Текст книги "Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества"

В этом вопросе сказалась и сила, и слабость Государственного совета. Проект некоторым образом изменился за время его подготовки. Императора расстраивало, что вроде бы не желавший ни в чем отказываться от своих (точнее, А.Д. Пазухина) идей Толстой в итоге отступил от первоначальной позиции и не предоставил земским начальникам полномочия мировых судей[861]861
  Там же. С. 162.


[Закрыть]. Александру III, в нарушение сложившихся обычаев, своей резолюцией пришлось вводить эту норму, ставя высшее законосовещательное учреждение в предельно неудобное положение[862]862
  Там же.


[Закрыть]. Он думал, что таким образом возвращается первая редакция проекта. В действительности это было не так. Ничего подобного Толстой в Государственный совет не вносил. Половцов сообщил об этом императору, предложив свой вариант высочайшей резолюции, в которой были исключены слова о волостном суде. Александр III задумался и предпочел не торопиться, а лишний раз посоветоваться с Толстым. Так как решение следовало принять как можно скорее, министра вызвали по телефону к императору. Половцов же остался завтракать у государя. Прибывший в Аничков дворец Толстой, как и прежде, на уступки идти не хотел. Чувствовалось, что это он водил рукой императора, который должен был поразить Государственный совет своей резолюцией.

Половцов отметил несовершенство волостных судов, упомянутых государем. Благодаря расширению полномочий, их положение только упрочивалось. «Ну что же, – возразил уверенный в себе Толстой, – если назначенная мною комиссия под председательством М.Н. Любощинского признает даже, что волостные суды надо упразднить, слова высочайшей резолюции упадут сами собой». Этот спор был бесперспективен. Государственному секретарю пришлось напомнить о формальной стороне, о чем уже было сказано императору. Резолюция подразумевала возвращение к первоначальной редакции, которая в действительности не была представлена Государственному совету. Толстому пришлось с этим согласиться. Значит, продолжал Половцов, о мнении большинства или меньшинства не может быть уже речи: император излагает собственную волю. Толстой вроде бы не возражал, но ему очень хотелось, чтобы в резолюции говорилось о согласии Александра III с мнением меньшинства (т. е. прежде всего самого министра внутренних дел). Половцов пытался доказать нелогичность такой постановки вопроса: «Нельзя приказать, чтобы земские начальники были простыми крестьянскими попечителями с прибавкой, чтобы они заменили мировых судей. Это все равно, что сказать: пускай стена эта будет белая, но с тем, чтобы она была черная». Император колебался, перечитывал журнал Государственного совета. Толстой же настаивал на своем и в итоге одержал победу. Это придало ему еще большую уверенность. Теперь он требовал сохранения всего текста резолюции. Участники совещания вернулись к вопросу о волостных судах. Половцов настаивал на бессмысленности их упоминания. При распределении полномочий мировых судей волостные суды, безусловно, не будут забыты. Толстой же просил императора не доверять Государственному совету: если не проговорить значимые вопросы в резолюции, сановники могут придумать «непредвиденную новую комбинацию». Этот аргумент подействовал на царя, который, полушутя, заметил Толстому: «Дмитрий Андреевич, Государственный совет что-то очень настаивает на этом. Я думаю, нам следует ее удержать». Это заседание продолжалось два часа. Толстой был бледен и устал до крайности. Император отпустил своих сотрудников, оставив у себя меморию. Половцову пришлось поддерживать Толстого, когда они спускались по лестнице Аничкова дворца. Когда они дошли до самого низа, Толстой заметил: «Ведь эта мысль самого государя, я никогда бы не имел смелости ее предложить. Резолюцию я вижу сегодня в первый раз». Конечно, Половцов знал, что это не так: «Вы видели ее в четверг». Толстой смутился: «Да, да, ну так сегодня – это второй раз»[863]863
  Там же. С. 165–168.


[Закрыть].

В очередной раз Толстой праздновал победу. Ведомое им меньшинство одержало верх. Резолюция была составлена в его редакции. Спустя два дня, 30 января, она была зачитана на заседании Государственного совета. Это было столь неожиданно для большинства собравшихся, что они впали в оцепенение. Царила растерянность, мысли путались. Сразу после заседания в кабинете председателя собрались министры (Толстой, Вышнеградский, Манасеин, Островский, Победоносцев), члены Государственного совета (Николаи, Старицкий) и государственный секретарь Половцов. Решение императора поставило и министров в тупик. Министр юстиции Манасеин отмечал, что, передав часть дел мировых судей земским начальникам, его ведомство стояло перед неразрешимой задачей: в чьем ведении должны быть 300 тыс. гражданских и 200 тыс. уголовных дел, которые прежде проходили через мировой суд. Волостной суд был для этого не вполне компетентен. Передавать все дела в окружные суды значило заметно осложнять процесс судопроизводства. Примерно то же самое говорил Е.П. Старицкий. Неожиданно смело выступил Победоносцев: «Оператор, отрезывающий руку или ногу, знает, как вести нож так, чтобы не задеть нерв или мускул, а не обращая на то внимание, можно убить организм». Обер-прокурор Св. Синода отмечал, что невозможно переделать судебную систему за четыре месяца, даже если есть на то воля императора. «Государь может приказывать нам исполнять только то, что в наших силах. Если бы государь приказал ему, Победоносцеву, поднять камень в 20 пудов, а у него, Победоносцева, мускульной силы всего на 5 пудов, то, разумеется, высочайшее повеление останется неисполненным». Островский попытался усидеть на двух стульях: он признал правоту Победоносцева и одновременно с тем согласился с Толстым «ввиду высочайшего поведения». Да, рассуждал он, Государственный совет не может поднять столь тяжелый камень, но следует попробовать, дабы продемонстрировать свои верноподданнические чувства. Вышнеградский предложил переложить эту работу на плечи министров внутренних дел и юстиции. Барон Николаи доказывал несостоятельность этой точки зрения. В итоге совещание пришло к компромиссу. Та часть законопроекта Толстого, которая касалась крестьянского управления, должна была рассматриваться в Соединенных департаментах. То, что относилось к судебной части, должно было предварительно обсуждено на совещании министров внутренних дел, юстиции и финансов[864]864
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 169–171. В Государственном совете существовала точка зрения, что император своей резолюцией поставил крест на всех результатах работ высшего законосовещательного учреждения по обсуждению законопроекта об учреждении земских начальников. «Вышнеградский твердо настаивал на том, что рассмотрение проекта в настоящем положении – дело невозможное. Перемены ввиду резолюции столь существенны, что необходимо возвратить проект министру внутренних дел для того, чтобы он его переписал при участии министра юстиции и внес обратно в Совет, где невозможно писать законоположения, а можно только рассматривать приготовленное министрами» (Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 543. Оп. 1. Д. 706. Ч. 1. Л. 104 об.). В этом сказывалось глубочайшее недовольство министра финансов тем, что позиция его коллег по Государственному совету фактически игнорировалась «правящей партией».


[Закрыть]. 1 февраля во время доклада великого князя Михаила Николаевича император утвердил это решение. Однако председатель Государственного совета не был уверен, что царь не пересмотрит свою позицию под влиянием предстоявшего доклада Толстого. По этой причине Половцов предлагал Михаилу Николаевичу как можно скорее разослать уведомление о высочайшем повелении. Это отрезало бы все пути назад[865]865
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 172. МВД фактически отказалось от разработки вопросов судебной реформы, полагая, что все это входит в сферу компетенции исключительно Министерства юстиции (Там же. С. 177).


[Закрыть].

Вскоре после всех этих драматических событий, 25 апреля 1889 г., Д.А. Толстой скончался. Исполнять его обязанности был назначен его товарищ И.Н. Дурново. Император поручил ему способствовать скорейшему принятию закона о земских начальниках. Дурново возражал: он практически не был знаком с содержанием проекта. Однако это нисколько не смущало царя. «Государь с горячностью требовал, чтобы это было сделано, утверждая, что если этого не произойдет, то Государственный совет будет “ликовать победу” над ним, государем»[866]866
  Там же. С. 206.


[Закрыть].

Обсуждение законопроекта продолжалось, и к июлю был подготовлен соответствующий журнал. По общему мнению он был неудовлетворительный: в нем содержалось много неточностей и несуразностей. Ведь в Государственном совете, желая угодить императору, очень спешили. Кроме того, сановники хотели поскорее покинуть летом Петербург и по этой причине старались не возбуждать лишние разногласия. Александр III знал о претензиях к итоговому журналу Государственного совета, но относился к ним спокойно. Он полагал, что со временем можно будет все исправить. Его радовало, что это дело наконец завершилось, хотя могло быть испорчено в самом конце. Император обвинял в этом министра юстиции Н.А. Манасеина, чьи предложения были настолько «неудовлетворительны», что можно было заподозрить его в желании «провалить весь проект»[867]867
  Там же. С. 241.


[Закрыть].

Борьба вокруг законопроекта об учреждении должности земских начальников весьма показательна. Это было столкновение двух групп бюрократии, имевших собственные козыри и рассчитывавшие на успех. После смерти Толстого партию Министерства внутренних дел стало разыгрывать намного сложнее. И.Н. Дурново, преемника Дмитрия Андреевича Толстого, в шутку называли «Лжедмитрием»[868]868
  Впервые это высказал А.А. Абаза: «Едва ли Дурново успеет уподобиться графу Толстому, по всему вероятию он будет Лжедмитрием» (Феоктистов Е.М. Дневник // РО ИРЛИ. Ф. 318. Оп. 1. № 9112. Л. 2). И.Н. Дурново, как и некоторые другие рязанские помещики, был выдвиженцем Д.А. Толстого. В годы его министерства Рязанскую губернию в шутку именовали «лейб-губернией». Отсюда рекрутировались администраторы разного уровня. Выходцем из Рязанской губернии был министр внутренних дел А.Г. Булыгин. По поводу выдвижения последнего И.И. Колышко написал в мемуарах: «Однажды, едучи к себе, Толстой загляделся на колючую изгородь встречной усадьбы. Оказалось, имение зарайского предводителя дворянства Булыгина. Владелец его был назначен вице-губернатором, губернатором и т. д., вплоть до поста министра внутренних дел и председателя знаменитой Булыгинской комиссии, стряпавшей булыгинскую Думу» (Колышко И.И. Указ. соч. С. 61). Э.Ю. Нольде писал Н.С. Таганцеву: «Булыгин – ставленник Толстого, человек хотя и консервативного направления, но стоит за закон и вообще человек умеренный» (Письмо Э.Ю. Нольде Н.С. Таганцеву // ОР РНБ. Ф. 760. Оп. 1. Д. 352. Л. 2).


[Закрыть]. Он не мог противостоять большинству Государственного совета и был вынужден часто отступать, признавая правоту своих оппонентов. Так случилось при обсуждении нового Земского положения весной 1890 г. 19 марта А.А. Половцов записал в своем дневнике: «Бездарный Дурново отступает по всей линии, не умея привести ни одного аргумента в защиту своего проекта. Плеве [его товарищ], напротив, с ловкостью испытанного, ни перед чем не останавливающегося адвоката приводит на все рассуждения, которые, впрочем, не убеждают собрания». Конечно, столь уступчивому министру в Государственном совете только радовались[869]869
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 284. И.Н. Дурново чрезвычайно нуждался в помощи В.К. Плеве, который призывал к себе всякий раз, когда приходилось совещаться с министром юстиции Н.А. Манасеиным относительно законопроекта о земских начальниках (Письмо И.Н. Дурново В.К. Плеве // ГА РФ. Ф. 586. Оп. 1. Д. 688. Л. 121).


[Закрыть].

Борьба, разворачивавшаяся в Государственном совете, может быть названа политической лишь с высокой долей условности. Обычно считается, что политика – это искусство возможного. В данном же случае перед высшими сановниками империи стояла задача, решение которой кажется практически невозможным. Они должны были добиться определенных политических целей, не имея шансов высказать свои политические убеждения. И большинство, и меньшинство Государственного совета говорили на одном и том же языке, повторяли одни и те же формулы, но при этом расходились друг с другом кардинально. Усеченный вариант публичной политики не позволял надеяться на предметное обсуждение сущностных вопросов государственного курса. Это было неизбежное стояние на месте, то, что Победоносцев назвал: «Ни пру [так в оригинале. – К. С.] ни ну»[870]870
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 164.


[Закрыть].

Не вызывало сомнений и то, что российская бюрократия не была политически монолитной. Этого было трудно ожидать, хотя бы учитывая тот факт, что высшие должности в империи занимались чиновниками, чьи политические взгляды никому не были (да и не могли быть) известными. Бюрократ должен был эффективно выполнять возложенную на него функцию вне зависимости от общего правительственного курса. Такая политическая «аморфность» чиновничества – не исключительно российское явление. Государственный секретарь А.А. Половцов в беседе с Александром III вспоминал, что одни и те же чиновники служили Людовику XVI, Робеспьеру, Наполеону. «Это лишь орудие в руках правительства, а не сила, вне его стоящая»[871]871
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 394.


[Закрыть]. Проблема была лишь в том, что правительства в России в полном смысле этого слова не было.

Законодательная экспертиза

Усложнявшаяся государственная жизнь требовала специальных знаний, которыми обладали немногие. Эффективный законотворческий механизм должен был предусматривать пути мобилизации этих редких специалистов, способных оценить внесенные проекты. Чиновничество, чувствуя свою недостаточную осведомленность о повседневной жизни России, пасовало перед многими проблемами[872]872
  Verner A.W. The Crisis of Russian Autocracy Nicholas II and the 1905 Revolution. Princeton, NewJersey, 1990. P. 45; Yaney G.L. The Systematization of Russion Government. Social Evolution in the Administration of Imperial Russia, 1711–1905. Urbana, Chicago, L., 1973. P. 337; Sternheimer S. Administering Development and Developing Administration: Organizational Conflict on Tsarist Bureaucracy, 1906–1914 // Canadian-American Slavic Studies. A quarterly journal devoted to Russia and East Europe. 1975. Vol. 9. № 3. P. 281.


[Закрыть]. Оно нуждалось в подпорке экспертного мнения. Это касалось и Министерства внутренних дел, чье руководство само себе признавалось, что имело весьма туманные представления о местных условиях жизни. Как писал сенатор А.Н. Казначеев министру внутренних дел Н.П. Игнатьеву 3 июля 1881 г., «эта бездна [между правящими верхами и подлинными нуждами населения] становится с каждым днем все глубже и непроходимее от централизации, доводимой до крайности. Она довела Министерство до бюрократического обобщения, до миражей, отражающих официальные фикции, а не действительность, она развила господствующее в наших министерства неверие в жизнь, ее отрицание и угнетение»[873]873
  Письмо А.Н. Казначеева Н.П. Игнатьеву 03.07.1881 // РГИА. Ф. 1093. Оп. 1. Д. 358. Л. 9.


[Закрыть].

Обычно при обсуждении законопроектов в департаментах Государственного совета в качестве экспертов приглашались чиновники, участвовавшие в разработке министерских инициатив. Общественные деятели присутствовали на этих заседаниях реже. Тем не менее в ряде случаев приглашали и их. 10, 15 апреля 1882 г. эксперты были приглашены на заседания Соединенных департаментов Государственного совета, обсуждавших питейный вопрос. Их присутствие не было формальным. Они сделали замечания на каждый параграф законопроекта[874]874
  Шестаков И. А. Дневники. С. 28–30.


[Закрыть]. В марте 1883 г. эксперты были приглашены на заседание Государственного совета при обсуждении закавказского транзита[875]875
  Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 967. Д. 26.


[Закрыть]. В 1886 г. при рассмотрении вопроса о чиншевом праве в Петербург были вызваны губернаторы и предводители дворянства. Они выступали в качестве экспертов. Сначала Д.А. Толстой сопротивлялся такому приглашению и по итогам обсуждения с долей ехидства спрашивал А.А. Половцова: «Довольны ли Вы театральным представлением, которое устроили?» По мнению же государственного секретаря, результат был в высшей степени позитивным. Чрезвычайно сложный вопрос был успешно разрешен, не вызвав возмущения на местах. Когда в 1887 г. встал вопрос об обсуждении проекта МВД о земских начальниках, ситуация повторилась. Было принято решение о приглашении нескольких губернаторов и предводителей дворянства в качестве экспертов. Для А.А. Половцова было очевидно, что подобный вопрос нельзя решать чисто канцелярским порядком[876]876
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 39.


[Закрыть]. В феврале 1888 г. в Петербург были вызваны прибалтийские губернаторы и предводители дворянства. Тогда в Государственном совете обсуждался вопрос о реформе полиции в их крае. Они дружно выступили против проекта МВД[877]877
  Там же. С. 87.


[Закрыть].

Экспертов приглашали в Петербург регулярно. Порой это рассматривалось как предвестник будущих значительных государственных преобразований. Так, например, случилось в 1881 г., когда по инициативе Н.П. Игнатьева 13 земских экспертов были приглашены к участию в Особом совещании министров. Коллегия должна была обсудить в том числе положение о Крестьянском банке[878]878
  Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880 годов. М., 1964. С. 420–421; Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С. 335.


[Закрыть]. В скором времени с подачи все того же Игнатьева была учреждена Кахановская комиссия, которой предстояло обсудить проекты реформы местного управления и самоуправления[879]879
  Там же. С. 431–433.


[Закрыть]. Работа «сведущих лиц» должна была предварять созыв Земского собора. По словам К.Ф. Головина, работе экспертов в столице на постоянной основе предстояло стать своего рода «гомеопатической конституцией»[880]880
  Головин К.Ф. Мои воспоминания. Т. 2. С. 54.


[Закрыть]. Однако участие экспертов в законотворческом процессе было сравнительно скромным. В противном случае «высшие сферы» чувствовали известную опасность. На 20 января 1882 г. министр народного просвещения барон А.П. Николаи назначил заседание комиссии по обсуждению проекта реформы реальных училищ. На него было приглашено 50 человек: среди них представители земств и городов (в том числе В.И. Герье и А.А. Краевский). По словам Е.М. Феоктистова, «вопросы поставленные – ужасные: не следует ли окончившим курс реальных училищ открыть доступ в университет, не следует ли отменить различие между образованием классическим и реальным, не следует ли уравнять низшие четыре класса гимназий и реальных училищ, исключить греческий язык и т. п.». Николаи не скрывал, что являлся противником классической системы образования. Бюрократический Петербург взволновался. «Особенно были встревожены министры, и не подозревавшие, какой сюрприз устроит им коллега, вызвав выборных от земств и городов». В конце концов 18 января императору был представлен доклад великого князя Михаила Николаевича с возражениями против инициативы Николаи[881]881
  Письмо Е.М. Феоктистова Н.А. Любимову 19.01.1882 г. // РО ИРЛИ. Ф. 160. Д. 2. Л. 517.


[Закрыть]. С соответствующим письмом обратился к царю и К.П. Победоносцев[882]882
  Письма К.П. Победоносцева к Александру III. Т. 1. С. 366.


[Закрыть]. В итоге министру народного просвещения было приказано срочно распустить комиссию. «Барону Николаи нанесен такой удар! Ведь делегаты уже явились, и вдруг, приказано разогнать их!!!» – злорадствовал Феоктистов[883]883
  Письмо Е.М. Феоктистова Н.А. Любимову 19.01.1882 // РО ИРЛИ. Ф. 160. Д. 2. Л. 518.


[Закрыть]. Так что «парламент по реальным училищам» не состоялся[884]884
  Письмо Е.М. Феоктистова Н.А. Любимову 01.02.1882 // РО ИРЛИ. Ф. 160. Д. 2. Л. 519.


[Закрыть], а затем последовала и отставка Николаи[885]885
  См.: Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870–1880 годов. М., 1964. С. 446–449.


[Закрыть].

«Сведущие лица» должны были знать свое место. В.И. Гурко вспоминал случай в 1900 г., когда представители городского самоуправления наиболее значимых приморских городов были экспертами при рассмотрении положения о портовых сборах. Причем им дали высказаться в самом начале заседания. После этого они были выведены из зала. Обсуждение вопроса продолжалось без них[886]886
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 42.


[Закрыть].

Изредка приглашение экспертов способствовало пополнению штата государственных служащих. Пожалуй, самый яркий пример того – карьера А.Д. Пазухина, который будучи алатырским уездным предводителем дворянства был приглашен в качестве эксперта в Кахановскую комиссию[887]887
  По словам В.П. Мещерского, «про Кахановскую комиссию нельзя сказать, что гора родила мышь. Она родила Пазухина, а Пазухин родил земского начальника» (Мещерский В.П. Воспоминания. М., 2001. С. 583).


[Закрыть]. Там он обратил на себя внимание и некоторое время спустя стал ближайшим помощником Д.А. Толстого[888]888
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 65. Сами эксперты, включенные в Кахановскую комиссию, вызывали большие сомнения у представителей либеральной общественности. И.И. Петрункевич по этому поводу писал: «Пятнадцать экспертов из числа не примирившихся с освобождением крестьян и с земством губернаторов и помещиков, кричавших, что в деревне нет житья от крестьян, а в земстве хозяйничает революция: можно ли придумать экспертизу, менее способную внушить доверие обществу» (Цит. по: Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия. С. 219).


[Закрыть].

За общественными деятелями, в особенности заявившими о себе в столице, внимательно наблюдали, порой даже «охотились». Иногда в столице проводились довольно многочисленные собрания экспертов, вызывавшие живой интерес у различных ведомств. Так, в мае 1897 г. Министерство финансов организовало совещание с предводителями дворянства. Министр внутренних дел И.Н. Дурново пытался «перехватить» дворянских депутатов, предлагая им поддержать законопроект, который шел вразрез с интересами казны[889]889
  Письмо Алексея Д. Оболенского Александру Д. Оболенскому 11.05.1897 // РГИА. Ф. 1650. Оп. 1. Д. 95. Л. 24–25.


[Закрыть].

В ряде случаев представители различных групп интересов пользовались своими контактами с влиятельными министрами, фактически выступая в качестве лоббистов. Например, в 1892 г. в Государственный совет был внесен законопроект об ответственности предпринимателей за увечье и смерть рабочих от несчастных случаев при производстве фабрично-заводских работ. Инициатива исходила от Министерства финансов. Категорически против выступил К.П. Победоносцев. Он оппонировал (и в итоге успешно) законопроекту по просьбе промышленников западных губерний Российской империи[890]890
  Ковалевский В.И. Воспоминания. С. 47–48.


[Закрыть].

Министерство финансов сотрудничало со съездами промышленников. Министерство государственных имуществ даже участвовало в организации подобных совещаний, хотя их значение при разработке законодательных актов не было существенным[891]891
  См.: Шепелев Л.Е. Царизм и буржуазия во второй половине XIX века. Л., 1981. С. 163–166.


[Закрыть]. Тем не менее в 1896 г. на Всероссийском торгово-промышленном съезде в Нижнем Новгороде член Совета министра финансов Д.Ф. Кобеко отметил: «Министерство финансов признало нужным ознакомиться со взглядами представителей торгово-промышленного класса по вопросам, наиболее их интересующим. Так поступало оно и прежде. Свыше чем 40-летняя деятельность моя по Министерству финансов дает мне право и основание засвидетельствовать, что Министерство всегда чутко прислушивалось к голосу промышленников и купечества»[892]892
  Цит. по: Там же. С. 216.


[Закрыть].

Несмотря на постоянное участие общественных деятелей или представителей местной администрации в разработке законодательных решений, правительство не спешило вывести институт общественной экспертизы на качественно новый уровень: например, сделать ее обязательной, привлечь более широкий круг специалистов, учредить для этого постоянно действующие совещания или комиссии[893]893
  Это специально обосновывал министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев (Записка Н.П. Игнатьева Александру III // ГА РФ. Ф. 730. Оп. 1 Д. 1457. Л. 3; Записка Н.П. Игнатьева Александру III 15.01.1882 // Там же. Д. 1474. Л. 1–2; Доклад Н.П. Игнатьева 04.09.1881 // Там же. Д. 1539. Л. 3).


[Закрыть]. Ведь многим виделся в этом первый шаг к политической реформе[894]894
  Так эта ситуация оценивалась и в общественных кругах. В этой связи князь П.Д. Долгоруков писал князю П.Н. Трубецкому 3 ноября 1903 г.: «Чтобы положить начало мало-мальски правильному представительству, хотя бы и совещательного характера, необходимо, чтобы представители дворянства и земства призывались в Петербург в различные комиссии не по выбору Министерства [внутренних дел], а из всех губерний и, по возможности, по выбору дворянских и земских собраний, а не ex officio» (Письмо П.Д. Долгорукова П.Н. Трубецкому 3.11.1903 г. // ЦГА г. Москвы. Ф. 380. Оп. 3. Д. 18. Л. 22 об.).


[Закрыть].

Впрочем, ее необходимость мало кем ставилась под сомнение. Как это ни парадоксально, бюрократия привыкла не доверять бюрократии и рассчитывала на общественных деятелей, на их опыт, знание положения дел на местах. Об их участии в законотворчестве заговорили громче в преддверии Первой революции, когда кризисные явления все чаще давали о себе знать.

14 января 1902 г. на Министерство внутренних дел была возложена обязанность пересмотреть законодательство, регламентировавшее жизнь крестьянства. С.Ю. Витте не собирался выпускать это дело из своих рук. И 23 января 1902 г. уже под председательством самого Витте было образовано сельскохозяйственное совещание, получившее характер надведомственного учреждения. Министр финансов рассчитывал энергично и быстро решить вопросы, волновавшие сельскую Россию. Конечно, он бы опередил МВД во главе с его руководителем Сипягиным. Однако случилось непредвиденное: Сипягин был убит. Новый министр – Плеве – был настроен решительнее и делиться сферой своих прерогатив с министром финансов не собирался[895]895
  Чиновник Министерства Е. Дементьев писал И.Х. Озерову в 1902 г.: «Назначение Плеве для нас было ударом; наше Министерство не знает, как к нему подступиться, и положительно боится его, а Ковалевский, в частности, ненавидит его и боится вдвойне (из довольно компетентного источника я слышал, что Плеве считает его не государственным деятелем, а “государственным шарлатаном”). Какой политики будет держаться Плеве, никто не знает, и даже сплетен по этому поводу мало. Ясно одно: он слишком умен, тактичен и осторожен, чтобы ограничиться одними репрессалиями и прать [так в оригинале. – К.С.] на рожон, как Сипягин. Не подлежит сомнению, что он даст нечто положительное. Очень и очень многие думают, что он переведет фабричную инспекцию к себе. А наш несомненно ее отдаст (знаю это положительно), ибо ему надоело, да и вредно для его положения ссориться с Министерством внутренних дел из-за инспекции, когда ему по более серьезным причинам надо быть с ним в дружбе. Но пока Плеве флага еще не выкинул, а потому все вопросы и дела отложены, говорится откровенно “до выяснения, какое займет положение Плеве”» (Обзор результатов перлюстрации писем по важнейшим событиям и явлениям в государственной и общественной жизни России в 1902 г. // ГА РФ. Ф. 102. Оп. 308. Д. 40. Л. 78 об. – 79).


[Закрыть]. Желая сохранить инициативу в своих руках, Витте перевел работу своего совещания на качественно новый уровень, инициировал создание местных сельскохозяйственных комитетов. Причем к удивлению многих им была предоставлена возможность коснуться «вопросов общего правопорядка и общего управления, поскольку таковые отражаются на сельском хозяйстве и местной жизни вообще».

Обосновывая необходимость подобных совещаний, Витте говорил Плеве буквально словами земских людей: «.в данном случае, никакими репрессиями и мерами полицейского воздействия (Витте особенно упирал на это слово) ничего достигнуть нельзя. Движение гораздо глубже, чем думают. Невозможно думать, что движение, ныне наблюдаемое в обществе, создано сельскохозяйственными комитетами. Корни его в нашем прошлом, ближайшее в реформах Александра II. Здание перестроено, а купол остался нетронутым. Отсюда понятно стремление к увенчанию здания. Понятно желание свобод, самоуправлений, участия общества в законодательстве и управлении. Нельзя не опасаться, что если Правительство, тем или иным способом, не даст выхода этому чувству легальными путями, оно пробьется наружу другим способом. Поэтому Правительство не только должно пойти навстречу движению, но должно, по возможности, встать во главе его, овладев им. Другого способа он не видит. Невозможно в настоящее время не считаться с общественным мнением; правительству необходимо опереться на образованные классы»[896]896
  Любимов Д.Н. Русское смутное время. 1902–1906: Воспоминания // ГА РФ. Ф. 5881. Оп. 2. Д. 460. Л. 56.


[Закрыть].

Этот подход обеспечивал Витте стратегическое преимущество. Во-первых, комитеты могли рассматривать самый широкий круг вопросов. Эти же проблемы выносились и на петербургское совещание под председательством Витте, который только и имел право снимать их с обсуждения. Во-вторых, проект, впоследствии подготовленный Министерством внутренних дел, также должен был быть обсужден «на местах». Он должен был поступить к тем же самым лицам, которые уже обсудили, в сущности, те же вопросы, но в сельскохозяйственных совещаниях. Таким образом, Витте с неизбежностью опережал своего конкурента. Наконец, министр финансов рассчитывал обрести популярность в земских кругах и прикладывал к этому определенные усилия.

Однако во время работы местных комитетов петербургское совещание должно было сделать паузу. У Витте возникло вполне оправданное опасение, что Плеве и его сотрудники могли всех опередить. Дабы этого не случилось, Витте настоял на учреждении межведомственного совещания при Крестьянском поземельном банке, которое должно было определить линию поведения банка по продаже крестьянам земли. Естественно, этой коллегии предстояло обсудить самый широкий круг вопросов. Плеве никак не мог помешать осуществлению этого замысла. Витте же допустил серьезный просчет, пригласив в качестве председателя А.Д. Оболенского, под руководством которого сложно было прийти к каким-либо конкретным суждениям[897]897
  См.: Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне Первой российской революции. М., 1987. С. 148–151.


[Закрыть].

Плеве старался не отставать от Витте, привлекая представителей местного самоуправления к обсуждению инициатив собственного ведомства. Так, при подготовке новых законоположений о крестьянстве в 1903–1904 гг. к их обсуждению привлекались особые губернские совещания, в значительной своей части составленные из земцев[898]898
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 215–216. При этом Министерство внутренних дел проводило репрессивную политику в отношении местных сельскохозяйственных комитетов. Сам Плеве по этому поводу говорил: «Несомненно также, что оно имеет корни в прошлом и я никогда не думал, что нынешнее брожение вызвано сельскохозяйственными комитетами, но я утверждаю, что комитеты являются удобной ареной для его проявления и потому не могут быть оставлены без надзора. Очень может быть, что мы накануне больших потрясений, которые поколеблют государство. Все это я не отрицаю. Но именно поэтому я и думаю, что мы не только можем, но и обязаны бороться с таким положением вещей. Если мы не в силах изменить историческое течение событий, ведущих к колебанию государства, то мы обязаны поставить ему преграды, дабы задержать его, а никак не плыть по течению, стараясь быть всегда впереди. Если у нас, не дай Бог, будет революция, то не такая, какие бывали на Западе, где ее делали восставший народ и войска. У нас до сих пор, слава Богу, еще крепок в народе престиж царской власти и есть у Государя верная армия. Революция у нас будет искусственная, необдуманно сделанная так называемыми образованными классами, общественными элементами, интеллигенцией. У них цель одна: свергнуть Правительство, чтобы самим сесть на его место, хотя бы только в виде конституционного правительства. У Царского Правительства, что ни говори, есть опытность, традиции, привычка управлять. Заметьте, что все наши самые полезные, самые либеральные реформы сделаны исключительно правительственною властью, по ее почину, обыкновенно даже при несочувствии общества. Вы сами, Сергей Юльевич, яркий пример тому, что может сделать для своей родины талантливый и энергичный русский министр без всяких конституций. А у лиц, из общественных элементов, которые заменят нынешнее правительство – что будет? – одно лишь желание власти, хотя бы даже одушевленное, с их точки зрения, любовью к родине. Они никогда не смогут овладеть движением. Им не усидеть на местах уже по одному тому, что они выдали так много векселей, что им придется платить по ним и сразу идти на все уступки. Они, встав во главе, очутятся, силою вещей, в хвосте движении. При этих условиях они свалятся со всеми своими теориями и утопиями при первой осаде власти. И вот тогда, выйдут из подполий все вредные преступные элементы, жаждущие погибели и разложения России, с евреями во главе. Что будет тогда? Трудно себе даже представить. Потому стремление к власти общественных элементов не нормальным путем, – т. е. путем приглашения их для совета и содействия Правительству, – а путем осады и захвата власти, очевидно, не может быть допущено, и всякая игра в конституцию должна быть в корне пресекаема. Я не хочу этим сказать, что реформы не нужны, но я убежден, что обновить Россию по плечу только исторически сложившемуся самодержавию. Это наглядно доказано реформами Александра II. Всюду был почин Правительства Самодержавного Государя. Какие реформы были проведены по почину общества? В большинстве случаев оно было против реформ. Отсюда, казалось бы, что все, что в России жаждет реформ, должно было бы быть за самодержавие, а у нас наоборот. В настоящее время поход на бюрократию общественных элементов есть лозунг борьбы, прикрывающий другую цель – разрушение Самодержавия. Вот, в сущности, весь смысл нынешнего движения. Как не может министр внутренних дел Самодержавного Государя с ним не бороться?» (Любимов Д.Н. Русское смутное время. 1902–1906: Воспоминания // ГА РФ. Ф. 5881. Оп. 2. Д. 460. Л. 59).


[Закрыть].

В 1903 г. В.К. Плеве пригласил к себе академика И.И. Янжула. Он заслушал точку зрения ученого на рабочий вопрос, в чем-то согласился с ним, а потом попросил разработать экзамен для чиновников Министерства внутренних дел. «Этим делом я теперь поглощен благодаря ему, – писал И.И. Янжул своему приятелю социологу А.И. Чупрову, – мы по временам видимся с В.К. [Плеве] и беседуем по разным вопросам и, скажу откровенно, с истинным с моей стороны удовольствием. В.К. [Плеве] сделался с годами во всех отношениях симпатичнее, мягче, терпимее и взгляды его шире и глубже: большой выигрыш для России, что она приобрела такого министра!»[899]899
  Обзор результатов перлюстрации писем по важнейшим событиям и явлениям в государственной и общественной жизни России в 1902 г. // ГА РФ. Ф. 102. Оп. 308. Д. 41. Л. 34. Как записал в дневнике С.Р. Минцлов 6 декабря 1903 г., «либеральные кружки негодуют на Ивана Ивановича Янжула, когда-то ярко красного (в московские времена его деятельности), а теперь перешедшего под правительственный стяг. Мещерский оказался пророком: “Лучший способ борьбы с российскими либералами – это производить их в действительные статские советники”» (Минцлов С.Р. Петербург в 1903–1910 гг. Б. м., 2012. С. 41).


[Закрыть].

В том же году при Министерстве внутренних дел начала работать комиссия по подготовке губернской реформы. В ней приняли участие семь губернаторов[900]900
  Любимов Д.Н. Русское смутное время. 1902–1906: Воспоминания // ГА РФ. Ф. 5881. Оп. 2. Д. 460. Л. 33–34.


[Закрыть]. Кроме того, циркулярным письмом было запрошено мнение всех губернаторов и некоторых предводителей дворянства[901]901
  Там же. Л. 36.


[Закрыть]. Правда, вся эта масштабная работа в итоге оказалась напрасной. С началом русско-японской войны деятельность комиссии фактически приостановилась. После же гибели В.К. Плеве о ней забыли вовсе[902]902
  Там же. Л. 37.


[Закрыть].

Привлечение экспертов – важный тактический прием в ведомственной борьбе за общественное мнение[903]903
  Проблематика общественного мнения чрезвычайно занимала мыслителей рубежа XIX – начала XX в. – и в России, и за рубежом (Гольцендорф Ф. Роль общественного мнения в государственной жизни. СПб., 1881; Bryce J. The American Commonwealth. N.Y., 1903. Vol. 2. P. 250; Dicey A.V. Lectures on the relations between law and public opinion in England. L., 1905; Новгородцев П.И. Избранные труды / сост., авт. вступ. ст. и коммент. К.А. Соловьев. М., 2010. С. 73–74).


[Закрыть]. Не случайно, что Витте прибегал к помощи экспертов и впоследствии, уже после гибели Плеве. 8 декабря 1904 г. возобновились заседания Особого совещания о нуждах сельскохозяйственной промышленности. Состав коллегии существенно обновился. К ее работе в условиях «правительственной весны» осени 1904 г. были привлечены известные профессора: И.И. Иванюков, Н.А. Каблуков, Л.И. Петражицкий, Д.И. Пихно, А.С. Посников и др.[904]904
  Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне Первой российской революции. М., 1987. С. 172–173.


[Закрыть]

Эксперты приглашались не только министрами, но и сановниками, заседавшими в Государственном совете. В конце XIX – начале XX столетия некоторые его члены, интересовавшиеся экономическими вопросами, собирались на особые, «экономические» обеды. Собирались десятки человек: чиновников, общественных деятелей, банкиров, концессионеров[905]905
  Скальковский КА. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. Т. 1. С. 198.


[Закрыть]. Обычно встречи происходили раз в месяц в отдельном зале ресторана Донона. У этого неформального объединения был свой секретарь Я.Н. Ростовцев. На заседания кружка приглашались представители общественности (например, профессор Л.В. Ходский). Частым докладчиком был П.Х. Шванебах. В данном случае и экспертов, и представителей сановного мира объединяло неприятие финансовой политики С.Ю. Витте[906]906
  Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. С. 211.


[Закрыть].

Это частный случай конкуренции за экспертов, которая разворачивалась между различными бюрократическими группами. Знание – это власть, в особенности тогда, когда чувствовалась его явная нехватка. В связи с этим поддержка той или иной инициативы экспертным сообществом могла стать козырем в межведомственной борьбе. Помимо этого, борьба за экспертов нередко оборачивалась сражением за популярность в общественном мнении, которое также могло стать полезным рычагом влияния на оппонентов. Но в этом отношении ключевую роль, пожалуй, играла пресса, которая худо-бедно и тогда осуществляла связь между властью и обществом.