Текст книги "Политическая система Российской империи в 1881– 1905 гг.: проблема законотворчества"

Комиссии. Искусство договариваться

Межведомственные трения, уравновешивавшие интересы различных бюрократических групп, по остроумному замечанию одного из наиболее видных деятелей эпохи Великих реформ Н.А. Милютина, и составляли подлинную «нашу конституцию»[765]765
  Бунге Н.Х. Загробные заметки, 1890–1894 гг. // Судьбы России. Доклады и записки государственных деятелей императорам о проблемах экономического развития страны (вторая половина XIX в.). СПб., 1999. С. 238.


[Закрыть]. Эти слова потом не раз повторяли, и они не утрачивали своей актуальности.

Перед Россией стояла почти неразрешимая проблема – найти путь мирного сосуществования враждовавших ведомств. Конфликты между министерствами можно было разрешать при помощи переписки или же создания особых межведомственных комиссий. Первый путь не предполагал быстрого решения. Как вспоминал С.И. Тимашев, чиновник Министерства финансов, управляющий Государственным банком, а затем и министр торговли и промышленности, «сношение вызывало возражение, на него следовало контрвозражение и т. д., иногда на долгие годы, как в старом судебном процессе». Однако чиновник не имел права не возразить, дабы не вызвать сомнение в своей профессиональной пригодности. В связи с этим Тимашев описал случай из собственной практики: «В начале моей служебной деятельности получается на заключение сложный законопроект, разработанный другим ведомством при участии выдающихся специалистов и мало касающийся того ведомства, где я служил. Добросовестно прочитав полученный материал и убедившись в основательной разработке проекта, ограничился кратким отзывом, что по такому-то вопросу у ведомства возражений не встречается. Бумага возвратилась мне неподписанной, с приглашением поговорить. А “переговоры” оказались для меня довольно неприятными: мне поставлено на вид, что на такие сложные проекты нельзя ограничиваться отзывом в две строки, что это доказывает недостаточную пытливость и внимание, что следует углубиться, и тогда несомненно найдутся пункты, дающие повод для замечаний на законопроект. Пришлось подчиниться этим указаниям. В результате получился довольно пространный отзыв, в котором, выражая сочувствие общей идее проекта и отдавая должное тщательной его разработке, министр финансов считал нужным коснуться некоторых (таких-то) частностей»[766]766
  [Тимашев С.И.] Автобиографические записки С.И. Тимашева (1903–1906 гг.) // С.И. Тимашев: жизнь и деятельность. Избр. соч. / сост. А.Л. Вычугжанин. Тюмень, 2006. С. 244. В том числе и в этом сказывалась давно заведенная традиция, в огромной степени тормозившая законотворческий процесс. Как вспоминал К.Ф. Головин, «критика была делом обязательным, и плохим считался тот сановник, который не доказал бы, что мнение его коллеги совершенно неосновательно. Точно также сводная записка сколько-нибудь уважающего себя чиновника должна была непременно заключать в себе порицание существующего порядка, примеры из иностранных законодательств, мнения знаменитых ученых и окончательное заключение. Чем больше это мнение содержало оригинальных мыслей и чем неумолимее относилось к законопроекту, тем лучше было для карьеры чиновника, под одним, конечно, условием, чтобы он попал в точку, т. е. понравился начальнику. О России, разумеется, не думал никто» (Головин К.Ф. Мои воспоминания. Т. 1. С. 158–159).


[Закрыть].

Это все приучало чиновников подмечать мелочи, не «схватывая» главного, выявлять неточности, не понимая общего замысла. В любом случае межведомственная переписка по тому или иному проекту была верным способом его «похоронить». Опытные чиновники знали эту «технологию» и умело ей пользовались. Так, в экспедиции Сената имелось дело по спору графа Н.С. Мордвинова с татарами Байдарской долины. Оно велось с 1799 г. и за 50 лет превратилось в многотомное производство, которое занимало несколько полок в шкафу. Как-то в Сенат пришел запрос о положении дела. Молодой чиновник мог бы смутиться и даже испугаться. Опытный же экспедитор, не теряя времени, подготовил сношение с другими учреждениями. Затем, отвечая на запрос, написал, что дело задерживается по причине неполучения отзывов других ведомств. На этом инцидент был исчерпан.

В межведомственных комиссиях ход дела тоже был небыстрый. Многочисленные заседания всегда были и многоречивыми. Ораторы выступали по ничтожным поводам, останавливались на мелочах, отклоняясь от основной программы. Никто не ставил себе целью убеждать оппонентов. Выступали даже тогда, когда решение уже было принято. При этом всякий выступавший не слушал соседа, а следовательно, часто повторял все то, что тот говорил до него. Бессмысленные возражения становились признаком пытливости ума чиновника, его хорошего знания дела. Все это затягивало работу на долгое время, а следовательно, отрывало государственных служащих от их прямых обязанностей. В итоге могло так оказаться, что в один прекрасный момент министр не мог найти никого из своих ближайших сотрудников, т. к. все они находились на том или ином межведомственном совещании[767]767
  [Тимашев С.И.] Автобиографические записки С.И. Тимашева (1903–1906 гг.). С. 244–245. Причем, по оценке Г.Б. Слиозберга, служившего юрисконсультом в Министерстве внутренних дел, подобное «блуждание» бумаг по различным ведомствам порой было лишено всякого смысла. «Существо нашей системы управления заключалось в том, что одно ведомство связывалось с другим не только в целях единства управления и единства политики, но и в целях наибольшей централизации – и даже вне всяких целей, а просто по рутине. Одно дело нередко проходило через ведомство юстиции, ведомство путей сообщения, государственных имуществ, конечно, финансов – хотя по существу своему это дело входило в круг компетенции одного лишь ведомства Министерства внутренних дел, которое его окончательно и решало» (Слиозберг Г.Б. Дела минувших дней. Записки русского еврея: В 2 т. Париж, 1933. Т. 1. С. 218).


[Закрыть]. Таким образом, межведомственные комиссии и разного рода особые совещания зачастую мешали работе ведомства и одновременно с тем являли собой образец «законодательного долгостроя».

Яркий пример тому – Особая комиссия для составления проектов местного управления под председательством М.С. Каханова, иначе говоря, Кахановская комиссия. Она была создана 20 октября 1881 г. по докладу министра внутренних дел Н.П. Игнатьева, который рассчитывал на преобразования в системе местного управления. Комиссия была весьма многолюдной. В ее работе участвовали представители ведомств, сенаторы, «местные сведущие люди», т. е. представители земства и дворянских обществ. По словам К.Ф. Головина, тон задавали представители «либеральной бюрократии», поддерживаемые земцами и профессурой[768]768
  Головин К.Ф. Мои воспоминания. Т. 2. С. 72. При этом практически в самом начале ее работ было очевидно, что результаты деятельности комиссии не могут быть значительными. Об этом говорил А.А. Половцов императору 29 января 1882 г.: «Будет то же, что было с комиссией о сокращении расходов. Каждый министр, один за другим, будет объявлять, что комиссия не должна касаться его министерства». В итоге сфера прерогатив комиссии будет сведена к нулю (Половцов А.А. Дневник // ГА РФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 20. Л. 45 об.).


[Закрыть]. Лишь комиссия сформировалась в 1882 г., сменился министр внутренних дел. Д.А. Толстой в этом совещании не нуждался и внимания на него не обращал. В ноябре 1882 г. он объяснял А.А. Половцову: «Когда я был назначен министром внутренних дел, то Кахановская комиссия имела две недели существования. Я не хотел ее закрыть для того, чтобы против меня не возникло обвинение в том, что я помешал совершиться великому делу, но теперь я намерен свести результаты ее деятельности к нулю»[769]769
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 162.


[Закрыть]. Тем не менее комиссия продолжала заседать, приглашать на свои совещания общественных деятелей. В феврале 1885 г. Толстой представил доклад Александру III, в котором подчеркивалась либеральная направленность деятельности комиссии. Император согласился с критическим взглядом на ее работу: «Мне все кажется, что Кахановская комиссия работает безрезультатно. Все эти вопросы должны исходить от Министерства внутренних дел и слишком важны, чтобы предоставлять обсуждать об них такой громадной комиссии. Не пора ли подумать, каким образом прекратить ее деятельность?» Однако на этом деятельность комиссии даже не приостановилась. Она была закрыта 1 мая 1885 г.[770]770
  Там же. С. 278, 520. См.: Зайончковский ПА. Российское самодержавие в конце XIX столетия. С. 217–233; Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 г. // Александр II и отмена крепостного права в России. М., 2011. С. 435–442; Жукова Л.А. Земское самоуправление и самодержавие в конце XIX – начале XX в. // Земское самоуправление в России, 1864–1918: В 2 кн. / отв. ред. Н.Г. Королева. М., 2005. Кн. 1. С. 234–253.


[Закрыть]Это пример того, как заведенный бюрократический механизм уже невозможно остановить. Он живет своей жизнью даже тогда, когда его существование практически бессмысленно. Характеризуя работу Кахановской комиссии, ее член Ф.Л. Барыков говорил так: «Мы играем в большую государственную игру, только на мелочь»[771]771
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 36.


[Закрыть].

Такого рода комиссии в конце XIX – начале XX в. были в том числе инструментом межведомственной (или даже межличностной) борьбы. Так, Особое совещание по делам дворянского сословия в огромной мере служило интересам председателя Комитета министров И.Н. Дурново, повышая его статус, по крайней мере, в глазах самого сановника[772]772
  При этом само совещание было создано по инициативе Д.С. Сипягина с подачи близких ему лиц (прежде всего графа С.Д. Шереметева). См.: Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. Л., 1973. С. 248–250, 276.


[Закрыть]. Николай II утверждал журналы совещания в редакции, которая устраивала Дурново. Когда же император передал журналы «Дворянского комитета» в Государственный совет, интерес к этому совещанию пошел на спад[773]773
  Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. СПб., 2014. С. 206–208. Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в конце XIX века. С. 342–343, 357–358.


[Закрыть]. А.А. Половцов характеризовал деятельность И.Н. Дурново в качестве председателя совещания как явный провал[774]774
  Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. С. 211.


[Закрыть]. Результаты работы Особого совещания к моменту закрытия совещания в 1902 г. оставались крайне незначительными[775]775
  Беккер С. Миф о русском дворянстве. Дворянство и привилегии последнего периода императорской России / пер. с анг. Б. Пинскера. М., 2004. С 247–249.


[Закрыть]. Наличие «Дворянского комитета» подразумевало возможность создания аналогичного совещания, посвященного, правда, иными сословным интересам: например, крестьянским. С такой инициативой вышел Витте в 1899 г. Однако тогда его предложение было раскритиковано К.П. Победоносцевым[776]776
  Половцов А.А. Дневник, 1893–1909. С. 224.


[Закрыть].

Помимо временных комиссий, существовали также постоянные советы и комитеты, которые включали представителей различных ведомств: Медицинский, По железнодорожным и тарифным делам, Главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие, Особое по промысловому налогу присутствие, Управление железных дорог и шоссейных и водяных сообщений. При Комитете Сибирской железной дороги была создана постоянная подготовительная комиссия, в которую вошли чиновники разных министерств[777]777
  Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. С. 96.


[Закрыть]. Деятельность подобных комиссий – явный признак неэффективности «регулярных» механизмов законотворчества, прописанных в нормативных документах Российской империи.

Комиссионная деятельность одна из основных в работе чиновников. Она требовала особых умений (в том числе на председательском кресле), которыми обладали немногие. Умудренный опытом Д.М. Сольский был одним из них. Как вспоминал Н.Н. Покровский, «“комиссия Сольского” – это было какое-то нарицательное слово: стоило возникнуть какому-нибудь более или менее сложному вопросу в области финансов, кредита, государственной экономии, а впоследствии – и государственного строительства вообще, – и тотчас для его рассмотрения образовывалась высшая комиссия или комитет из министров и других сановников под непременным председательством графа Д.М. Сольского»[778]778
  Покровский Н.Н. Последний в Мариинском дворце: Воспоминания министра иностранных дел. С. 54.


[Закрыть]. Голос Сольского часто имел решающее значение. Это при том, что он обычно ничего нового не говорил. Он лишь удачно резюмировал все выше сказанное и выбирал ту позицию, которая ему в данный момент представлялась наиболее приемлемой по тем или иным причинам. Он ее пересказывал так, что уже произнесенная мысль в устах Сольского звучала по-новому и в высшей степени авторитетно[779]779
  Там же. С. 54. По словам К.Ф. Головина, Сольский был «будто рожденный для председательствования. Огромный лоб, скрывавший, по всей вероятности, ум столь же огромный, прекрасная техника слова и умение всегда подыскать такую согласительную формулу, которая объединяла большинство, – вот его отличительные качества». Вместе с тем «ни одного живого дела, ни одной живой мысли из его умной головы не вышло. Россия ему обязана одним только – постоянной поддержкой злополучного С.Ю. Витте». По оценке Головина, Сольский преимущественно интересовался формой, а не содержанием дела, к которому чаще всего был довольно равнодушен (Головин К.Ф. Мои воспоминания. Т. 1. С. 157–158).


[Закрыть].

Некоторые комиссии возникали без ведома верховной власти. Это были неформальные объединения членов Государственного совета, которые собирались частным образом для снятия возможных разногласий: их предпочитали не выносить на рассмотрение императора. Так, в октябре 1883 г. проходили совещания о проекте Университетского устава. На одном из них Н.Х. Бунге[780]780
  Н.Х. Бунге, в частности, говорил, «что едва ли кто-нибудь столько экзаменовал и экзаменовался, как он. Сам высказывал убеждение, что экзаменовать может только человек, сам близко знакомый с прочитанным курсом. Он вовсе не боится мнимого понижения уровня науки введением определенных программ и планов. Напротив, он опасается той излишней для студентов свободы, которую намерен ввести новый Устав, уничтожая курсовые экзамены и ограничиваясь одним выпускным государственным экзаменом. Он сомневается, чтобы в экзаменационные комиссии пошли действительно полезные люди. Они будут или слишком суровы, или дело пойдет спустя рукава, пожалуй, хуже теперешнего» (Записки А.А. Половцова Александру III // ГА РФ. Ф. 677. Оп. 1. Д. 967. Л. 47 об. – 48).


[Закрыть], К.П. Победоносцев[781]781
  К.П. Победоносцев поддержал Бунге: «Победоносцев всецело присоединился к словам Бунге. Пройдя точно так же профессорскую карьеру, он помнит, что много времени употреблял на то, чтобы явиться экзаменатором пред своими собственными слушателями. Как же будут экзаменовать лица посторонние и для чего пойдут они на такое дело? Если для того, чтобы получить выгоды, то едва ли из этого будет толк. Точно так же Победоносцев присоединился к мысли Бунге, что всего важнее для нас установить строгую дисциплину преподавания, слушания, учения, а что забота о появлении светил науки имеет право лишь на весьма второстепенное внимание нового Устава. Нет у меня веры в ваши экзамены» (Там же. Л. 48).


[Закрыть], Е.П. Старицкий и Н.И. Стояновский выступали категорически против той формы государственных экзаменов, на которой настаивали Д.А. Толстой и И.Д. Делянов[782]782
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 1. С. 138140.


[Закрыть]. Это заседание не было бесполезными. Оно позволило понять диспозицию противоборствовавших сил. Следующее совещание собрал у себя великий князь Михаил Николаевич. На нем не смог присутствовать Толстой. Делянов практически остался в одиночестве. Не имея возможности сопротивляться давлению абсолютного большинства собравшихся, он пошел на уступки. Согласился с тем, чтобы экзамен проводился в университете, но при этом сохранил за Министерством народного просвещения право устранять из числа экзаменаторов профессоров, которые вели курс[783]783
  Там же. С. 141–142.


[Закрыть]. Впоследствии, 22 октября 1883 г., на заседании соединенных департаментов Государственного совета Делянов уже официально огласил эту позицию[784]784
  Там же. С. 146.


[Закрыть].

Такого рода совещания проводились по многим наиболее значимым законопроектам. В конце 1886 – начале 1887 г. проходили заседания на квартире Д.А. Толстого. Они были посвящены проекту учреждения земских начальников. В этом совещании приняли участие К.П. Победоносцев, М.Н. Островский, Н.А. Манасеин. Согласовав эту законодательную инициативу, ее можно было передать в Государственный совет[785]785
  Половцов А.А. Дневник государственного секретаря: В 2 т. М., 2005. Т. 2. С. 7.


[Закрыть]. Впрочем, эти частные собрания большой пользы не принесли. Победоносцев отказался полностью солидаризироваться с толстовским проектом, т. к. знал его лишь в общих чертах. Манасеин не принимал его от начала и до конца. И даже Островский, соглашаясь с общей концепцией законопроекта, оставлял за собой право критиковать его в Государственном совете[786]786
  Там же. С. 30.


[Закрыть]. Пришлось проводить новое совещание в январе 1888 г. Толстой согласился пойти на уступки, начал зачитывать бумагу, в которой говорилось, от каких полномочий земских начальников можно отказаться. Присутствовавшие на совещании попросили зачитать весь документ, лежавший перед Толстым, но этому воспротивился начальник канцелярии министра внутренних дел А.Д. Пазухин. Это были его заметки, беглые и неокончательные. Из всего этого вырисовывалась довольно комическая картина: чувствовалась несамостоятельность министра, его полная зависимость от начальника канцелярии. По окончании этого заседания его участники решили собраться уже без Толстого и уже потом предъявить ему свои требования[787]787
  Там же. С. 78.


[Закрыть].

Комиссии были необходимым механизмом согласования позиций министерств, отношения между которыми были конфронтационными. Тем более примечательно, что, по наблюдению Н.Х. Бунге, комиссии до 1881 г. собирались чаще, нежели после. Следовательно, центр подготовки преобразований окончательно сместился в министерства[788]788
  Судьбы России. Проблемы экономического развития страны в XIX – начале XX в. Документы и мемуары государственных деятелей. С. 258.


[Закрыть]. На императора в большей степени, чем прежде, возлагались обязанности «медиатора» между противоборствовавшими ведомствами. Это свидетельствовало не об укреплении его власти, а об упрочении позиций министерств, которые все чаще выступали основными экспертными центрами в рамках своих компетенций.

Сенат. Хранитель законов

Это было старейшее государственное учреждение, созданное еще Петром I в 1711 г. За свою сравнительно долгую жизнь оно несколько раз меняло «прописку» и род деятельности. Казалось бы, в XIX столетии его участие в выработке законодательных решений было минимальным. Вместе с тем сфера компетенций этого учреждения была довольно широкой, и не кажутся большим преувеличением слова К.П. Победоносцева, сказанные на заседании Государственного совета, согласно которым Сенат – первое учреждение империи, «авторитет которого стоит незыблемо в понятиях народа, что Сенат в России – это замена конституции, что одному Сенату все классы народа равно верят.»[789]789
  [Есипович Я.Г.] Записки сенатора Есиповича // Русская старина. 1909. № 7. С. 36. Впрочем, в данном случае К.П. Победоносцев, возможно, был недостаточно искренен. 25 декабря 1904 г. он писал С.Ю. Витте: «Мы колеблем самый этот принцип [власти] в смысле элемента, сдерживающего всякий порядок. То, что принято у нас в заседании в Сенате, разве не есть в существе подавление идеи власти и ее принципа. Все направлено к проложению путей к критике властей со стороны всех и каждого.» [Письмо К.П. Победоносцева С.Ю. Витте 25.12.1904 // Bakhmeteff archive (BAR). Witte coll. Box. 1].


[Закрыть].

Правительствующий Сенат состоял из департаментов, фактически независимых друг от друга. Прежде всего Сенат был высшей судебной инстанцией. Кроме того, он удостоверял права состояния подданных Российской империи: их сословную принадлежность, чин, титул, герб. Особое значение имел Первый Департамент Сената. Он осуществлял надзор за законностью деятельности административных учреждений. Этой цели должны были служить сенаторские ревизии, в ходе которых выявлялись недостатки в работе местных органов власти. Первый Департамент выступал толкователем законов, фактически имея возможность вносить в них правку[790]790
  Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 2008. С. 226. Состав Первого департамента Сената вызывал сильное раздражение в консервативных кругах. В частности, князь В.П. Мещерский предлагал царю путь радикального преображения этого учреждения: «Стоит только министру внутр[енних] дел испросить разрешение войти в соглашение с министром юстиции и затем министру юстиции переместить сенаторов 1 департамента] в другие департаменты, а в 1 департамент с 1 января назначить сенаторов по соглашению с министром внутр[енних] дел» (Мещерский В.П. Письма к императору Александру III, 1881–1894. С. 57).


[Закрыть]. Сенатор, а в прошлом министр народного просвещения А.А. Сабуров объяснял, что Первый Департамент – «самый надежный оплот правительства, так как он спасает министров от слишком опасных увлечений. Кораблю необходим балласт, бросаемый за борт под предлогом, что он отягчает ход корабля, рисковал бы погибнуть при первом порыве ветра»[791]791
  Давыдов Н.В. Воспоминания об А.А. Сабурове // Архив РАН.Ф. Ф. 646. Оп. 1. Д. 84. Л. 80. У Сената был высокий авторитет среди прочих правительственных учреждений. А.А. Сабуров, в частности, писал: «Какое счастье, что существует учреждение [Сенат], для которого святость закона на первом месте, и хотя его деятельность проявляется пока еще не вполне, но все-таки оно держит знамя правды.» (Там же. Л. 79).


[Закрыть]. Наконец, Сенат публиковал законодательные акты. Эта функция была скорее техническая. Более того, действовавшее в России законодательство позволяло и вовсе не публиковать решения верховной власти. Они могли оставаться тайной для жителей страны. По словам сенатора и видного юриста Э.Н. Берендтса, в этом отношении «Сенат был низведен до значения типографии, публикующей указы»[792]792
  Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 130.


[Закрыть]. Более того, с начала XIX в. старейшее государственное учреждение России фактически поступило в ведение Министерства юстиции, т. к. глава этого ведомства, будучи генерал-прокурором, возглавлял Сенат, который теперь совсем не напоминал учреждение петровских времен. И все же в редких случаях его голос мог звучать довольно громко.

Начиная с эпохи Великих реформ, на Сенат ложилась обязанность толкователя законов, а это фактически придавало ему законотворческую функцию. Он определял возможность приложения к жизни устаревшей нормы, ее соответствие новейшему законодательству[793]793
  История Правительствующего Сената за двести лет. 1711–1911 гг.: В 5 т. СПб., 1911. Т. 4. С. 11.


[Закрыть]. Фактически он выступал особым законодателем, когда, например, вопреки существовавшим положениям, предоставил земскому начальнику право выдавать крестьянке вид на жительство без согласия ее мужа[794]794
  Там же. С. 13.


[Закрыть]. В то же самое время, по оценке К.Ф. Головина, усилиями Второго Департамента Сената, ответственного за законодательство о крестьянах, был упрочен общинный строй в деревне[795]795
  Головин К.Ф. Мои воспоминания. Т. 2. С. 245–246.


[Закрыть]. Так, благодаря его толкованиям был введен институт семейной собственности, отсутствовавший в Положениях 19 февраля 1861 г.[796]796
  Там же. С. 247.


[Закрыть]

Сенат мог отказываться от данного им толкования, пересматривать его. Например, в 1901 г. Общее собрание Сената дало иную трактовку нормы, регулировавшей временное проживание евреев вне городов, местечек, нежели это случилось в 1897 г.[797]797
  История Правительствующего Сената за двести лет. 1711–1911 гг. Т. 4. С. 136–137.


[Закрыть]

Правительствующий Сенат был «тихой пристанью», где собирались преимущественно немолодые люди (средний возраст 54 года), часто обладавшие весьма высоким уровнем юридической квалификации и практически лишенные всякой надежды получить новое назначение. К 1917 г. из 65 сенаторов 38 окончили университеты, 24 – Училище правоведения, 3 – Александровский лицей[798]798
  Кильштейн А.Г. Мемуары // ГА РФ. Ф. 564. Оп. 1. Д. 402. Л. 7.


[Закрыть]. Высокая юридическая квалификация хотя бы отчасти гарантировала их определенную независимость. Как вспоминал сенатор А.Г. Кильштейн, «лично мне известны случаи, когда попытки “сфер” влиять на решение. не только не имели успеха, но грозили погубить даже правое дело. Поэтому, исправляя часто и подолгу обязанности обер-прокурора, я заявлял категорически всяким искателям и посредникам, что требуемый или просимый “нажим”, если и мог бы иметь какой-либо результат, то лишь обратный»[799]799
  Там же. Л. 6 об. – 7.


[Закрыть]. По свидетельству Н.Н. Покровского, «несмотря на то что Сенат очень стеснен процедурой разбора жалоб на министерства, тем не менее в народе сложилось убеждение, что только через Сенат можно добиться своих прав»[800]800
  Покровский Н.Н. Отжившие бюрократические порядки (К вопросу о реформе Правительствующего Сената) // Русская старина. 1910. Т. 144. № 11. С. 363. А.Н. Куломзин вспоминал: «Не могу здесь не отдать справедливой дани Сенату. Прежде всего большинство сенаторов чрезвычайно добросовестно изучали подлежащие их решению дела. Редко встретишь такого, который является на заседание, или вовсе не ознакомившись с делами или даже поверхностно их изучивши. А дела сложные до чрезвычайности: тут и показания свидетелей о границах описываемых стародавним порядком “от кривой березы до лисьего лога, а далее на прямую ель и до разбойничьей берлоги” и т. д., и юридические тонкости о степенях родства к участникам восстания и о наследственных частях боковых родственников такого участника, и исчисление сроков, когда именно имение было конфисковано, не покрывается ли теми или иными манифестами. Другая высокопочтенная черта Сената – всегда зорко охранять частные интересы против притязаний казны» (Куломзин А.Н. Пережитое. Воспоминания. С. 346).


[Закрыть].

Заседания департаментов Сената проходили в деловой атмосфере. Так, даже весьма критично настроенный наблюдатель А.А. Половцов высоко оценивал заседания Первого Департамента, а также государственных деятелей, активно участвовавших в его работе. 22 октября 1881 г., будучи пока «лишь» сенатором, он записал в дневнике: «[В.А.] Арцимович председательствует с чрезвычайной добросовестностью и трудолюбием. [Ф.М.] Маркус – чрезвычайно умный человек, всегда говорит дело. [А.А.] Сабуров внимательно изучает дела и почти докладывает их, хотя очевидно не привык к судебно-административному производству. [М.Ф.] Гедда с его страшной мнительностью и нескончаемыми сомнениями затягивает прения, но, разумеется, заслуживает полного уважения»[801]801
  Половцов А.А. Дневник // ГА РФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 20. Л. 22 об. – 23.


[Закрыть]. Год спустя, в декабре 1882 г., Половцов отмечал сенаторов Н.С. Абазу, К.К. Петерса, Г.Ф. Пребстинга, А.Д. Шумахера. По словам Половцова, «заседания продолжительны и утомительны, но общее впечатление их чрезвычайно отрадно; дела разбираются основательно, добросовестно, беспристрастно, сенаторы изучают дела предварительно»[802]802
  Половцов А.А. Дневник // ГА РФ. Ф. 583. Оп. 1. Д. 20. Л. 106 об. – 107.


[Закрыть].

Сенат пользовался своего рода популярностью в глазах общественности. Этому не мешало даже то обстоятельство, что состав старейшего государственного учреждения постоянно менялся, а его пополнение могло вызывать серьезные вопросы[803]803
  Тем не менее, по оценке сенатора В.П. Безобразова, в конце 1880-х гг. большинство его коллег придерживалось принципа законности ([Безобразов В.П.] Дневник академика В.П. Безобразова // Русская старина. 1913. № 5. С. 271). Конечно же, далеко не все сенаторы были так настроены. Например, барон И.О. Велио полагал, что «сенатские дела не стоят выеденного яйца» (Там же. С. 272).


[Закрыть]. Среди новых сенаторов значительную часть составляли министерские креатуры и отставные губернаторы, которые едва ли могли принести большую пользу делу. Но все же тон в Сенате задавали не они, а их более авторитетные коллеги, которые подчас могли преподнести министру неожиданный «сюрприз». Их не меняли, несмотря на все требования руководителей ведомств[804]804
  Письмо Е.М. Феоктистова М.Н. Каткову // ГА РФ. Ф. 1718. Оп. 1. Д. 8. Л. 33 об.


[Закрыть]. Порой влиятельные государственные мужи выражали недовольство Сенатом. В частности, К.П. Победоносцев писал С.Ю. Витте 25 декабря 1904 г.: «А теперь что такое Сенат? Собрание судебных чиновников, переворачивающих на все лады букву законов, не приведенных ни к какому единству – а двигателем всего – присяжный поверенный»[805]805
  Письмо К.П. Победоносцева С.Ю. Витте 25.12.1904 г. // РГИА. Ф. 1622. Оп. 1. Д. 351. Л. 1.


[Закрыть].

В этом отношении весьма показателен один эпизод. В коридорах Государственной канцелярии и самые могущественные руководители ведомств были беспомощны. Зная это, они искали обходные пути. Так регулярно поступал министр внутренних дел граф Н.П. Игнатьев, рассчитывая на поддержку Комитета министров[806]806
  Перетц ЕА. Дневник (1880–1883). С. 292.


[Закрыть]. Однако в ряде случаев эти надежды были напрасными. Председатель Комитета министров М.Х. Рейтерн не собирался даже ставить на обсуждение игнатьевскую инициативу по упразднению генерал-губернаторства в Западной Сибири. Несмотря на настойчивость министра внутренних дел, Рейтерн планировал передать их в Государственный совет[807]807
  Там же. С. 295, 297.


[Закрыть]. Казалось бы, существовал и более простой путь обойти высшее законосовещательное учреждение империи. Следовало лишь обратиться к императору за высочайшим повелением. Именно посредством Высочайшего повеления Игнатьев надеялся добиться своего. Однако этот простой и скорый путь оказался закрытым. Против него восстал как раз Сенат, т. к. согласно законодательству нельзя было упразднять имевшиеся законы императорской волей[808]808
  Там же. С. 304. См. также: Правилова Е.А. Административная юстиция в пореформенной России // Английская набережная, 4: Ежегодник. СПб., 1997. С. 185–186.


[Закрыть].

Этот случай – скорее исключение из правил. И все же он не был единственным. Например, в 1890 г. Сенат добился корректировки Устава о паспортах[809]809
  История Правительствующего Сената за двести лет. 1711–1911 гг.: В 5 т. СПб., 1911. Т. 4. С. 100.


[Закрыть]. Однако было бы неверным представлять Сенат сборищем оппозиционеров, регулярно ставивших «палки» в «колеса» правительству. Тем не менее такое исключение само по себе очень красноречиво и много говорит о государственной жизни того времени. Механика законотворчества была непростой. В процессе подготовки решений сопрягались различные ведомства, корпорации, интересы. Любая стадия разработки законопроекта могла стать проблемной для его авторов. В «канцелярской засаде» могло оказаться самое неожиданное учреждение, от которого никто не ждал подвоха.

* * *

В конце XIX – начале XX в. институциональная организация власти была такой, что она предусматривала сразу несколько альтернативных путей для законотворчества. Существовали различные «площадки» для обсуждения правительственных инициатив. На каждой из них действовали особые правила. Они создавали видимость упорядоченности процедуры принятия решений. В действительности же, как уже отмечалось, функции законосовещательных учреждений не были четко разграничены, все пути законотворчества, в сущности, оказывались равнозначными, не было ясной, всеми признаваемой иерархии нормативных актов.

Это определяло правила бюрократических «игр», точнее, их предельную размытость, что позволяло наиболее умелым чиновникам пользоваться запутанностью, противоречивостью существовавших норм, добиваясь искомого результата. В такой политической системе нет места правительству как центру принятия решений. В данном случае правительство – это скорее особая социальная среда, которую преимущественно составляли представители высшей бюрократии. Прежде всего ее консолидировали привычные стереотипы поведения сановников империи. В ней отсутствовало (или, вернее, должно было отсутствовать) собственно политическое целеполагание. Имевшие место бюрократические «игры» в большей степени напоминали неупорядоченное броуновское движение, когда у каждого из участников законотворческого процесса была своя цель, а у системы в целом – нет: она находилась в статическом положении.