Текст книги "Суверенитет"

ЗАМЕЧАТЕЛЬНЫЕ ТЕОРЕТИКИ суверенитета внутреннего мало что сказали о суверенитете внешнем, о взаимоотношениях между государствами. Очевидно, конечно, что с развитием идеи полновластия должны были уходить на задний план те классические формулы права народов (ius gentium), которые изначально, еще во времена кодификации римского права означали не более чем конкретизацию применительно к жизни человеческих сообществ естественного права, значимого для всех живых существ. Имперская регуляция, как мы видели, ослабевала, и после Тридцатилетней войны так называемый Вестфальский мир 1648 г. юридически закрепил независимость от империи ряда европейских стран. Несмотря на то что и поныне именование сложившейся системы суверенных государств Вестфальской является чуть ли не общим местом как в научной литературе, так и в публицистике, полезно всетаки иметь в виду, что к договорам 1648 г. ни политическая, ни юридическая реальность современного мира не имеет почти никакого отношения. исылки юристов на традицию, насчитывающую «три с половиной века», хороши только в качестве риторической фигуры. В самом деле, Вестфальский мирный договор – это (не считая массы сопутствующих документов Вестфальского мирного конгресса 1643—1649 гг.) не один, а два договора, «Гснабрюкский» и «Бюнстерский», заключенные между Священной Римской империей и королевствами Францией и Швецией. По этим договорам двум крупнейшим в тот момент европейским силам отходили земли, которые им далеко не всегда удавалось удерживать впоследствии, будь то Померания или остров Рюген для Швеции, или многострадальный французский Эльзас. По этим же договорам появлялся (дополнительно к семи, бывшим до тех пор) еще один, восьмой выборщик императора, получали существенные права многочисленные князья, герцоги, архиепископы – владетели политических единиц, названия которых давным-давно ничего не говорят современному человеку. Никакой Вестфальской системы, о которой мы могли бы разумным образом рассуждать в современном мире, эти договоры, конечно, не создали.

Однако риторическая фигура Вестфальской системы возникла, конечно, не на пустом месте. Прежде всего, впервые полнота власти (именно так и называется «суверенитет» в латинском оригинале договора) на определенной, внятно обозначенной территории была определена и гарантирована международными соглашениями, с использованием юридических аргументов и терминов. Во-вторых, эта полнота власти определялась не для одного государства, но именно применительно к ряду государств, упомянутых в договоре (помимо империи, королевств и епископств, здесь говорится о status, входящих в империю разнокалиберных политических образованиях, преимущественно немецких княжествах). Наконец, в-третьих, Вестфальские договоры подтвердили права протестантов так называемого Аугсбургского вероисповедания. С одной стороны, подтверждалось действие знаменитого Аугсбургского религиозного мира, широко известного формулой «cujus regio illius religio» – «чья власть, того и вера». С другой стороны, прописывались права протестантского духовенства и верующих. Политическое единство империи окончательно уходило вместе с единством веры, на страже которой стоял не только папа, но и император. Однако намного важнее другое: в конструкцию Вестфальского суверенитета заложен территориальный принцип. Чтобы в будущем избежать политических столкновений, договор, официально названный «орудием мира» (instrumentum pacis), фиксировал право на неограниченное осуществление всех прерогатив, прав, свобод и привилегий за главами основных территориальных образований империи.

Суверенитет – это территориальный суверенитет. Территории – это данные уже сушествуюшие территории, которые удостоверены прежде всего именно этой своей фактичностью, а не какими-то иными правовыми уложениями.

Конечно, в такую конструкцию заложено напряжение, и о нем следует помнить всякий раз, говоря о Вестфальской системе. Ведь территории, о которых идет речь, возникли внутри империи. Договор, которым подтверждаются права глав этих территорий, – это договор империи с крупнейшими королевствами. Права глав территорий, гарантированные договором, – это суверенные права прежде всего немецких князей и только во вторую очередь – вольных имперских городов, но отнюдь не права народов. Именно поэтому современную систему могут именовать Вестфальской – не на основании содержания договоров, но на основании принципа, пережившего все последующие мирные конгрессы и конференции и установленные ими регуляции. Этот принцип состоит, грубо говоря, в том, чтобы придать фактическому положению дел значение, далеко выходящее за пределы фактичности. Если есть политические образования с фиксированной территорией, то полномочия властей на этих территориях являются исключительными в буквальном смысле слова, то есть не чрезвычайными, не абсолютными (хотя и это возможно), но именно исключающими любые действия извне. Поэтому такой суверенитет нельзя отождествлять ни с международным признанием, ни с внутренним суверенитетом, то есть полновластием правителей на территории государства. «Легальный международный суверенитет и Вестфальский суверенитет предполагают вопросы власти и легитимности, но не вопрос контроля, – пишет современный исследователь Стивен Краснер. – …Правило легального международного суверенитета состоит в том, что признание распространяется на территориальные единицы, имеющие формальную юридическую независимость. Правило Вестфальского суверенитета состоит в исключении на территории государства, будь то de facto или de jure, {действия} внешних акторов. Внутренний суверенитет предполагает как власть, так и контроль, как спецификацию легитимной власти в рамках политического строя, так и масштабы возможного эффективного исполнения этой власти».

Но тогда дело оказывается совсем не простым! Одно только утверждение, что государство является суверенным, не означает, что его «суверен» (будь то государь или народ) пользуется международным признанием. Международное признание не означает полновластия на данной территории.

Фактическое допущение независимости не означает международного признания этой независимости в качестве законной, а легальный статус суверенного государства сам по себе не является гарантией от интервенции или иных форм вмешательства.

Говоря о суверенитете, об угрозе суверенитету и о его сохранении, мы должны более точно определять, какого рода суверенитет мы имеем в виду. Ведь нам приходится иметь дело не столько с обоснованиями, сколько с последствиями определенного рода решений. Стивен Краснер предлагает в этой связи, вслед за Дж. Марчем и Дж. Олсеном, проводить различие между «логикой последствий» и «логикой уместности». В первом случае действия совершаются исходя из желания достигнуть определенных результатов. Во втором случае – исходя из того, какие нормы и правила регулируют поведение. По отношению к суверенитету это выглядит следующим образом. Конечно, нормы и правила, касающиеся межгосударственных отношений, существуют. Отрицать их значение было бы неправильно. И все-таки, если присмотреться более внимательно, обнаружится система организованного лицемерия: когда речь идет о том, чтобы достигнуть некоторого желаемого результата, руководители государств отбрасывают «логику уместности» и руководствуются «логикой последствий». «Правители, не государства – и не международная система! – совершают выбор относительно политики, правил и институтов. Уважается ли международный легальный суверенитет и суверенитет Вестфальский, зависит от того, какие решения принимают правители. Нет никакой иерархической структуры, чтобы удержать их от нарушения логики уместности, которая связана со взаимным признанием или исключением внешнего авторитета. Правители могут признавать или не признавать другое государство. Они могут признавать или не признавать образования, не имеющие юридической независимости или территории. Они могут вмешиваться во внутренние дела других государств или пойти на компромиссы в своей собственной политике». Если мы будем рассматривать эти слова не просто как описание положения дел, но как проблему, важную для тех, кто обеспокоен суверенностью своего государства, отсюда может следовать ряд важных выводов.

Во-первых, поскольку признание политической системы суверенной de jure и признание территориально-политического образования суверенным de facto не обязательно совпадают, в прагматике политического действия всегда полезно иметь в виду последствия. Возможно, что фактическое положение дел будет легализовано (как это нередко случается с поначалу не признаваемыми государствами). Но возможно, что оно так и не будет легализовано, и когда столкнутся два принципа, легальность перевесит фактичность или послужит удостоверению новой фактичности. Нет и не может быть общего принципа, позволяющего автоматически делать ставку на фактическое положение дел или на его юридическое оформление.

Во-вторых, апелляция к Вестфальской системе в настоящее время является приемлемым, действенным, но недостаточным аргументом в политическом дискурсе.

Повторим еще раз: отсылка к голой фактичности территориального устройства, даже если она закреплена в договорах и освящена традицией, является слабым тезисом по сравнению с аргументами от права, справедливости, общественного мнения и воли народа. И нет никаких способов принудить нарушителей принципов Вестфальского суверенитета к следованию им в тех случаях, когда реализация интересов сопровождается ссылками на принципы, в наше время более широко принятые и более убедительно обоснованные.

В-третьих, именно эта слабость внешних гарантий заставляет присмотреться к ресурсам внутреннего суверенитета. Невмешательство внешних сил во внутренние дела может не быть связано со способностью власти реализовать все возможности контроля и управления на данной территории. Но вмешательство может внести свой вклад в ослабление или (как реакция) усиление внутреннего суверенитета. В свою очередь, международное признание может относиться к правительствам без контролируемой ими территории (например, польское правительство в изгнании в период Второй мировой войны); в признании может быть отказано тем, кто реально контролирует некую территорию (например, ряд государств на территории бывшего СССР); легальное представительство в международных организациях можно получить безотносительно к Вестфальскому суверенитету и потенциалу внутреннего контроля (например, представительство Белоруссии и Украины в ООН в период существования СССР). Все это может далее иметь позитивные или негативные следствия для установления более или менее эффективного внутреннего контроля. Внутренний контроль может быть эффективным политически (не только недопущение внешних политических инстанций к управлению, но и подавление оппозиции правителям), но неэффективным экономически: например, как часто пишут, малые страны вряд ли могут отстоять самостоятельность своего валютного регулирования или независимость от внешних рынков жизненно важных для них товаров.

Тем более важно выяснить, чем в этом случае может быть внутренний суверенитет. Если контроль недостаточен или все больше ослабевает, если единства внутри страны нет или начинаются процессы дезинтеграции, если все больше и больше областей социальной жизни (будь то экономика, наука или средства информации) находятся в куда более тесной связи с такими же областями за пределами государственных границ, чем с иными областями внутри государства, тогда открываются возможности внешнего влияния, переходящего во вмешательство, а затем могущего привести к изменению территориального и/или легального статуса страны. Возможное, конечно, не всегда реализуется. А потенциал политического правления, представляющего собой единство, как показал уже Гоббс, основан на особой связи насилия и признания.

В начале XX века Макс Вебер ввел понятие легитимного насилия. Рассуждение его можно свести к нескольким простым шагам: 1) если хотя бы два человека действуют с учетом поведения друг друга, то они могут быть либо в согласии, либо в борьбе; 2) согласие может быть просто солидарностью, но может означать готовность одного из них подчиниться другому; 3) тот, кто может навязать свою волю, обладает властью; 4) власть – это шанс навязать свою волю; 5) господство – это шанс не просто навязать волю, но заставить выполнять определенные приказы; 6) власть и господство называются шансами, потому что всегда возможно сопротивление; 7) шансы господства существенно повышаются, если оно считается легитимным, то есть признается таковым именно теми, над кем властвуют, а не просто обосновывается придворными юристами. Вот это признание господства законным, оправданным и позволяет говорить о легитимном насилии как особом средстве. В наши дни это средство, говорит Макс Вебер, монополизировало государство. На определенной территории именно оно располагает исключительным правом на легитимное насилие. Это значит, что, хотя власть и даже господство могут встречаться в самых разных социальных отношениях, положение государства – совершенно особенное. Однако эту мысль требовалось додумать до конца, чтобы соединить юридическое и социологическое понимание суверенитета, доказать, что совершенное полновластие имеет не только наибольший эффект, но и наивысшую юридическую силу. Эту задачу попытался решить Карл Шмитт.

«СУВЕРЕН, – говорит Шмит, тот кто принимает решение о чрезвычайном положении». Это можно понимать очень просто: есть прописанные в конституции полномочия; кто ими наделен, тот и суверен. Но Шмитт видит (в 20-е годы XX века!) «современные тенденции»: речь идет об «устранении» суверена как юридического понятия. В самом деле, если точно определить его полномочия в законах, к чему стремится либеральная наука о праве, суверен будет ограничен в своем решении. Между тем, подлинный суверен, по Шмитту, сам решает, наступили экстраординарные обстоятельства или нет; устранен повод к введению чрезвычайного положения или нет. Дело не только в регуляциях политической и правовой жизни в данном государстве в данное время. Дело именно в принципе. А принцип состоит в том, чтобы искать истину в крайностях. «Исключение интереснее нормального случая. Нормальное не доказывает ничего, исключение доказывает все; оно только подтверждает правило, само правило существует только благодаря исключению». Когда мы судим о рутине повседневной жизни, правильно понять существо дела можно, обращая внимание не на то, что повторяется (не на регулярности, не статистически фиксируемые закономерности), но на то, что может произойти редко. «Здесь весьма уместно слово „суверенитет“, равно как и слово „единство“. Оба они отнюдь не означают, что каждая частность существования каждого человека, принадлежащего к некоторому политическому единству, должна была бы определяться, исходя из политического, и подчиняться его командам, или же что некая централистская система должна была бы уничтожить всякую иную организацию или корпорацию. Может быть так, что хозяйственные соображения окажутся сильнее всего, что желает правительство якобы хозяйственно нейтрального государства; в религиозных убеждениях власть якобы конфессионально нейтрального государства равным образом легко обнаруживает свои пределы. Речь же всегда идет о случае конфликта». В ситуации конфликта все очевидно: если государству удается реализовать свои притязания, то оно и есть то самое политическое единство, суверенитет которого подтвержден на деле. «Если противодействующие хозяйственные, культурные или религиозные силы столь могущественны, что они принимают решение о серьезном обороте дел, исходя из своих специфических критериев, то именно здесь они и стали новой субстанцией политического единства». А если, например, государство предполагает объявить войну, но силы, ему противодействующие, достаточно могущественны, чтобы ее предотвратить, но недостаточно – чтобы ее по своему разумению и критериям объявлять, то это свидетельствует лишь о том, что никакого политического единства больше нет. Говоря о политическом единстве, Шмитт настаивает на его личной репрезентации: решения принимает некое лицо, и это имеет юридическое значение, далеко выходящее за рамки просто фактического положения дел. «Для реальности правовой жизни важно то, кто решает. Наряду с вопросом о содержательной правильности стоит вопрос о компетенции». Иначе говоря, фактическая способность принять решение означает не только мощь насилия, но и наличие правовых последствий этого насилия. Не просто противоборство, но противоборство с правовыми последствиями. Не просто чрезвычайное положение, но чрезвычайное положение как правовой акт (а не голое насилие), которым отменяются нормы обычного времени. И эта способность персонифицирована, потому что решение принимает не безличное коллективное «мы», но конкретный человек, воплощающий суверенитет политического единства.

Суверенное единство вовсе не означает ни всесилия государства или главы государства, ни тоталитарного подавления всех институтов и ассоциации его граждан, имеющих также иные, совсем не политические интересы и склонности.

Дело в другом. Сквозь рутину повседневности просвечивает, иногда лишь едва-едва, возможность исключительных случаев и крайних мер. В этом все дело! Пусть экономика идет своим чередом. Пусть религиозная жизнь не знает оглядки на государство. Пусть наука и мораль утверждают себя как автономные сферы. Все это не угрожает внутреннему суверенитету, пока возможным остается экстраординарное событие власти: поскольку власть есть способность самого крайнего насилия и поскольку она признается как таковая, можно говорить о политическом единстве, у которого есть власть. Фактически применяемое насилие, фактически вводимое чрезвычайное положение только делают видимыми обычно скрытую в повседневной рутине базовую рамку или, как принято говорить в современной социологии, фрейм власти. Это единство может быть не признано внешними силами, но говорить о том, что его вообще нет, можно не ранее, чем оно потеряет способность радикального суверенного решения относительно того, кто друг, а кто враг, с кем война, объявляется ли чрезвычайное положение и т. п.

Но действительно ли Шмитт дает нам универсальный критерий суверенитета? Этот вопрос осложняется тем обстоятельством, что решение персонифицировано. Оно предполагает наличие причинно-следственных связей «решение – действие – результат». Насколько осмысленным является утверждение о существовании таких связей в наши дни? Уже много позже, в середине XX века, Шмитт написал «Диалоги о власти и о доступе к обладателю власти». Здесь речь идет о сложных взаимосвязях современной техники, которую создал человек, но которую он уже не может всецело контролировать. И эта техника «превосходит отношения защиты и повиновения. Еще в большей степени, чем техника, власть человека над человеком ушла из его рук». Действительность власти превышает действительность человека. Я не говорю, продолжает он, что власть человека над человеком хороша. Я не говорю, что она зла. Я только говорю, что власть сильнее, чем всякая воля к власти.

Иначе говоря, какой бы властный акт мы ни исследовали, трудно быть уверенным в том, что источником его является исключительно то самое суверенное решение, которое принимает персонифицирующий политическое единство властитель.

Есть человек, который может навязать свою волю другому человеку. Мы говорим, что у него есть власть. Но как быть в тех случаях, когда этот властитель засыпает? Или когда у него ослабевает память? Или в тех случаях, когда он заболевает? Или в тех случаях, когда речь идет о передаче властных полномочий от одного властителя другому? Или когда слишком много информации? Что тогда происходит? Конечно, доступ к обладателю власти важен; значит, кто имеет право доклада суверену, тот имеет власть. Но об этих проблемах знали еще много веков назад. Шмитт идет еще дальше. Человек, говорит он, нажавший некую кнопку, вызывает тем самым действия некоторого количества сил, просчитать которые он не может. То, что по старинке наблюдается как суверенное решение, в реальности имеет характер лишь одного видимого события в огромной невидимой взаимосвязи. Но если сомнительно суверенное решение, то не сомнителен ли любой видимый суверенитет? И не следует ли все-таки согласиться с теми, кто утверждает, что в наши дни это понятие устарело?