющий делами Комитета министров А.Н. Куломзин. Говорил с Тхоржевским довольно сухо, холодно: «Мое дело – предупредить вас, что никаких надежд на служебную карьеру здесь у вас быть не может. У меня причисленных к канцелярии хоть пруд пруди, хоть печи ими топи, а платных должностей почти нет». Куломзин поинтересовался специальностью молодого человека. Тот с гордостью ответил: «Русское государственное право». Реакция была неожиданной: «Ну что же. Юриспруденция, формальное право – это не так уж важно. Вот если бы вы занимались историей экономического развития России – это было бы куда нам нужнее, да и вам полезнее. А, впрочем, у вас отличные рекомендации – и я согласен зачислить вас в Сибирское отделение канцелярии»[652]652
  Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров. С. 29.


[Закрыть].

Действительно, как это часто случалось в государственной жизни России, ключевую роль в работе Комитета министров играла его канцелярия. Она была немногочисленной по составу. Среди ее сотрудников выделяли «белую» и «черную кость». К «белой кости» относили начальников отделений и их помощников. Это были бюрократы с высшим образованием. К «черной» – экспедицию, сотрудники которой хорошим образованием обычно не отличались. Это были чиновники, которые переписывали бумаги, в том числе журналы Комитета (в рукописном виде они и шли на подпись к императору). В ряде случаев приходилось переписывать целые тома, причем каллиграфическим, как тогда говорили – «царским», почерком. Обладавшие им чиновники это делали всю жизнь, получая при этом новые чины и ордена. Со временем ввели печатание журналов[653]653
  См.: Орлова Г.А. Указ. соч. С. 34–35, 42.


[Закрыть]. Тогда значение писцов уменьшилось и все же не сошло на нет. Многие документы все равно приходилось переписывать.

Высшая должность, на которую могли рассчитывать чиновники экспедиции, – ее руководитель, экспедитор, который отвечал за все делопроизводство в канцелярии. Это была должность V класса. Ее представители со временем могли стать тайными советниками[654]654
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 43. Об авторе этого свидетельства, Н.Н. Покровском, А.Н. Куломзин отзывался весьма лестно: «Однако, когда у меня имелась в виду вакансия старшего помощника начальника отделения, я как-то в шутку спросил И.П. Шипова, занимавшего тогда место начальника отделения канцелярии, не может ли он мне рекомендовать такого человека, который мог бы работать 24 часа в сутки, т. е. больше его самого, работавшего, как вол, не менее 15 часов. Он сказал, что такой человек имеется в виду и назвал Н.Н. Покровского, пришедшего затем в канцелярию из столоначальников Департамента окладных сборов. Его выдающийся ум, обширные познания и неимоверное трудолюбие заставили меня дать ему первую вакансию начальника финансового отделения, где сосредоточены были сложные дела по учреждению акционерных компаний и отчеты местных властей. Он сделался главным моим сотрудником по составлению множества справок, которыми я старался разъяснить государю разные стороны государственного управления» (Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С. 432).


[Закрыть].

Вся работа канцелярии долгие годы крутилась вокруг ее руководителя – управляющего делами Комитета министров А.Н. Куломзина (1883–1902). Он поддерживал особую атмосферу в учреждении, где почти все были друг с другом на «ты». Куломзин воспринимал канцелярию как своего рода семью, в которой он был любящим отцом. Стать членом этой «фамилии» было непросто. При приеме на работу Куломзин обычно оглоушивал кандидата каким-нибудь неожиданным вопросом. Но если тот испытание с успехом выдерживал, он становился практически сыном для начальника канцелярии, который следил не только за его служебными, но даже и за семейными делами. Порой он даже кричал на подчиненных, но никто на это не обижался: «В этом крике было что-то отеческое и отнюдь ничего оскорбительного». При этом Куломзин с большим вниманием относился к нуждам своих подопечных, заботился о них, стараясь даже предугадывать возможные потребности своих сотрудников. При этом современники всегда подчеркивали высокую личную порядочность самого Куломзина[655]655
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 43–44. Впрочем, современники отзывались о Куломзине по-разному. Некоторым он казался заносчивым бюрократом. Например, в дневнике А.В. Богданович от 23 августа 1888 г. есть такая запись: «Хорош пассаж с Куломзиным. К нему в Комитет министров подошел чиновник со справкой. Узнав от него, что он начальник отделения, Куломзин ему сказал, что с такими людьми не разговаривает» (Богданович А.В. Дневник // РГИА. Ф. 1620. Оп. 1. Д. 241. Л. 78 об.).


[Закрыть]. По словам Э.Ю. Нольде, «Куломзин – взбалмошный начальник, и резкость – в его манере. Но это прекрасный, умный человек и с хорошим сердцем»[656]656
  Тхоржевский И.И. Исторический обзор деятельности Комитета министров. С. 29. П.П. Менделеев вспоминал: «Поступить на службу в Канцелярию было очень трудно, из всегда многочисленных кандидатов Куломзин принимал только наиболее, по его мнению, одаренных и способных. Требовал он от служащих быструю, отчетливую, безукоризненную работу. Все другие интересы должны были стушевываться перед служебными. Дела Комитета министров и его Канцелярии – нечто священное, чему призваны служить только избранные. В этом главный смысл их жизни. Так чувствовал Куломзин, и чувство это сумел внушить своим сотрудникам» (Менделеев П.П. Свет и тени в моей жизни. Обрывки воспоминаний. С. 155).


[Закрыть].

Управляющий делами Комитета министров пользовался большой властью. Он определял очередность рассмотрения дел, порядок слушания того или иного вопроса, под его руководством готовились справки, на которые опирались министры. Естественно, все это влияло на решение «высокого собрания». По словам видного члена Государственного совета Э.В. Фриша, управляющий делами Комитета министров мог творить практически чудеса: «Вот внесет какой-нибудь министр в Комитет ребенка для крещения; казалось бы, ребенок чистенький, гладенький, аккуратный, розовый – все, кажется, благополучно, – остается только дать ему наименование и выпустить на свет Божий, как вдруг рассылается небольшая справочка, иногда короче утиного носа. Оказывается, не только ребенок вовсе не чистенький и не аккуратный, а он оказывается или совсем уродом, или крестить его нельзя и жизнеспособности в нем нет, или же это давно рожденный и уже успевший быть похороненным трупик, и в том и другом случае надо его возвратить обратно туда, откуда он принесен, и все это ясно, как Божий день, и министр не находит возражений и не решается защищать свое творение»[657]657
  Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С. 370–371. О канцелярии и управляющем делами Комитета министров писал еще М.А. Корф: «Управляющий делами есть начальник и полный хозяин канцелярии. Председатель [Комитета министров] по закону не имеет над нею никакого начальства, члены устранены даже от всякого на нее влияния». Управляющий делами «соединяет в своем лице всю исполнительную власть по делами Комитета, и ни одна бумага не исходит иначе, как за его подписанием». Таковы формальные пределы его полномочий. По оценке Корфа, в практической сфере они и вовсе отсутствуют: «Назначение дел к слушанию и очередь их, доклад при таких-то или других членах, в таком или ином порядке, наведение или пропуск примеров и справок из прежних производств. свод голосов, потом изложение журнальных статей и самых резолюций более или менее сильно в том или другом духе – все это со множеством мелких сокровенных пружин в руках управляющего и в руках его почти безотчетно». При этом, по оценке Корфа, он не нес никакой особой ответственности за принимаемые решения. Он не отвечал за точность изложения дел в журнале, за подготовку необходимых справок, за назначение тех или иных дел к докладу. Управляющий делами отвечал лишь за срочность представления журналов императору и за корректность их составления (Корф М.А. Дневники 1838–1839 гг. М., 2010. С. 167–168).


[Закрыть].

Задача сотрудников канцелярии прежде всего сводилась к составлению журналов Комитета. Обычно это делалось дома. Если речь шла о рядовых журналах, то постановления и суждения Комитета записывались довольно кратко. «Особый», пространный журнал составлялся для дел чрезвычайной важности, которых в принципе было очень мало. Однако Куломзин любил более или менее сложные дела выносить в особый журнал, что, естественно, не упрощало жизнь сотрудников канцелярии. Общий журнал Комитета должен был представляться императору в шестидневный срок, т. е. к следующему вторнику. Теоретически с особыми журналами можно было не торопиться. Куломзин же желал иметь все журналы к вечеру четверга. Часто речь шла о большом тексте, который в напечатанном виде занимал 20–30 страниц большого формата. Дабы решить эту непростую задачу менее чем за три дня, чиновникам приходилось не спать, по крайней мере, одну ночь и сочинить то, что скорее всего никто и не говорил: «Надо было в уста каждого говорившего ввести не только то, что он говорил, но и то, что он мог сказать, и притом в наиболее изящной форме. А так как разные министры говорили вещи нередко совершенно противоположные, то писавшим журналы приходилось проникаться в одинаковой степени различными точками зрения на один и тот же предмет». Как уже говорилось выше, это была общая практика для многих учреждений Российской империи. В свое время сам Куломзин ею возмущался.