Текст книги "Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества"

Государственный совет

Государственный совет – одно из старейших учреждений Российской империи, был учрежден в 1801 г. и преобразован в 1810 г. в высший законосовещательный орган страны[441]441
  Писарькова Л.Ф. Государственное управление России в первой четверти XIX в.: Замыслы, проекты, воплощение. М., 2012. С. 35–39. 19 февраля 1901 г. А.А. Половцов записал в своем дневнике: «Великий князь [Михаил Николаевич] спрашивает мое мнение о том, когда правильнее праздновать столетний юбилей Государственного совета: в нынешнем или в 1910 году. Я отвечаю, что не допускаю никаких об этом сомнений. Важно то, что император Александр тотчас по вступлении на престол не счел возможным царствовать, не имея Совета, который с первого дня существования был назван Государственным. Через девять лет последовало организование Совета в формальном делопроизводственном отношении, но это был факт второстепенный» (Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. СПб., 2016. С. 277).


[Закрыть]. Государственный совет рассматривал внесенные министрами (конечно же, с санкции царя, т. к. с 1857 г. ведомства не обладали прерогативой законодательного почина) и самим императором законопроекты[442]442
  В ведении Государственного совета было обсуждение законов, уставов, учреждений, дел, «требующих изъяснения истинного смысла законов», а также дел, касающихся отчуждения государственного имущества и экспроприации. Кроме того, Государственный совет ежегодно обсуждал государственные сметы расходов и доходов, а также чрезвычайные финансовые меры. В Государственном совете обсуждались административные дела: «1) предметы внутреннего управления, требующие отмены, ограничения и дополнения прежних положений; 2) меры и распоряжения общие, приемлемые к успешнейшему исполнению существующих законов; 3) общие внутренние меры в чрезвычайных случаях приемлемые, а также 4) объявление войны, заключение мира и другие важные внешние меры, когда по усмотрению обстоятельств могут они подлежать предварительному общему соображению. Ко всему этому добавлялось, что рассмотрению Совета подлежат отчеты министров» (Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 102).


[Закрыть]. Правом собственной законодательной инициативы «высокое собрание» не обладало[443]443
  Согласно проекту Учреждения Государственного совета от 1901 г., данному собранию предполагалось предоставить некое подобие законодательной инициативы, однако обсуждавшие проект сановники (прежде всего Д.М. Сольский и Н.В. Муравьев) выступили против. Соответствующий проект был исключен из проекта (Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. С. 281–282).


[Закрыть]. К началу XX в. в Государственный совет входили 86 членов (в середине XIX в. таковых было вдвое меньше). Их всех назначал император. Он же мог лишить их этого статуса, что, правда, случалось чрезвычайно редко. Император также определял жалованье членов Государственного совета, которое не было установлено законом. Обычно оно колебалось от 10 до 15 тыс. руб.[444]444
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 120.


[Закрыть]

О положении Государственного совета много спорили в юридической литературе конца XIX – начала XX в. Как уже было сказано, Н.М. Коркунов поднимал его значение до поразительных высот. По его мысли, это учреждение даже больше, чем просто высшее законосовещательное учреждение страны. Оно было непременным участником законодательного процесса[445]445
  Об этом помнили и в царствование Николая I. «Да неужели же, когда сам я признаю какую-нибудь вещь полезной или благодетельной, мне надобно непременно спрашивать прежде согласие Совета?» – недоумевал император в 1840 г. «Не согласия, государь, – объяснял председатель Государственного совета и Комитета министров князь И.В. Васильчиков, – но мнение непременно, потому что и Совет для этого Вами учрежден: или надобно его уничтожить, или охранять тот закон, который Вы сами для него начертали» (Корф МА. Дневник за 1840 год. М., 2017. С. 52).


[Закрыть]. Впрочем, были и другие точки зрения. Долгое время председательствовавший в Государственном совете великий князь Михаил Николаевич полагал, что главная задача российской «палаты лордов» – сдерживать своеволие министров, готовых подменить самодержавие собственным произволом[446]446
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 24.


[Закрыть]. Согласно этой позиции Государственный совет лишь укреплял царскую власть, на которую покушались нечистоплотные чиновники. Сам царь не был вполне уверен, что всегда это было так. Александр III так определил обязанности «высокого собрания»: «Государственный совет есть ближайшее, помогающее мне и правительству учреждение, а не противодействующее ему». В этих словах легко читалась претензия императора к высокопоставленным сановникам, которые препятствовали реализации правительственных инициатив. Тут же Александру III возразил Половцов: «Государственный совет есть высшее контролирующее деятельность министров учреждение, а потому оно бывает им неприятно…»[447]447
  Там же. С. 29.


[Закрыть]

Большинство «конституционных проектов» второй половины XIX в. так или иначе были связаны с проектируемым будущим Государственного совета: то ли с расширением его функций, то ли изменением состава (с включением в него избранных от земств и городов). В начале XX столетия издатель газеты «Киевлянин» Д.И. Пихно предлагал сделать Государственный совет, в сущности, законодательным учреждением: только при наличии одобрения со стороны «высокого собрания» император мог утверждать законопроекты[448]448
  [Витте С.Ю.] Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания: В 2 т. СПб., 2003. Т. 1. Кн. 1. С. 153.


[Закрыть]. На особом значении Государственного совета настаивал и В.К. Плеве. 5 апреля 1904 г. ему написал генерал А.А. Киреев, отчасти пересказывая свой разговор с министром: «Если бы общество знало, например, что Вы считаете желательным, чтобы государственные дела вершились не с глазу на глаз государем, а Государственным советом, Ваше положение сразу бы изменилось»[449]449
  Письмо А.А. Киреева В.К. Плеве 05.04.1904 //ГА РФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 767. Л. 6 об.


[Закрыть]. Плеве полагал, что Государственный совет должен был бы стать своего рода Боярской думой, которая совместно с императором принимала «верхние решения»[450]450
  Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 126. К. 13. Л. 313.


[Закрыть].

Необходимость жестко придерживаться законотворческой процедуры была отмечена на заседаниях Комитета министров 21, 24 декабря 1904 г., 4 января 1905 г. По мнению участников этого обсуждения, стадия рассмотрения законодательных инициатив в Государственном совете должна была стать в полной мере обязательной[451]451
  Извлечения из журнала Комитета министров 21, 24 декабря 1904 г., 4 января 1905 г. // ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 2740. Л. 25–26.


[Закрыть].

Эта дискуссия объяснялась тем, что место Государственного совета в ряду прочих высших учреждений Российской империи действительно было особым. Он был важнейшим звеном при обсуждении наиболее значимых законопроектов. Его статус не ставился под сомнение самим императором. Не случайно, что ряд высочайших повелений запрещал министрам докладывать по делам, обсуждавшимся в Государственном совете (правда, руководители ведомств часто игнорировали этот запрет).

Столь значимая для судьбы страны и отдельных законов дискуссия становилась известной царю лишь из пересказа его сотрудников. Это положение казалось многим противоестественным: император практически не участвовал в наиболее значимой процедуре подготовки правовых актов. К.П. Победоносцев неоднократно предлагал Александру III возродить Совет министров, в работе которого непосредственное участие принимал сам император. Это учреждение должно было предварительно обсуждать законопроекты, вносившиеся в Государственный совет. Примечательно, что Победоносцеву даже не приходила в голову мысль, что Совет министров мог бы заменить собой Государственный совет. Александр III не соглашался со своим прежним наставником. Императора смущало то, что в ходе такого обсуждения стала бы известна его точка зрения, что впоследствии могло стеснить свободу дискуссии в кругу высших сановников империи[452]452
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 16.


[Закрыть]. Таким образом, особое положение Государственного совета не ставилось под сомнение даже тогда, когда деятельность этого учреждения вызывала большие вопросы.

В самодержавном государстве законы на сей счет не отличались детализированностью формулировок. Их можно было трактовать по-разному, тщетно пытаясь понять общий замысел законодателя. Так что вполне естественно, что тенденция к упрочению положения Государственного совета соседствовала с другой, прямо противоположной – к минимизации его роли в законодательном процессе. Это обусловливалось целой совокупностью причин. Во-первых, мифы так или иначе влияют на жизнь. Слова о неограниченной царской власти не могли стать поводом для дискуссий. Не было принято их оспаривать в «высших сферах». Попытки же Государственного совета отстаивать особую точку зрения, заведомо отличную от позиции государя, вызывало у последнего нескрываемое раздражение. Он усматривал в этом едва ли не конституционалистские устремления высших сановников[453]453
  Там же. С. 161.


[Закрыть]. Во-вторых, Государственный совет не вызывал симпатий у большинства министров, которые видели в нем препятствие для осуществления своих планов. В-третьих, архитектура государственного здания России не была упорядоченной. Сам император, правда, в редких (но весьма показательных) случаях нарушал привычный ход законотворческой работы. Так, в марте 1887 г. он посчитал вопрос о присоединении городов Ростова и Таганрога к Области Войска Донского решенным. В соответствии с этим Государственному совету не пришлось обсуждать эту меру по существу, а оставалось лишь определить путь к ее реализации[454]454
  Там же. С. 46–47.


[Закрыть].

И сам Государственный совет далеко не всегда был на высоте своего положения. Большинство его членов не могло, да и не желало активно участвовать в обсуждении законопроектов. К началу царствования Николая II всего в Государственном совете насчитывалось 72 члена. Казалось бы, цифра весьма солидная. Однако 10 членов постоянно находились в отпуске. 10 человек в силу преклонного возраста не могли присутствовать на заседаниях. 19 сановников возглавляли министерства, следовательно, не могли оценивать свою работу со стороны. Таким образом, 33 человека составляли «работоспособное ядро» Государственного совета, и они должны были быть распределены между четырьмя департаментами. Причем в большинстве случаев это были люди немолодые и, естественно, подверженные заболеваниям. По подсчетам Н.А. Рубакина, к началу XX в. из 89 членов Государственного совета 52 начали свою карьеру при Николае I, 37 – при Александре II[455]455
  Рубакин Н.А. Архив государственной мудрости или злачное место, идеже государственные раки зимуют // ОР РГБ.Ф. З58. К. 131. Д. 1. Л. 3 об. Разговоры о преклонном возрасте членов Государственного совета не замолкали в течение десятилетий. На «дряхлость» сановников, заседавших в этом учреждении, жаловался еще Николай I в 1840 г. (Корф М.А. Дневник за 1840 год. М., 2017. С. 121). Впрочем, отношение к этому факту могло быть разное. Так, граф П.Д. Киселев видел в этом даже некоторую пользу. По его мнению, «Совет по существу своему и по духу нашего правления должен быть не provocateur, а conservateur, т. е. больше оберегать существующее, нежели допускать какие-либо нововведения, а если и допускать их, то с крайней осмотрительностью в отношении к главным началам и основным идеям монархического правительства; что для этого лучше годятся старики, естественно привязанные к прежнему, нежели молодые люди с живым воображением» (Он же. Дневники 1838 и 1839 гг. М., 2010. С. 201).


[Закрыть]. К 1894 г. средний стаж государственной службы министров и главноуправляющих ведомств составлял более 42 лет[456]456
  Список министров, главноуправляющих отдельными частями и статс-секретарей с указанием получаемого оклада, наград и прохождения службы // ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 634. Л. 1-12. Об этой проблеме барон А.П. Николаи писал К.П. Победоносцеву еще в 1881 г.: «Всякое новое царствование, особенно в такое время быстрого движения умов, которое мы переживаем, должно при новых назначениях на высшие государственные должности избирать деятелей в среде людей достаточно еще молодых, чтобы они могли бы быть представителями настоящего и будущего, но не давно прошедшего. Принадлежа по времени своего воспитания и начала своей общественной деятельности к первой полловине царствования императора Николая I, я по своему образу мыслей, по своим взглядам и убеждениям принадлежу к эпохе давно прошедшей, к школе совершенно иной, нежели та, которая должна была образоваться под влиянием прошлого царствования. Люди моего времени могут быть еще советниками при новом царствовании: они представляют собой консервативный элемент традиций, но деятелями новыми они быть не способны» (К.П. Победоносцев и его корреспонденты. Т. 1. С. 156).


[Закрыть].

Возрастной состав членов Государственного совета в 1882 и 1892 гг.

Источник: Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 32.

Иными словами, Государственный совет постепенно старел. Это сказывалось и на политических симпатиях его членов. Умудренные опытом чиновники, как правило, были либеральнее своих молодых коллег. Начавшие продвижение по карьерной лестнице еще в годы Великих реформ, они без всякой симпатии относились к проектам, исходящим из Министерства внутренних дел, возглавляемого Д.А. Толстым[457]457
  [Безобразов В.П.] Дневник академика В.П. Безобразова // Русская старина. 1913. № 4. С. 57.


[Закрыть]. Государственный опыт, мало совместимый с молодостью, отличал большую часть высшей бюрократии России конца XIX в.

Годы службы чиновников II и III рангов

Источник: Рубакин Н.А. Этюды о чиновничестве // ОР РГБ. Ф. 358. К. 139. Д. 5. Л. 8 об. – 9.

Наиболее видные члены «высокого собрания» к началу царствования Николая II не могли похвастаться крепким здоровьем. Так, «графа Сольского приходится не только сажать на председательское кресло Совета, но и поднимать с него посторонними руками в тот момент, когда государственная мудрость требует, чтобы член Государственного совета держал речь»[458]458
  Рубакин Н.А. Архив государственной мудрости или злачное место, идеже государственные раки зимуют // ОР РГБ. Ф. 358. К. 131. Д. 1. Л. 5 об. См. также: Степанов ВЛ. Граф Д.М. Сольский: путь либерального бюрократа // Российская история. 2018. № 1. С. 132.


[Закрыть]. Департамент законов возглавлял слепнущий Старицкий[459]459
  Киреев А.А. Дневник // ОР РГБ. Ф. 120. К. 38. Л. 40 об.


[Закрыть]. Далеко не все министры были готовы к активной законотворческой работе. Министр внутренних дел граф Д.А. Толстой к концу 1888 г. был очень болен, о чем знали все его знакомые. А.В. Богданович записала в дневнике: «Николаев сказал, что вчера Толстой был в заседании Государственного совета похож на мумию, пришел, опираясь на Плеве, еле двигается»[460]460
  Богданович А.В. Дневник // РГИА. Ф. 1620. Оп. 1. Д. 241. Л. 54 об.


[Закрыть]. Практика показывала, что на каждый департамент приходилось лишь пять активно работавших членов Государственного совета[461]461
  Судьбы России. Проблемы экономического развития страны в XIX – начале XX в. Документы и мемуары государственных деятелей. С. 258. Хорошо знавший Государственный совет В.И. Гурко обвинял это учреждение в «устарелости – старческой дряхлости, бессилии, даже лени» (Черновые записки В.И. Гурко // РГВИА. Ф. 232. Оп. 1. Д. 217 Л. 120).


[Закрыть].

В ряде случаев старые люди предпочитали избавляться от сложных законопроектов, возвращая их разработавшему их ведомству. В.И. Гурко вспоминал, как в 1898 г. Департамент законов вернул в Министерство внутренних дел законопроект о принятии и оставлении русского подданства. Председательствовавший в Департаменте М.Н. Островский сильно болел в то время и не мог одолеть законопроект. Нашелся для этого и предлог[462]462
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 43. Предлогом для такого решения стало то, что тогда готовилось изменение порядка принятия законов, касавшихся интересов Финляндии.


[Закрыть].

Действительно, в Государственном совете заседали люди немолодые, часто не отличавшиеся крепким здоровьем, однако обладавшие необходимым опытом и знаниями. Они лучше других представляли себе, как была «заведена» государственная машина. Этот распорядок многие годы определял ритм их жизни и стиль мышления. В них самих был заложен непременный порядок работы высших учреждений империи, что объясняло их стабильность. Законодательные процедуры воспроизводились из года в год, не подвергаясь существенной эрозии.

Начинались заседания в октябре каждого года. К этому моменту далеко не все члены Государственного совета возвращались в столицу[463]463
  Письма Н.П. Мансурова Б.П. Мансурову 06.10.1893, 07.10.1887 // ГА РФ. Ф. 990. Оп. 1. Д. 70. Л. 15, 52.


[Закрыть]. В силу этой причины важные вопросы на октябрь не назначались[464]464
  Письмо Д.М. Сольского великому князю Михаилу Николаевичу // РГАДА. Ф. 1274. Оп. 1. Д. 874. Л. 9 об., 19 об., 21 об.


[Закрыть]. Причем члены Государственного совета вновь разъезжались, уже на рождественские каникулы[465]465
  Письмо Н.П. Мансурова Б.П. Мансурову 15.12.1889 // ГА РФ. Ф. 990. Оп. 1. Д. 70. Л. 38 об.


[Закрыть].

Обычно обсуждения разворачивались в департаментах Государственного совета, куда специально назначались некоторые из его членов. До 1899 г. было три департамента: законов, государственной экономии, духовных и гражданских дел. В 1899 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Обычно их заседания назначались четыре раза в неделю. Часто проводились совместные (соединенные) заседания департаментов. Начинались они в час, заканчивались после шести. Члены Государственного совета заседали в вицмундирах. Их надевали и чиновники Государственной канцелярии. Курить на заседаниях было строго запрещено. Все происходило чинно и торжественно. За столом сидели лишь члены Государственного совета (исключение делалось только для товарищей министра, которые заменяли своего отсутствовавшего начальника и имели в этом случае право голоса). Даже государственный секретарь и статс-секретарь департамента сидели за особым маленьким столиком, который был приставлен к основному столу. За особый стол усаживались и эксперты, приглашенные для «объяснений». Чаще всего это были директора департаментов того министерства, который представил законопроект. Это правило коснулось и профессора (а заодно и управляющего Главной палатой мер и весов) Д.И. Менделеева. Он должен был сидеть за особым столом и молчать, пока его мнением не заинтересовался кто-нибудь из членов Государственного совета. В конце концов ученый не выдержал и решил дать объяснение по поводу одного из положений разработанного им законопроекта – и его осадил один из сановников. Экспертам в основном приходилось сидеть молча все заседание: редко их мнением кто-нибудь интересовался. Объяснения по законопроекту обычно давал глава ведомства, далеко не всегда знавший подлинные мотивы разработчика. Тому же оставалось «нетерпеливое и досадливое ерзание по стулу. Случалось при этом, что лицо это вставало, подходило к своему шефу и что-то шептало ему на ухо, но тот обыкновенно лишь нетерпеливо от него отмахивался»[466]466
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 41.


[Закрыть].

Департаменты заседали намного чаще Общего собрания, но это было все равно намного реже, чем в любом представительном учреждении в Западной Европе. Так, в 1886 г. состоялось 29 заседаний Общего собрания и 123 заседания департаментов. За это время были разрешены 260 дел. С 33 делами не справились в Общем собрании, с 263 – в департаментах[467]467
  Скальковский КА. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. Т. 1. С. 9. Для сравнения, по подсчетам Е.А. Перетца, в 1870-е гг. в Общем собрании Государственного совета ежегодно обсуждалось от 95 до 120 дел [Перетц ЕА. Дневник (1880–1883). С. 64].


[Закрыть]. Тем не менее Государственному совету приходилось иметь дело с довольно большим, а главное, растущим бумагооборотом. Так, в 1882 г. имелись 2320 входящих бумаг и 3363 исходящих, в 1892 г. – 2749 входящих и 4596 исходящих[468]468
  Собко Е.М. Государственный совет в эпоху Александра III. С. 17.


[Закрыть].

Ход дел в Государственном совете 1870–1897 гг. (указаны средние годовые показатели)

Источник: Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы // Ученые записки Ленинградского университета. Исторические записки. 1941. № 8. С. 93.

В большинстве случаев в департаментах обсуждали то, что впоследствии, уже в думский период, острословы называли «закончиками» или же «законодательной вермишелью», по поводу которой обычно не дискутировали[469]469
  В связи в этим К.А. Скальковский отмечает: «Если бы брать голые цифры в отчетах Государственного совета, то, конечно, окажется, что как будто бы большая часть внесенных за год проектов рассматривается, но если проверить по тем же отчетам качество и значение рассмотренных законов, то выйдет, что большею частью рассматриваются дела текущие или безотлагательные финансовые, большие же законодательные работы ждут очереди» (Скальковский К.А. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. Т. 1. С. 8).


[Закрыть]. Многое зависело от председателей департаментов, через которых приходилось проводить значительное число законопроектов. Так, заседания Департамента промышленности, наук и торговли шли долго, часто весьма малоэффективно. Во многом это объяснялось тем, что председательствовавший Н.М. Чихачев предпочитал не вмешиваться в ход заседания. Напротив, Д.М. Сольский был властным председателем, пресекавшим любые самостоятельные выступления[470]470
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 91.


[Закрыть]. Кому-то это могло показаться рациональным, учитывая ничтожное значение большинства законопроектов. Впрочем, «закончики» далеко не всегда были столь ничтожны. К ним относилось и ассигнование денежных средств на ту или иную государственную потребность. Эти вопросы разрешались с удивительной скоростью. Например, 13 января 1883 г. в Департаменте экономии в течение часа была решена судьба 5,5 млн сверхсметных кредитов, что неприятно поразило Половцова[471]471
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 34.


[Закрыть]. Такого рода темпы были неизбежны в силу перегруженности делами Департамента экономии. Туда поступали все законопроекты, касавшиеся сметных вопросов. По подсчетам Е.А. Перетца, в 1881 г. из общего числа дел (1229), внесенных в Государственный совет, 989 – приходились на долю Департамента экономии (т. е. около 80 %), 141 дело поступило в Департамент законов (12 %), 99 – в Департамент гражданских дел (8 %). В итоге «хотя дела Департамента законов вообще сложней дел Департамента экономии, тем не менее масса представлений, поступающих в этот последний, так велика, что своевременное обсуждение их оказывается затруднительным. Кроме того, в конце года, когда Департамент экономии занимается рассмотрением смет, он почти не может принимать участие в суждениях по делам Департамента законов, сопряженным с расходами из казны; таким образом, замедляется также и деятельность Департамента законов»[472]472
  Перетц Е.А. Дневник (1880–1883). С. 323. В связи с этим Е.А. Перетц предлагал перераспределить дела между департаментами Государственного совета. Либо следовало передать законодательные дела в Департамент законов, оставив в Департаменте экономии лишь сметные вопросы. Либо стоило разделить Департамент экономии, создав особое подразделение, которое обсуждало бы «законодательные предположения по финансовой части» (Там же. С. 323–324). В итоге (правда, много лет спустя) был принят второй вариант, когда в 1900 г. был создан Департамент промышленности, наук и торговли. Тогда же, в 1882 г., председатель Департамента экономии Э.Т. Баранов принял это предложение крайне враждебно, видя в нем проект умаления своих полномочий (Там же. С. 324).


[Закрыть].

Председатели департаментов направляли ход обсуждения законопроектов, во многом предопределяя их судьбу. Министрам приходилось с ними договариваться, порой учитывая даже их корыстные устремления. Так, Н.Х. Бунге, подыгрывая председателю Департамента экономии А.А. Абазе, видному сахарозаводчику, выступил за нормировку производства сахара. В ответ он рассчитывал на поддержку Абазы в вопросе о реформе налогообложения[473]473
  Ковалевский В.И. Воспоминания. С. 35. Подобная тактика приносила свои плоды. А.А. Абаза яростно и красноречиво защищал Н.Х. Бунге на заседаниях Государственного совета. Так, например, случилось 17 февраля 1885 г. при обсуждении кассового отчета министра финансов и отчета государственного контролера за 1884 г. Абаза, в частности, сказал: «Не мне защищать Н.Х. Бунге. Он сам умеет защищаться. Но я не могу не сказать, что если финансовое дело – не только наука, но и искусство, то в наше время иные думают, что довольно быть искусником, чуждым науке, чтобы успешно вести финансовое дело. Результатом такого возражения являются нападки на финансовое управление и от частных лиц, и от влиятельных органов печати, нападки, имеющие последствием попытки подорвать кредит, которым русское правительство до сих пор постоянно пользовалось и за границей и дома. Кредит – столь же необходимое для государства орудие, как армия или флот. Вредить ему столь же мало патриотично, как посягать на твердость наших боевых сил. А между тем только твердостью патриотизма сынов своих Россия выйдет из сегодняшнего трудного положения, только дружным усилием представителей всех отраслей управления восстановятся финансовые силы нашего отечества, столь необходимые для достижения других государственных целей» (Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 44).


[Закрыть]. И.А. Вышнеградский часто советовался с Абазой, учитывал интересы банкиров, обслуживавших председателя Департамента. За это последний должен был помочь в прохождении нового таможенного тарифа[474]474
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 49.


[Закрыть]. Рассчитывая на сотрудничество Абазы, Вышнеградский выделял большие ссуды торговому дому Рафаловичей[475]475
  [Витте С.Ю.] Из архива С.Ю. Витте. Воспоминания: В 2 т. СПб., 2003. Т. 1. Кн. 1. С. 205.


[Закрыть].

И все же было бы ошибочным думать, что министерские инициативы обязательно встречали в департаментах благодушный прием.

Напротив, бывшие министры, часто заседавшие в Государственном совете, весьма критично оценивали работу действовавших руководителей ведомств. Так, бывший министр финансов С.А. Грейг не жалел своих сил, «разоблачая» деятельность Н.Х. Бунге[476]476
  Там же. С. 340.


[Закрыть]. Бунге начал критиковать меры, задуманные его преемником И.А. Вышнеградским, еще тогда, когда тот официально не вступил в должность министра финансов[477]477
  Там же. С. 515.


[Закрыть]. Между собой сталкивались и действующие министры, как, например, Вышнеградский и министр путей сообщения К.Н. Посьет в марте 1888 г. по вопросу о железнодорожных тарифах[478]478
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 101.


[Закрыть] или Победоносцев и государственный контролер Т.И. Филиппов при обсуждении государственной политики в отношении старообрядцев[479]479
  Там же. С. 294.


[Закрыть]. Председатель Государственного совета великий князь Михаил Николаевич настаивал на назначении председателем Департамента законов барона А.П. Николаи именно по той причине, что он был самостоятельным человеком, способным добросовестно изучать вносимые законопроекты[480]480
  Письмо великого князя Михаила Николаевича Александру III 24.12.1883 // ГА РФ. Ф. 677. Оп. Д. 902. Л. 109.


[Закрыть]. Таких примеров можно привести довольно много.

Наконец, в Департаменте государственной экономии обсуждалась смета доходов и расходов (бюджет), что придавало немалое значение этому подразделению Государственному совету. Иногда Департамент существенно сокращал запланированные министерские расходы. Так, например, случилось в 1886 г., когда они были урезаны на 22 млн руб.[481]481
  Скальковский К.А. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. Т. 1. С. 6. Полстолетия до того практика утверждения бюджета в Государственном совете качественно отличалась. Как писал в дневнике М.А. Корф, «государственная роспись, вносится в Совет всегда лишь за несколько дней до наступления года и притом утверждается предварительно государем, хотя и не решительно, однако так, что всем членам это известно, переход же через Совет составляет одну лишь формальность для удовлетворения закону, включенному Сперанским при других видах в первоначальное его учреждение. Потому роспись всегда утверждают не только безусловно, но и в совершенном безмолвии, без всяких рассуждений. Но чтобы охранить хоть несколько порушенное приличие, еще до вступления моего в должность государственного секретаря, следственно более десяти лет назад, стали включать в журнал Совета фразу, что “не имея возможности за краткостью времени, остающегося до начала действия росписи, войти в подробности оной, Совет полагает роспись сию утвердить”» (Корф МА. Дневник за 1845 г. // ГА РФ. Ф. 728. Оп. 1. Д. 1817. Ч. 8. Л. 55).


[Закрыть]

Государственный совет самим фактом своего существования символизировал то, что власть в России принадлежала не действующим министрам и даже не государю императору, их назначившему, а прежде всего бюрократической корпорации[482]482
  29 июня 1884 г. А.А. Половцов писал Александру III: «Государственный совет приносит положительную пользу, вызывая весьма понятное неудовольствие, нетерпение и т. п., особенно в тех лицах, кои, имея прямой доступ к Вам, государь, имея возможность получить непосредственно от Вас одобрение своих мыслей, видят в Совете лишь помеху своим предначертаниям. А между тем при бедности, незрелости умственных сил, отличающих и все наше русское общество и самих правительственных деятелей, хотя сколько-нибудь разностороннее обсуждение нового мероприятия приносит несомненную пользу» (Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 79).


[Закрыть]. Среди ее представителей видное место занимали сановники прежнего царствования, которые, не скрывая этого, не симпатизировали курсу тех своих коллег, которые теперь были в силе. Причем такие «фрондеры» отстаивали свою точку зрения не вдали от столицы в родных «дворянских гнездах», а в высшем законосовещательном учреждении империи. В силу этого они обретали особое значение, с которым считались и министры.

Казалось бы, именно император назначал членов Государственного совета, а соответственно, определял характер его деятельности. Это правда лишь отчасти. Круг лиц, которые могли бы войти в состав «высокого собрания», был чрезвычайно ограничен. В него включались бывшие и действующие высокопоставленные государственные служащие, пользовавшиеся авторитетом в бюрократической среде. Их было сравнительно немного. В итоге в большинстве случаев назначались те чиновники, которые не могли не быть назначены. Примечательно, что в конце декабря 1887 г. Половцов признавался царю: «Я, знающий весь персонал петербургского чиновничества, не знаю ни единого человека, которого мог бы назвать кандидатом для назначения членом Государственного совета, а между тем с приближением нового года начинаются ходатайства, искательства, просьбы. Представляется ли необходимым непременно в такое или иное определенное число назначать членов? Не лучше ли назначать людей тогда, когда эти люди найдутся?»[483]483
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 65.


[Закрыть]

Однако было бы неверным уподобляться тем критикам Государственного совета, которые сравнивали его с парламентом, а его членов обвиняли в конституционных устремлениях. Сам Александр III говорил, что, «если бы в Государственный совет поступило на рассмотрение предложение ввести в Россию конституцию, большинство членов Совета подали бы голос за введение таковой в России»[484]484
  Куропаткин А.Н. Дневник // ГА РФ. Р6887. Оп. 1. Д. 133. Л. 608.


[Закрыть].

Все же русская «палата лордов» совсем не напоминала английскую. Сама процедура законотворчества существенно сужала пространство для критики министерских инициатив. Подготовленные с одобрения императора, предварительно обсужденные в межведомственных комиссиях, они не могли быть отвергнуты по принципиальным соображениям. Тем не менее это не означало, что членам Государственного совета оставалось смириться с готовившимся законом. Как бы принимая эту инициативу в основе, они могли выхолостить его содержание, свести к нулю весь предполагаемый его эффект. Так, например, случилось при обсуждении 23 ноября 1885 г. в Департаменте законов проекта об ограничении семейных переделов среди крестьян. Инициатива министра внутренних дел Д.А. Толстого вызвала критику со всех сторон. Министру приходилось признавать ее обоснованность и, соответственно, отказываться от положений собственного законопроекта. Председатель Департамента барон А.П. Николаи подвел итог этой дискуссии: следует «по возможности устранить из проекта излишние подробности, сохранив лишь основную мысль так, чтобы излишней регламентацией не вторгнуться в своеобразие крестьянской семейной среды, а вместе с тем не стеснять излишними предписаниями тот новый орган, который при переустройстве местного управления будет ведать эти дела». Переделка законопроекта была поручена Государственной канцелярии[485]485
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 387.


[Закрыть]. Это лишь один частный случай успешного противостояния большинства Государственного совета действующему и причем чрезвычайно влиятельному министру. Таких эпизодов в деятельности высшего законосовещательного учреждения империи было немало. О некоторых из них речь еще пойдет далее.

По результатам заседания департамента составлялся журнал, что было отнюдь не простым делом. Статс-секретарю следовало учесть многочисленные замечания участников совещания. Лишь подписанный ими журнал поступал в Общее собрание. Там обсуждались законопроекты, по которым в департаментах возникли разногласия.

В начале царствования Александра III (как и прежде) заседания проходили в Зимнем дворце. Предоставленных для этого залов было явно недостаточно. Критически не хватало места для приглашенных экспертов. «Все они собираются в одной небольшой комнате, где в это время члены Государственного совета завтракают, курят, разговаривают; все это вместе взятое представляет весьма неприглядную картину». А.А. Половцов предлагал перенести Государственный совет в здание Эрмитажного театра[486]486
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря. Т. 1. С. 200.


[Закрыть]. Однако в итоге предпочтение было отдано Мариинскому дворцу. Особенности здания накладывали свой отпечаток на характер работы. Прежде в зале Общего собрания стоял четырехугольный стол. Теперь его должен был заменить круглый – в соответствии с формой зала заседания[487]487
  Там же. С. 297.


[Закрыть]. Казалось бы, это ничтожная деталь. Тем не менее она определяла рассадку членов Государственного совета, к которой все они относились чрезвычайно серьезно. Теперь по правую руку от председателя сидели великие князья, председатель Комитета министров, министры. По левую – председатели департаментов Государственного совета и его члены по старшинству[488]488
  Там же. С. 315.


[Закрыть]. Все это специально продумывалось и согласовывалось. К переезду тщательно готовились.

Наконец 11 февраля 1885 г. Государственный совет въехал в новое здание, где заседания проводились в Ротонде, в зале, отображенном на известной картине И.Е. Репина[489]489
  О картине И.Е. Репина «Торжественное заседание Государственного совета 7 мая 1901 г.» см.: Соловьев К.А. Хозяин земли русской? Самодержавие и бюрократия в эпоху модерна. М., 2017. С. 89–93; Любимов Д.Н. Воспоминания о Государственном совете в изображении И.Е. Репина // РГАЛИ. Ф. 1447. Оп. 1. Д. 32.


[Закрыть]. «Устланный темно-красным ковром, уставленный двумя круглыми концентрическими столами, покрытыми бархатными, под цвет ковра, скатертями и покойными обширными креслами, увешанный по окружности в просветах колонн портретами царствовавших за время существования Совета императоров, зал этот, в особенности при вечернем освещении, носил печать не только торжественности, но даже некоторой таинственности. Тут, казалось, было место заседаний какой-либо масонской ложи или совета дожей, скрытого от глаз непосвященных»[490]490
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 39.


[Закрыть].

Сравнение с масонской ложей в чем-то было оправданным: та же торжественность, то же четкое следование ритуалу. Существовал своего рода обряд посвящения новых членов «высокого собрания». Их представлял председательствующий, после чего вставали все члены Совета и кланялись «новичку». Вслед за этим новый член вставал и кланялся своим коллегами, поворачиваясь во все стороны зала. Это обычно происходило в начале каждого года и называлось «заседание с поклонами»[491]491
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 295; Т. 2. С. 9.


[Закрыть].

В основном заседания Государственного совета назначались в час дня. Члены «высокого собрания» съезжались за 15 минут до назначенного времени. Им предлагался завтрак, чем сановники пользовались весьма охотно. Тут же обсуждался «сценарий» предстоявшего заседания: кто собирался говорить, возражать по тому или иному поводу или, напротив, молчать. Приезжал председатель, который, поздоровавшись с присутствовавшими, отправлялся в свой кабинет в сопровождении великих князей и государственного секретаря. Там обычно обсуждался театр, праздники, предстоявший вечер. Спустя несколько минут председатель приглашал в свой кабинет некоторых министров и председателей департаментов Государственного совета, с которыми вкратце обсуждался стоявший в повестке законопроект. Оговаривались возможные разногласия между членами Совета, их предполагаемые заявления. Ничто не должно было стать сюрпризом для председателя. Наконец он направлялся в зал заседаний. За ним следовали и остальные члены Совета. После этого на остатки сановного завтрака «налетали» голодные писари из канцелярии[492]492
  Там же. С. 84–85.


[Закрыть].

В начале заседания слово предоставлялось государственному секретарю, который зачитывал высочайшие указы, относившиеся к деятельности Совета. Далее он оглашал решение императора: с каким мнением Государственного совета царь согласился, с каким – нет. Затем слово предоставлялось чиновнику Государственной канцелярии, который зачитывал законопроекты, обсужденные департаментами. В сущности, статс-секретарь зачитывал лишь заголовки дел. В начале XX столетия эту обязанность благодаря своему красивому голосу выполнял статс-секретарь Н.Ф. Дерюжинский. Об этих решениях обычно не спорили. Если вдруг у кого-нибудь из членов Государственного совета были на этот счет возражения, то он заранее предупреждал об этом председателя и в таком случае имел возможность высказаться. Случалось это довольно редко. Даже недовольные готовившимся решением в большинстве случаев предпочитали молчать, дабы не вызывать раздражение председателя, государственного секретаря и большинства присутствовавших. Когда председателем Государственного совета был великий князь Константин Николаевич (1865–1881), он порой вызывал члена «высокого собрания» в свой кабинет, дабы отчитать за особое мнение[493]493
  П.А. Валуев так охарактеризовал великого князя Константина Николаевича: «Блестящий и проницательный ум, энциклопедическое образование, свободное слово и находчивость аргументов, но при этом всем недостатки той колыбели, в которой он рожден: самонадеянность, заносчивость, холодность к человеческим интересам. Притом нередко увлекается предубеждением против одних и пристрастием к другим. Крепко побаивается государя, думаю, по преемству страха перед покойным своим отцом. Также подвержен влиянию канцелярии. И, наконец, в шутках своих не всегда достаточно охраняет не только достоинство своего сана, но даже и привычный благовоспитанному человеку тон» (Характеристика Государственного совета П.А. Валуева 1869 г. // ГА РФ. Ф. 728. Оп. 1. Д. 2903. Л. 3).


[Закрыть]. При его брате, Михаиле Николаевиче (1881–1905), Совет задышал свободнее[494]494
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 420421.


[Закрыть]. В случае выявления разногласий их всегда пытались снять, примирить противоречия. Для этого проводились специальные частные совещания[495]495
  Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 60 об. – 61.


[Закрыть]. И все же иногда разногласия случались. Тогда возражавший выходил в центр зала, вставал перед председателем и излагал свои соображения. Если такое происходило, законопроект обычно возвращался в департамент, а там уже обсуждался в той части, которая вызвала возражение (конечно, в присутствии того, кто возбудил этот вопрос)[496]496
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 40.


[Закрыть].

Порой даже наиболее значимые решения проходили без всякой дискуссии. Например, в 1884 г. повышение поземельного налога вовсе не потребовало обсуждения[497]497
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 213.


[Закрыть]. В январе 1885 г. А.А. Половцов записал в своем дневнике: «На меня всегда производит грустное впечатление продолжительность обсуждения всякого такого дела, в коем есть собственные имена, и кратковременность прений там, где идет речь об одном лишь государстве»[498]498
  Там же. С. 305.


[Закрыть].

Конечно, большую часть времени занимало обсуждение тех вопросов, которые вызвали разногласие в департаментах. Обычно выступали представители двух сложившихся мнений, а также руководители ведомств, внесших законопроект и выступавших против его принятия (ведь единодушие среди министров обычно отсутствовало). После выступлений чиновники Государственной канцелярии производили «отобрание голосов». Они обходили членов и спрашивали их: «Вы, ваше высокопревосходительство, с министром таким-то или против»? Такая постановка вопроса была тем более оправдана, что многие сановники законопроекта не читали, собственного мнения на его счет не имели, а в некоторых случаях по старости утратили всякую работоспособность (например, бывший министр юстиции Д.Н. Набоков или генерал-адъютант И.С. Ганецкий). Сам служивший в Государственной канцелярии В.И. Гурко вспоминал генерала от кавалерии А.Н. Стюрлера, который заявил подошедшему к нему чиновнику, что он будет голосовать вместе с большинством. Почтительное замечание, что большинство пока еще не сложилось, Стюрлер отказывался понимать: «Я вам говорю, что я с большинством»[499]499
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 40. По этому поводу государственный секретарь Е.А. Перетц говорил великому князю Михаилу Николаевичу в мае 1882 г.: «К крайнему сожалению, часто сажают в Государственный совет старых генералов, почти ничего не понимающих в законодательных вопросах. Еще недавно назначен [А.И.] Гильденштуббе и князь Леван Меликов; но ни тот, ни другой самостоятельного мнения не имеют» [Перетц Е.А. Дневник (1880–1883). С. 313].


[Закрыть]. Министры же обычно вступали в дискуссию лишь тогда, когда обсуждавшийся вопрос непосредственно затрагивал их ведомство.

Нужно было уметь формулировать особое мнение, чтобы хотя бы иметь шанс привлечь на свою сторону членов Государственного совета. Так, записка Б.П. Мансурова о найме сельскохозяйственных рабочих, поданная в 1886 г., была весьма пространной и заключала в себе множество пунктов. И.Д. Делянов видел в этом серьезный недостаток весьма обстоятельного текста: особое мнение Мансурова «на 48 больших печатных страницах, а этого наши члены Государственного] сов[ета] не очень любят, и второе, слишком много в нем пунктов, и важное смешано с неважным! Сократи Б.П. Манс[уров] свою записку до размера 3 страниц и наляги он на один главнейший пункт, на затруднительность практического применения проекта Положения о сельских рабочих вследствие негодности мировых судов, нет сомнения, он бы нанес проекту гр. Толстого и Островского решительное поражение»[500]500
  Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 313–314.


[Закрыть].

В 1881–1905 гг. председателем Государственного совета был великий князь Михаил Николаевич, сын Николая I и брат Александра II. Он сменил в должности старшего брата великого князя Константина Николаевича, может быть, самого влиятельного деятеля предыдущего царствования. Константин Николаевич, человек безусловно умный и одаренный, был, тем не менее, жестким и порой даже деспотичным председателем. Он стремился подчинить своей воле Государственный совет. И все же его несомненный авторитет способствовал укреплению позиций самого законосовещательного учреждения. По оценке Е.А. Перетца, за 16 лет председательствования великого князя было всего лишь два случая, когда о порядке предстоящего обсуждения законопроекта в Государственном совете докладывал императору какой-либо министр, а не председатель «высокого собрания»[501]501
  Письмо Е.А. Перетца великому князю Константину Николаевичу //ГА РФ. Ф. 722. Оп. 1. Д. 820. Л. 10.


[Закрыть].

Великий князь Михаил Николаевич был совершенно другим. Обычно он не вмешивался в ход дискуссии. Молчал, внимательно слушал и даже не резюмировал сказанное. Также себя вели и сидевшие рядом с ним прочие великие князья[502]502
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 86.


[Закрыть]. Михаил Николаевич побаивался племянника, Александра III, часто не решался обращаться к нему с просьбами. В отличие от старшего брата, Константина Николаевича, почти никогда не отстаивал позицию Государственного совета. Иногда пытался узнать у царя, что тот думает по тому или иному вопросу, который только предстояло обсудить. Это объяснялось тем, что великий князь боялся разойтись с императором, не быть поддержанным им. Однако не всегда надежды Михаила Николаевича оправдывались. Порой Александру III нечего было ответить дяде. У него чаще всего отсутствовало готовое решение. Он полагался на меморию, в ходе чтения которой надеялся выяснить для себя вопрос[503]503
  Он же. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 331.


[Закрыть]. Великий князь не защищал позицию большинства Государственного совета и по другой причине. Михаил Николаевич был довольно равнодушен к государственным делам. Они затрагивали его «за живое», лишь когда касались личных интересов или же били по самолюбию председателя[504]504
  Там же. С. 381.


[Закрыть]. Порой он опаздывал на заседание Совета, предпочитая ему парад или военный праздник.