Читать книгу "Воздушное право"

Тема 8
Правовые основы государственного регулирования использования воздушного пространства

Система организации использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания его пользователей во всем воздушном пространстве РФ и зонах ее международной ответственности направлена на обеспечение эффективного использования воздушного пространства Российской Федерации всеми его пользователями в интересах развития экономики и обеспечения национальной безопасности страны.

8.1. Правовой режим использования воздушного пространства

Правовой режим воздушного пространства определяется режимом территории, над которой оно расположено. В отношении воздушного пространства над государственной территорией действует суверенитет государства. Основное содержание этого принципа заключается в том, что государства самостоятельно, с учетом национальных интересов, устанавливают правовой режим использования своего воздушного пространства. Однако, определяя по своему усмотрению правовой режим своего воздушного пространства, государство не вправе устанавливать такие национальные нормы, которые направлены на нарушение суверенитета и суверенных прав других государств. Суверенитет над воздушным пространством признается международным договорным правом (ст. 1 Чикагской конвенции 1944 г.) и закрепляется в национальных законах. Воздушное пространство, расположенное над сухопутной и водной территорией РФ, в том числе над его территориальными водами, как записано в ВК РФ (ст. 1) является частью территории РФ и находится под его полным и исключительным суверенитетом. Принцип суверенитета над воздушным пространством составляет исходное начало для определения его режима.

Воздушное пространство за пределами государственной территории признается международным воздушным пространством. К нему относится воздушное пространство над: исключительной экономической зоной, открытым морем, международными проливами, Антарктидой. На воздушное пространство за пределами государственной территории суверенитет прибрежных государств не распространяется.

Режим воздушного пространства как общий термин широко применяется в нормативных актах при характеристике установленного порядка использования воздушного пространства для полетов ВС и других видов деятельности. Он определяется системой правил, которые регулируют организацию полетов ВС, включая получение соответствующих разрешений на производство полетов, координацию полетов и других видов деятельности в воздушном пространстве, введение запретов и ограничений.

Правила, относящиеся к определению режима воздушного пространства, имеют конечной целью обеспечение оптимальной организации полетов и других видов деятельности и защиту интересов государства и его граждан.

Использование воздушного пространства Российской Федерации в рамках правового регулирования предполагает такой вид деятельности, в процессе которой происходит перемещение в воздушном пространстве воздушных судов, ракет и других объектов, а также иную деятельность, которая может представлять угрозу безопасности воздушного движения: взрывные работы, строительство высотных сооружений, электромагнитные и другие излучения, дым, ухудшающие видимость, т. е. то, что может представлять угрозу безопасности воздушного движения.

Норма п. 2 ст. 11 ВК РФ определяет понятие и статус пользователей воздушного пространства. К пользователям воздушного пространства отнесены граждане и юридические лица, наделенные в установленном порядке правом на осуществление деятельности по использованию воздушного пространства.

Норма п. 1 ст. 13 ВК РФ устанавливает важнейший принцип воздушного законодательства «все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование».

Закрепив принцип равноправия пользователей воздушного пространства, законодатель предоставляет право на преимущественное использование воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами в зависимости от важности и срочности предстоящей или осуществляемой деятельности в воздушном пространстве при возникновении потребности в такой деятельности одновременно двумя или более пользователями воздушного пространства (п. 2 ст. 13 ВК).

В соответствии с Федеральными правилами использования воздушного пространства (ФПИВП) Российской Федерации использование воздушного пространства производится с разрешения соответствующего центра Единой системы организации воздушного движения Российской Федерации (ЕС ОрВД) на основании заявок (расписаний, графиков), подаваемых пользователями воздушного пространства.

Запрос и выдача разрешений на использование воздушного пространства Российской Федерации производятся в соответствии с Правилами предоставления заявок (расписаний, графиков) на использование воздушного пространства Российской Федерации.

При выполнении международных полетов органом единой системы организации воздушного движения выдается разрешение на использование воздушного пространства непосредственно российским и иностранным пользователям воздушного пространства Российской Федерации при условии предварительного получения дополнительного разрешения от соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти в зависимости от особенностей международного полета (пп. 120–122 ФПИВП).

Использование воздушного пространства или отдельных его районов может быть запрещено или ограничено в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Использование воздушного пространства без разрешения центров ЕС ОрВД допускается в случае:

– отражения воздушного нападения, предотвращения и прекращения нарушений государственной границы Российской Федерации или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации;

– оказания помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера, выполнении поисково-спасательных работ;

– запуска, посадки, поиска и эвакуации космических аппаратов и их экипажей;

– предотвращения и прекращения нарушений;

– полетов в специальных районах.

Лица, принявшие решение об использовании воздушного пространства без разрешения центров ЕС ОрВД, обязаны немедленно уведомить об этом соответствующие центры ЕС ОрВД и органы ВВС и ПВО и принять все возможные меры для обеспечения безопасности использования воздушного пространства в своих зонах и районах ЕС ОрВД.

Кроме того, пользователи воздушного пространства обязаны организовать связь с соответствующими органами ОВД (управления полетами), а в случае использования воздушного пространства для полетов воздушных судов – и с органами ВВС и ПВО.

Использование воздушного пространства в районах, находящихся за пределами территории Российской Федерации, где ответственность за организацию воздушного движения и контроль за соблюдением внутригосударственных и международных требований, стандартов, норм и процедур в области использования воздушного пространства и деятельности в области авиации возложена на Российскую Федерацию, осуществляется в соответствии с международными договорами Российской Федерации.

8.2. Государственное регулирование использования воздушного пространства

Под государственным регулированием использования воздушного пространства понимается установление государством общих правил такой деятельности, а также ответственность за их соблюдение. Норма п. 2 ст. 12 ВК РФ устанавливает, что государственное регулирование использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным органом в области использования воздушного пространства.

В соответствии с Положением о Минтрансе России[42]42
  Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 г. № 395 // п. 1, 2 I Общие положения.


[Закрыть] устанавливается, в частности, что Минтранс России осуществляет функции по нормативно-правовому регулированию в сфере использования воздушного пространства и аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации, а в п. 2 Положения определено, что Минтранс России координирует и контролирует деятельности подведомственного ему ФАВТ. Таким образом, формирование правового режима использования воздушного пространства находится в ведение министерства, осуществляющего функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере гражданской авиации, т. е. обеспечивающего прежде всего удовлетворение потребностей граждан и экономики в воздушных перевозках и авиационных работах.

Норма п. 2 ст. 14 ВК РФ определяет органы, уполномоченные осуществлять организацию использования воздушного пространства. К ним относятся: уполномоченный орган в области использования воздушного пространства, органы Единой системы организации воздушного движения, органы пользователей воздушного пространства – органы обслуживания воздушного движения (управления полетами). Перечисленные органы организуют использование воздушного пространства в установленных для них зонах и районах.

Федеральное агентство воздушного транспорта в сфере деятельности по организации использования воздушного пространства осуществляет следующие полномочия[43]43
  Положения о Федеральном агентстве воздушного транспорта: утв. Постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 № 396 // пп. 5.4 п. 5 II Полномочия.


[Закрыть]:

– организацию использования воздушного пространства Российской Федерации (5.4.1.);

– оказание государственных услуг по аэронавигационному обслуживанию пользователей воздушного пространства Российской Федерации, в том числе по организации воздушного движения, обеспечению электросвязи, предоставлению аэронавигационной, метеорологической информации, а также авиационно-космическому поиску и спасанию (5.4.35);

– обеспечение руководства функционированием Единой системы организации воздушного движения, ее реформирование с целью создания Аэронавигационной системы России (5.4.37).

Обеспечение руководства функционированием ЕС ОрВД РФ напрямую не указывает, что такое руководство является функцией ФАВТ.

В соответствии с Положением о Росавиации, агентство осуществляет ряд полномочий в отношении подведомственных федеральных государственных унитарных предприятий (в том числе предоставляющих аэронавигационное обслуживание), то есть, реализует от имени Российской Федерации полномочия собственника имущества федерального государственного унитарного предприятия. Таким образом Росавиация опосредованно управляет функционированием ЕС ОрВД РФ.

Основным хозяйствующим субъектом системы аэронавигационного обслуживания России является Федеральное государственное унитарное предприятие «Государственная корпорация по организации воздушного движения» (Госкорпорация по ОрВД).

ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» предоставляет государственные услуги по аэронавигационному обслуживанию российским и иностранным пользователям воздушного пространства Российской Федерации, включающие в себя, в частности, организацию воздушного движения, планирование и координирование использования воздушного пространства и ряд иных функций. Очевидно, что содержание оказываемых ФГУП «Госкорпорация по ОрВД» государственных услуг совпадает с функциями оперативных органов ЕС ОрВД РФ.

Постановлением Правительства РФ от 28.08.2015 г. № 901 утверждено Положение о Единой системе организации воздушного движения Российской Федерации (Положение).

Единая система предназначена для организации использования воздушного пространства Российской Федерации и организации воздушного движения над находящимися за пределами территории Российской Федерации районами, где ответственность за организацию воздушного движения возложена на Российскую Федерацию.

Организационная структура Единой системы включает в себя руководящий орган Единой системы и оперативные органы Единой системы.

Руководящим органом Единой системы является Федеральное агентство воздушного транспорта, которое в целях обеспечения устойчивой и непрерывной работы Единой системы осуществляет руководство ее функционированием.

К оперативным органам Единой системы относятся органы обслуживания воздушного движения, являющиеся структурными подразделениями федерального государственного унитарного предприятия «Государственная корпорация по организации воздушного движения в Российской Федерации», находящегося в ведении Федерального агентства воздушного транспорта, в том числе: главный центр Единой системы; зональные центры Единой системы; региональные центры Единой системы; районные центры Единой системы; вспомогательные районные центры Единой системы.

Оперативные органы Единой системы в установленных для них зонах и районах осуществляют:

а) планирование и координирование использования воздушного пространства в соответствии с государственными приоритетами, установленными статьей 13 Воздушного кодекса Российской Федерации;

б) обеспечение разрешительного или уведомительного порядка использования воздушного пространства;

в) организацию воздушного движения, в том числе:

– обслуживание воздушного движения;

– организацию потоков воздушного движения;

– организацию воздушного пространства в целях обеспечения обслуживания воздушного движения и организации потоков воздушного движения;

г) контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства.

Зоны и районы для оперативных органов Единой системы устанавливаются в порядке, предусмотренном пунктом 11 Федеральных правил использования воздушного пространства Российской Федерации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 11.03.2010 № 138.

8.3. Организация использования воздушного пространства

В соответствии с ВК РФ организация использования воздушного пространства предусматривает обеспечение безопасного, экономичного и регулярного воздушного движения, а также другой деятельности по использованию воздушного пространства.

Организация использования воздушного пространства включает в себя:

– установление структуры и классификации воздушного пространства;

– планирование и координирование использования воздушного пространства;

– обеспечение разрешительного порядка использования воздушного пространства;

– организацию воздушного движения (ОВД, организация потоков воздушного движения, организацию воздушного пространства в целях обеспечения ОВД и организации потоков воздушного движения);

– контроль за соблюдением Федеральных правил использования воздушного пространства.

Организация использования воздушного пространства осуществляется уполномоченным органом в области использования воздушного пространства – Управлением организации использования воздушного пространства Федерального агентства воздушного транспорта[44]44
  Положения об Управлении организации использования воздушного пространства Федерального агентства воздушного транспорта: утв. приказом Росавиации от 18.03.2010 г. № 69.


[Закрыть], органами ЕС ОрВД, а также органами пользователей воздушного пространства – органами ОВД (управления полетами) в установленных для них зонах и районах в порядке, определенном Правительством РФ.

Структура воздушного пространства – совокупность разграниченных по высоте и территории зон, районов, коридоров и других элементов, обеспечивающих планирование и координирование использования воздушного пространства, непосредственное управление полетами воздушных судов, безопасность и регулярность воздушного движения.

Определение структуры воздушного пространства является обязательным мероприятием в организации использования воздушного пространства. В соответствии со структурой устанавливается ответственность должностных лиц за рациональное использование воздушного пространства, организацию, обеспечение и выполнение полетов воздушных судов, пусков ракет и т. д.

Воздушное пространство над территорией Российской Федерации, а также за ее пределами, где ответственность за ОрВД возложена на Российскую Федерацию, делится на нижнее и верхнее воздушное пространство.

Границей нижнего и верхнего воздушного пространства является эшелон полета 8100, который относится к нижнему воздушному пространству.

Структура воздушного пространства включает в себя следующие элементы:

• зоны и районы (зоны и районы ЕС ОрВД, районы полетной информации, диспетчерские районы, диспетчерские зоны).

Границы зон (районов) ЕС ОрВД утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации. Организация использования воздушного пространства в зонах (районах) ЕС ОрВД осуществляется органами ЕС ОрВД;

• маршруты обслуживания воздушного движения (воздушные трассы, местные воздушные линии маршрут зональной навигации) устанавливаются с целью выполнения регулярных пассажирских и грузовых воздушных перевозок с учетом интересов всех пользователей воздушным пространством, утверждаются Министерством транспорта РФ. Организацию разработки и издания Сборника маршрутов обслуживания воздушного движения Российской Федерации и поправок к нему осуществляет Федеральное агентство воздушного транспорта. Использование воздушного пространства воздушными судами иностранных государств вне маршрутов ОВД, открытых для международных полетов, запрещается, за исключением случаев, предусмотренных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации

• районы аэродромов (аэроузлов, вертодромов) – устанавливаются для организации выполнения аэродромных полетов. Границы районов аэродромов (аэроузлов, вертодромов) утверждаются Министерством транспорта РФ.

При определении границ районов аэродромов (вертодромов) должны учитываться схемы вылета и захода на посадку, ухода на второй круг, полета в зоне ожидания, а также стандартные маршруты вылета и прилета, маршруты входа (выхода) на воздушные трассы, МВЛ и специальные зоны.

Типовые инструкции по производству полетов в районе аэродрома (аэроузла, вертодрома), а также типовая схема аэронавигационного паспорта аэродрома (вертодрома, посадочной площадки) утверждаются Министерством транспорта Российской Федерации.

Экипажи воздушных судов при выполнении полетов и диспетчеры управления воздушным движением при обслуживании воздушного движения руководствуются данными, опубликованными в аэронавигационной информации. Аэронавигационная информация предоставляется пользователям воздушного пространства Федеральным агентством воздушного транспорта.

– специальные зоны устанавливаются для выполнения отдельных видов полетов (отработка техники пилотирования, пилотажные зоны, зоны испытания авиационной техники полетов, полетов ВС на малых и предельно малых высотах, полетов ВС на скоростях, превышающих скорость звука, полетов ВС на дозаправку топливом в воздухе, зоны полетов ВС с переменным профилем и т. д.). Такие зоны устанавливаются, как правило, над малонаселенной местностью, на значительном удалении от крупных населенных пунктов, заповедников, памятников архитектуры и других объектов, которым может быть причинен вред от воздействия авиационных шумов, топлива и других последствий авиационной деятельности;

– запретные зоны устанавливаются в воздушном пространстве Российской Федерации для защиты важных государственных объектов, ключевых промышленных комплексов (атомных электростанций, ядерно-радиационных объектов, химически опасных объектов, а также других особо важных объектов с точки зрения национальной безопасности страны) от вредных воздействий и разрушений, возникающих в результате возможных происшествий в воздушном пространстве;

– опасные зоны устанавливаются в воздушном пространстве Российской Федерации в районах лесных пожаров и вулканической деятельности, промышленных районах с постоянной повышенной задымленностью. Опасные зоны устанавливаются как для использования на определенный период времени (временные опасные зоны), так и для обеспечения деятельности, осуществляемой на постоянной основе (постоянные опасные зоны.) Над открытым морем опасные зоны устанавливаются в интересах обеспечения отдельных видов деятельности: обеспечение запуска и посадки космических объектов, проведение поисково-спасательных работ, выполнение полетов на испытания, исследование авиационной и ракетной техники, установление рекордов и т. д.

– зоны ограничения полетов устанавливаются в воздушном пространстве Российской Федерации над объектами (в районах), где полеты воздушных судов необходимо ограничивать по времени или по условиям их выполнения. Зоны ограничения полетов могут устанавливаться над государственными природными заповедниками, национальными парками, памятниками истории и культуры, а также над охраняемыми объектами. Сведения о деятельности в зонах ограничения полетов, ограниченных временным периодом, доводятся посредством извещения NOTAM на основании планов использования воздушного пространства (графиков работы) или публикуются в документах аэронавигационной информации. Использование воздушного пространства в запретных зонах, а также в зонах ограничения полетов, деятельность в которых осуществляется на постоянной основе, запрещается, за исключением деятельности определенной п. 39 ФП ИВП. Пользователи воздушного пространства обязаны для использования воздушного пространства в запретных зонах и зонах ограничения полетов в случаях, не предусмотренных пунктом 39 ФП ИВП, получить разрешение лиц, в интересах которых установлены такие зоны;

– другие элементы структуры воздушного пространства, устанавливаемые в интересах пользователей для осуществления деятельности в воздушном пространстве. Границы элементов структуры воздушного пространства устанавливаются по географическим координатам и высотам. Границы и условия использования элементов структуры воздушного пространства публикуются в документах аэронавигационной информации;

– с целью исключения опасных сближений и столкновений воздушных судов в полете устанавливаются вертикальное, горизонтальное (продольное, боковое) рассредоточение воздушных судов (эшелонирование) в воздушном пространстве на установленные интервалы.

– вертикальное эшелонирование – рассредоточение воздушных судов по высоте на установленные интервалы, выражаемые в величинах абсолютной (относительной) высоты при полетах на высоте перехода и ниже и через эшелоны полета при полетах на эшелоне перехода и выше;

– сокращенный интервал вертикального эшелонирования (RVSM) – интервал вертикального эшелонирования, применяемый в диапазоне от эшелона полета 290 до эшелона полета 410 для эшелонирования воздушных судов, имеющих допуск к полетам с применением RVSM;

– горизонтальное эшелонирование – рассредоточение воздушных судов в горизонтальной плоскости по расстоянию на установленные интервалы;

– продольное эшелонирование – это рассредоточение воздушных судов на одной высоте на установленные интервалы по времени или расстоянию вдоль линии пути.

– боковое эшелонирование – рассредоточение воздушных судов на одной высоте на установленные интервалы по расстоянию или угловому смещению между их линиями пути.

– нормы п. 85–98 ФП ИВП устанавливают правила пересечения Государственной границы РФ. Пересечение государственной границы осуществляется, как правило, по установленным воздушным коридорам. Основанием для пересечения является разрешение на выполнение международного полета. ФП устанавливает момент включения аппаратуры государственного радиолокационного опознавания, дает перечень сообщений, который должен передать экипаж ГВС, и т. д. Не является нарушением правил пересечения государственной границы, вынужденный влет в воздушное пространство РФ, если это вызвано чрезвычайными обстоятельствами (авария, стихийное бедствие, угрожающее безопасности полетов, и т. д.).

Классификация воздушного пространства

Воздушное пространство над территорией Российской Федерации, а также за ее пределами, где ответственность за ОрВД возложена на Российскую Федерацию, классифицируется следующим образом:

– класс A – разрешаются полеты, выполняемые только по ППП. Все воздушные суда обеспечиваются диспетчерским обслуживанием и эшелонируются. Ограничения по скорости не применяются. Наличие постоянной двухсторонней радиосвязи с органом ОВД (управления полетами) обязательно. Все полеты выполняются при наличии разрешения на использование воздушного пространства;

– класс C – разрешаются полеты, выполняемые по ППП и ПВП. Все воздушные суда обеспечиваются диспетчерским обслуживанием. Воздушные суда, выполняющие полеты по правилам полетов по приборам, эшелонируются относительно других воздушных судов, выполняющих полеты по правилам ППП и ПВП. Воздушные суда, выполняющие полеты по ПВП, эшелонируются относительно воздушных судов, выполняющих полеты по ППП, и получают информацию о движении в отношении других воздушных судов, выполняющих полеты по ПВП. Для воздушных судов, выполняющих полеты по ПВП, на высотах ниже 3050 м действует ограничение по скорости, составляющее не более 450 км/ч. Наличие постоянной двухсторонней радиосвязи с органом ОВД (управления полетами) обязательно. Все полеты выполняются при наличии разрешения на использование воздушного пространства.

Разрешительный порядок использования воздушного пространства в классах А и С заменяется на уведомительный при наличии следующих обстоятельств:

а) отражения воздушного нападения или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации;

б) предотвращения и пресечения нарушений государственной границы Российской Федерации, защиты и охраны экономических и иных законных интересов Российской Федерации в пределах приграничной полосы, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

в) пресечения и раскрытия преступлений;

г) оказания помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера;

д) поиска и спасания пассажиров и экипажей воздушных судов, терпящих или потерпевших бедствие, поиска и эвакуации с места посадки космонавтов и спускаемых космических объектов или их аппаратов;

е) предотвращения и пресечения нарушений порядка использования воздушного пространства (п. 114 ФПИВП).

класс G – разрешаются полеты, выполняемые по ППП и ПВП. Эшелонирование воздушных судов не производится. Все полеты по запросу обеспечиваются полетно-информационным обслуживанием. Для всех полетов на высотах ниже 3050 м действует ограничение по скорости, составляющее не более 450 км/ч. Воздушные суда, выполняющие полеты по ППП, обязаны иметь постоянную двухстороннюю радиосвязь с органом ОВД (управления полетами). При полетах воздушных судов по ПВП наличия постоянной двухсторонней радиосвязи с органом ОВД (управления полетами) не требуется. При выполнении всех полетов воздушных судов наличия разрешения на использование воздушного пространства не требуется.