Читать книгу "Воздушное право"

Тема 10
Организационно-правовое обеспечение авиационной безопасности

Обеспечение безопасности на всех видах транспорта, в том числе и воздушном, является многоаспектной проблемой. Актуальность ее эффективного решения возрастает с каждым годом как для субъектов транспортной инфраструктуры, так и для уполномоченных органов в области обеспечения транспортной безопасности.

Для каждого вида транспорта эта проблема является комплексной, т. е. предусматривающей систему целенаправленных мер, способствующих предупреждению и предотвращению актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, снижению уровня аварийности, сокращению числа транспортных происшествий.

10.1. Понятие авиационной безопасности. Цели, основные принципы обеспечения авиационной безопасности

Международный и национальный опыт борьбы против актов незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации показывает, что решающим направлением указанной деятельности является создание адекватной нормативной правовой базы в этой области. Без законодательства, четко определяющего на всех уровнях управления задачи по предупреждению, пресечению актов незаконного вмешательства, без стройного понятийного аппарата невозможно консолидировать усилия субъектов, обеспечивающих безопасность на воздушном транспорте.

Указанный тезис подтверждает Федеральный закон «О транспортной безопасности», который, провозглашая в качестве основных принципов обеспечения транспортной безопасности принципы законности и соблюдения баланса интересов личности, общества и государства, определяет в качестве основной задачи нормативное правовое регулирование в области обеспечения транспортной безопасности.

В ВК РФ и федеральном законе от 09.07.2007 г. № 16 «О транспортной безопасности» дается понятие акта незаконного вмешательства. Это понятие является основополагающим, вокруг которого законодателем формируется комплекс мер правового характера, направленных на обеспечение транспортной безопасности.

Целями системы обеспечения защиты деятельности ГА являются:

– предупреждение нападения;

– сведение к минимуму ущерба при нападении;

– поддержание системы общей безопасности аэропорта в экстремальных ситуациях (пожар, стихийное бедствие, отказ аварийных систем и др.).

Рис. 8. Акты незаконного вмешательства в деятельность ГА

Определяющим критерием АБ является степень защищенности авиации от незаконного вмешательства в деятельность в области авиации. Для обеспечения устойчивого состояния АБ используются возможности САБ аэродромов или аэропортов, организаций аэронавигационного обслуживания, подразделений ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации и вневедомственной охраны при органах внутренних дел, уполномоченных органов, наделенных этим правом федеральными законами, а также юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность на территории аэропорта.

Обеспечение авиационной безопасности реализуется посредством осуществления предполетного и послеполетного досмотра, противодействия АНВ, исключения посторонних лиц к доступу в зону контроля аэропорта или аэродрома, недопустимости допуска посторонних лиц на стоянки воздушных судов. Данные функции осуществляет служба авиационной безопасности, которая имеет широкие полномочия в области задержания для передачи правоохранительным органам лиц, нарушивших требования авиационной безопасности, а также багажа, грузов и почты, содержащих предметы и вещества, запрещенные к воздушным перевозкам. При этом сотрудники САБ имеют право на ношение и применение служебного оружия в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Рис. 9. Основные принципы обеспечения авиационной безопасности

Воздушные суда должны находиться под постоянной охраной САБ. При подготовке самолета к вылету службой авиационной безопасности осуществляется предполетный досмотр ВС с целью выявления оружия, взрывчатых веществ и других предметов, которые могут быть использованы для совершения АНВ, а также выявления посторонних лиц. В случаях получения информации об угрозе АНВ ВС подлежит дополнительному досмотру на специально выделенной стоянке. Если досмотр окажется безрезультатным, а угроза инцидента продолжает существовать, то ВС оставляют на указанной стоянке на срок, соответствующий времени выполнения планируемого рейса ВС до пункта назначения. Организация охраны ВС, проведение предполетного досмотра ВС, пассажиров, вещей, находящихся при пассажирах, багажа, почты, грузов и бортовых запасов на аэродромах и посадочных площадках, где отсутствует САБ, возлагается на командира ВС.

По просьбам авиапредприятий и эксплуатантов ВТ администрация запрашиваемого аэропорта обязана проводить дополнительные мероприятия по обеспечению безопасности: досмотр и охрану воздушных судов, повторный досмотр пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов, принадлежащих этим авиапредприятиям и эксплуатантам.

Предполетный досмотр членов экипажей, пассажиров, ручной клади, багажа, почты, грузов и бортовых запасов осуществляется для предотвращения несанкционированной доставки на борт ВС оружия, боеприпасов, взрывчатых, отравляющих, легковоспламеняющихся и других веществ, которые могут использоваться для совершения АНВ.

Послеполетный досмотр проводится при получении оператором аэропорта, оператором аэродрома гражданской авиации или перевозчиком информации об угрозе совершения акта незаконного вмешательства в деятельность в области авиации в целях выявления физических лиц, в действиях которых усматриваются признаки подготовки к совершению актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации, либо материально-технических объектов, которые могут быть использованы для совершения актов незаконного вмешательства в деятельность в области авиации.

Предполетный досмотр, послеполетный досмотр пассажиров, багажа, ручной клади, членов экипажа, лиц из числа специалистов авиационного персонала гражданской авиации, бортовых запасов воздушного судна, грузов и почты проводятся в аэропорту или на воздушном судне уполномоченными лицами служб авиационной безопасности. При отказе пассажира воздушного судна от предполетного досмотра договор воздушной перевозки пассажира считается расторгнутым.

При выполнении международных полетов воздушных судов предполетный досмотр проводится до или после осуществления пограничного контроля и таможенного контроля либо в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, и иных видов контроля. При выполнении международных полетов воздушных судов послеполетный досмотр проводится после осуществления пограничного контроля и таможенного контроля, а в случаях, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами, и иных видов контроля.

Правила проведения предполетного и послеполетного досмотров утверждены приказом Минтранса РФ от 25.07.2007 г. № 104.

В целях авиационной безопасности перевозчики обеспечивают передачу персональных данных пассажиров воздушных судов в автоматизированную централизованную базу персональных данных о пассажирах в соответствии с законодательством РФ о транспортной безопасности и законодательством РФ в области персональных данных, при международных воздушных перевозках – в уполномоченные органы иностранных государств в соответствии с международными договорами РФ или законодательством иностранных государств вылета, назначения или транзита в объеме, предусмотренном законодательством РФ, если иное не установлено международными договорами РФ.

10.2. Международно-правовое регулирование деятельности по обеспечению авиационной безопасности

Борьба с актами незаконного вмешательства на авиационном транспорте является приоритетной проблемой с начала 1960-х гг. Мировое сообщество своевременно осознало надвигающуюся опасность на ВТ и адекватно отреагировало на растущую тенденцию воздушного терроризма. Ряд международных правовых актов было разработано в ответ на все возрастающее число правонарушений, ставящих под угрозу безопасность и регулярность полетов и эффективность международной гражданской авиации:

– Конвенция о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, подписанная в Токио 14 сентября 1963 года (Токийская конвенция);

– Конвенция о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, подписанная в Гааге 16 декабря 1970 года (Гаагская конвенция);

– Конвенция о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанная в Монреале 23 сентября 1971 года (Монреальская конвенция); – Протокол о борьбе с незаконными актами насилия в аэропортах, обслуживающих международную гражданскую авиацию, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконными актами, направленными против безопасности гражданской авиации, подписанный в Монреале 24 февраля 1988 года (дополнительный протокол к Монреальской конвенции);

– Конвенция о маркировке пластических взрывчатых веществ в целях их обнаружения, совершенная в Монреале 1 марта 1991 года (Конвенция о маркировке взрывчатых веществ);

– Конвенция о борьбе с незаконными актами в отношении международной гражданской авиации, совершенная в Пекине 10 сентября 2010 года (Пекинская конвенция);

– Протокол, дополняющий Конвенцию о борьбе с незаконным захватом воздушных судов, совершенный в Пекине 10 сентября 2010 года (Пекинский протокол);

– Протокол о внесении изменений в Конвенцию о преступлениях и некоторых других актах, совершаемых на борту воздушных судов, совершенный в Монреале 4 апреля 2014 года (Монреальский протокол).

В 1970-х гг. ситуация изменилась. Террористические акты стали более частым явлением, терроризм на ВТ стал более агрессивным и технически усложнился. Появилась острая необходимость в создании руководящих принципов, которые бы стандартизировали и систематизировали существующие положения по авиационной безопасности. Начало этому процессу было положено резолюциями Ассамблеи ICAO: А17-10 «Претворение в жизнь государствами требований и практики по безопасности, принятых Ассамблеей, и дальнейшая работа ICAO в связи с этими требованиями и практикой» и А18-10 «Дополнительные технические меры по обеспечению безопасности международного гражданского воздушного транспорта». Были составлены предложения относительно мер, которые следует принять в отношении АНВ в деятельность международной ГА. Позднее они были пересмотрены Комитетом по незаконному вмешательству в деятельность международной ГА и Советом ICAO. Вместе с принятыми ранее конвенциями разработанный материал послужил основой для создания единого документа по авиационной безопасности, который включил в себя основополагающие требования и практику, используемые в данной сфере. Совет ICAO в соответствии положениями ст. 54, 37, 38 Чикагской конвенции принял Приложение 17 «Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства».

Приложение 17 является основным источником Стандартов и Рекомендуемой практики для создания и организации работы национальной системы безопасности гражданской авиации государства, в котором рассматриваются превентивные и ответные меры в сфере безопасности, находящиеся в ведении соответствующего полномочного органа государства по авиационной безопасности, а также изложены обязанности по надзору и контролю качества применительно ко всем аспектам государственной системы обеспечения авиационной безопасности, касающиеся мер безопасности в отношении аэропортов, воздушных судов, пассажиров и их ручной клади и регистрируемого багажа, грузов и почты, а также стандарты по подготовке и квалификации персонала служб безопасности и меры по эффективному ответному реагированию на акты незаконного вмешательства.

Другие Приложения к Чикагской конвенции, например, Приложение 2 «Правила полетов», Приложение 6 «Эксплуатация воздушных судов», Приложение 8 «Летная годность воздушных судов», Приложение 9 «Упрощение формальностей», Приложение 10 «Авиационная электросвязь», Приложение 11 «Обслуживание воздушного движения», Приложение 13 «Расследование авиационных происшествий и инцидентов», Приложение 14 «Аэродромы» и Приложение 18 «Безопасная перевозка опасных грузов по воздуху», содержат положения об авиационной безопасности, лежащие в основе национальных систем за обеспечением безопасности гражданской авиации. Приложение 9, в частности, содержит SARPS, непосредственно относящиеся к авиационной безопасности, поскольку они касаются вопросов, связанных с прибывающими и вылетающими воздушными судами, а также досмотра пассажиров и багажа при пограничном контроле и транзитном пролете. Внедрение и улучшение таких процедур, в основном касающееся эффективности авиационной деятельности, также непосредственно влияет на авиационную безопасность.

Практическая помощь государствам по достижению целей обеспечения безопасности гражданской авиации посредством применения SARPS была оказана путем создания Руководства по безопасности для защиты гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (Doc 8973). В Руководстве сформулированы пути и способы обеспечения авиационной безопасности, которые могут быть приняты конкретным государством. Учитывая, что формирование инструктивного материала базируется на огромном международном опыте защиты гражданской авиации от опасных посягательств, практически все государства, даже не члены ICAO, берут за основу рекомендации этого документа при формировании национальной нормативной правовой базы в этой сфере.

В последние годы в связи с глобальной тенденцией в сторону приватизации аэропортов и государственных служб, связанных с авиацией, особенно возросла необходимость строгого контроля за обеспечением авиационной безопасности. Проведенные в рамках Универсальной программы проверок в сфере обеспечения авиационной безопасности (УППАБ) проверки ICAO показали, что не во всех государствах полностью внедрены Стандарты Приложения 17. Среди выявленных недостатков общим является то, что многие государства не обеспечивают эффективного контроля за деятельностью по обеспечению авиационной безопасности в своих государствах. Контроль за обеспечением авиационной безопасности также обеспечивает поддержание национальной авиационной отраслью уровней авиационной безопасности, равных определенным в SARPS или превосходящим их.

В 2015 году принято первое издание Руководства по организации контроля за обеспечением авиационной безопасности. Создание государственной системы контроля за обеспечением авиационной безопасности и управление этой системой (Doc 10047). Руководство является одним из инструктивных материалов по авиационной безопасности, опубликованных ICAO. Оно предназначено для высших государственных директивных органов, поскольку в нем акцентируются обязательства государств как участников Чикагской конвенции и содержатся информация и рекомендации по созданию и организации деятельности государственной системы контроля за обеспечением авиационной безопасности, которая может потребоваться для выполнения этих обязательств.

В Руководстве контроль за обеспечением авиационной безопасности определяется как функция, посредством которой государства обеспечивают эффективное выполнение относящихся к авиационной безопасности SARPS и связанных с ними процедур, содержащихся в Приложениях к Чикагской конвенции. В своих усилиях по созданию и внедрению эффективной системы контроля за обеспечением авиационной безопасности государства – члены ICAO должны учитывать критические элементы (КЭ) контроля за обеспечением авиационной безопасности, которые необходимы для эффективной реализации политики в сфере авиационной безопасности и связанных с ней процедур. К критическим элементам системы контроля за обеспечением авиационной безопасности, которая представлены в Руководстве относятся:

– основное законодательство по сфере авиационной безопасности (КЭ-1);

– программы и нормативные положения по авиационной безопасности (КЭ-2);

– соответствующий полномочный орган государства по авиационной безопасности и его обязан (КЭ-3);

– квалификация и подготовка персонала (КЭ-4);

– обеспечение технических рекомендаций, средств и критически важной для безопасности информации (КЭ-5);

– обязательства по сертификации и утверждению (КЭ-6);

– обязательства по контролю качества (КЭ-7);

– решение проблем в сфере авиационной безопасности (КЭ-8).

Предполагается, что при внедрении КЭ государства будут исходить из совместной ответственности государственных организаций при руководящей роли, осуществляемой соответствующим полномочным органом по авиационной безопасности. Эффективное внедрение КЭ будет является свидетельством способности государства осуществлять контроль за обеспечением авиационной безопасности.

В конечном итоге можно сделать вывод, что наиболее эффективным средством противодействия актам незаконного вмешательства является взаимодействие государств, опирающееся на их национальное законодательство и национальные системы обеспечения безопасности аэропортов на основе SARPS ICAO. Государства должны на коллективной основе согласиться на усиление безопасности в аэропортах и введение единообразных наказаний для правонарушителей.

Применение государствами единообразной практики и процедур будет способствовать повышению безопасности в целом, облегчать реализацию мер безопасности эксплуатантами, улучшать отношение пассажиров к системе безопасности и повышает их доверие к ней.

10.3. Организационно-правовое обеспечение авиационной безопасности гражданской авиации Российской Федерации

Применительно к гражданской авиации РФ детальная разработка правил и технологий обеспечения авиационной безопасности на разных уровнях осуществляется постановлениями Правительства или актами уполномоченных органов в области гражданской авиации.

В соответствии с Постановлением Правительства от 30.07.1994 г. № 897 «О федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» разработана система правовых и организационных мер, направленных на предотвращение и пресечение противоправных действий в отношении гражданской авиации. Система обеспечения авиационной безопасности включает федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие государственное регулирование деятельности по авиационной безопасности, исполнительные структуры (аэропортовые комиссии по АБ, оперативные штабы по урегулированию ЧС, САБ аэропортов, САБ авиакомпаний), физические и юридически лица, осуществляющие деятельность на территории аэропорта, эксплуатантов гражданской авиации, авиационный персонал гражданской авиации, иных физических лиц, объекты инфраструктуры аэропортов, авиационные предприятия, воздушные суда.

Привлечение к обеспечению авиационной безопасности такого количества субъектов требует более четкой регламентации их деятельности в части разделения функций и обеспечения взаимодействия.

Министерство транспорта Российской Федерации осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию как компетентный орган в области ГА, обменивается с ICAO информацией, касающейся требований к системам обеспечения АБ авиации, извещает ICAO о совершенных АНВ в деятельность ГА, а также передает соответствующую информацию заинтересованным государствам о воздушных судах, подвергшихся АНВ.

Управление транспортной безопасности ФАВТ[46]46
  Положение об Управлении транспортной безопасности ФАВТ: утв. приказом Росавиации от 16.02.2015 г. № 52 // II. Сфера деятельности.


[Закрыть] оказывает государственные услуги по аккредитации юридических лиц для проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, утверждает результаты оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, проведенной специализированными организациями в области обеспечения транспортной безопасности, выдаёт документы, подтверждающего соответствие юридического лица, осуществляющего обеспечение авиационной безопасности, требованиям федеральных авиационных правил, ведет реестры категорированных объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта, аккредитованных организаций на проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта.

Управление транспортной безопасности ФСНСТ[47]47
  Положение об Управлении транспортной безопасности ФСНСТ: утв. Приказом Ространснадзора от 14.08.2013 г. № АК-878 фс // III. Функции управления.


[Закрыть] осуществляет контроль и надзор за соблюдением законодательства Российской Федерации, в том числе международных договоров Российской Федерации, в сфере авиационной безопасности эксплуатантами гражданской авиации, аэропортами, авиационными предприятиями, экипажами воздушных судов, подразделениями ведомственной и вневедомственной охраны, а также иными юридическими и физическими лицами, осуществляющими деятельность по обеспечению авиационной безопасности.

Проводит контроль за соблюдением субъектами транспортной инфраструктуры требований, установленных законодательством Российской Федерации и международными договорами Российской Федерации, в отношении порядка и формы представления информации об актах незаконного вмешательства в транспортном комплексе и оценку мер обеспечения авиационной безопасности в иностранных аэропортах в отношении авиакомпаний, выполняющих полеты из указанных аэропортов в Российскую Федерацию.

В состав Управления входят отделы: отдел надзора за обеспечением транспортной безопасности (отдел НОТБ); отдел надзора за обеспечением авиационной безопасности (отдел НОАБ); отдел надзора за поисковым и аварийно-спасательным обеспечением на транспорте (отдел ПАСОТ); отдел дежурно-диспетчерского обеспечения (ДДС Ространснадзора).

Координационным органом, обеспечивающим согласованные действия заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, организаций и авиационных предприятий по защите гражданской авиации от АНВ, является Межведомственная комиссия по обеспечению авиационной безопасности и безопасности полетов гражданской авиации (Межведомственная комиссия). Межведомственная комиссия является коллегиальным органом и действует на постоянной основе. Основными задачами Комиссии являются анализ информации о состоянии авиационной безопасности и безопасности полетов гражданской авиации Российской Федерации, совершенствование государственного регулирования в области авиационной безопасности и безопасности полетов гражданской авиации, осуществляет в пределах компетенции мониторинг реализации решений Комиссии[48]48
  Положение о Межведомственной комиссии по авиационной безопасности и безопасности полетов гражданской авиации: утв. Приказом Минтранса РФ от 25.04.2008 г. № 66.


[Закрыть]. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии осуществляет Министерство транспорта Российской Федерации.

Руководители организаций гражданской авиации, базирующихся или осуществляющих производственную деятельность в аэропорту, в вопросах обеспечения авиационной безопасности подчиняются руководителю аэропорта, авиационного предприятия.

Служба авиационной безопасности аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта подчиняется непосредственно руководителю аэропорта, авиационного предприятия, эксплуатанта и во взаимодействии с подразделениями ведомственной охраны Министерства транспорта Российской Федерации и/или вневедомственной охраны при органах внутренних дел обеспечивает выполнение требований норм, правил и процедур по авиационной безопасности.

Организация охраны воздушного судна, проведение предполетного досмотра воздушного судна, пассажиров, вещей, находящихся при пассажирах, багажа, почты, грузов и бортовых запасов на аэродромах (вертодромах) и посадочных площадках, где отсутствует служба авиационной безопасности, возлагается на командира воздушного судна.

В соответствии с законодательством Российской Федерации аэропорты, авиационные предприятия разрабатывают, утверждают и представляют на согласование в Федеральное агентство воздушного транспорта программы обеспечения авиационной безопасности. Эксплуатанты коммерческой авиации и авиации общего назначения разрабатывают и выполняют собственные программы обеспечения авиационной безопасности и представляется их на согласование в Федеральную службу по надзору в сфере транспорта, организовывают подготовку персонала по авиационной безопасности в пределах его функциональных обязанностей[49]49
  Требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, осуществляющим коммерческие воздушные перевозки. Форма и порядок выдачи документа, подтверждающего соответствие юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих коммерческие воздушные перевозки, требованиям федеральных авиационных правил: Федеральные авиационные правила: утв. приказом Минтранса от 13.08.2015 г. № 246;Требования по авиационной безопасности к эксплуатантам авиации общего назначения: Федеральные авиационные правила: утв. приказом Минтранса от 27.03.2003 г. № 29..


[Закрыть].

Система безопасности аэропорта

Наиболее вероятным местом, где происходят акты незаконного вмешательства в деятельность ГА и другие кризисные ситуации, является аэропорт или его окрестности.

Аэропорт представляет собой сложную систему, элементы которой всегда взаимосвязаны и действуют друг на друга. Следовательно, безопасность аэропорта следует рассматривать как неотъемлемую часть обслуживания пассажиров в аэропорту. Кроме того, увеличивающиеся объемы перевозок авиакомпаний перегружают аэропорты, вызывая опасное перенапряжение посадочных и обслуживающих средств, что способствует возникновению новых чрезвычайных ситуаций и необходимость их предотвращения.

Под безопасностью аэропорта понимается состояние защищенности законных интересов этого предприятия, его деловых партнеров и клиентов (пассажиров, авиакомпаний, грузоотправителей и т. д.), а также материальных ценностей (зданий, сооружений, технических и иных средств) от различных угроз нанесения им ущерба вследствие незаконного вмешательства их деятельность.

Под системой обеспечения безопасности аэропорта подразумевается комплекс мер (правовых, организационно-режимных, технических, технологических и др.), направленных на противодействие противоправным угрозам его деятельности.

Выбор мер и управление ресурсами обеспечения безопасности аэропорта должны базироваться на оценке факторов риска: типа, характера и уровня потенциальной опасности.

Для оперативного руководства действиями по урегулированию чрезвычайных ситуаций, связанных с захватом и угоном воздушных судов или иными актами незаконного вмешательства в деятельность гражданской авиации, в аэропортах, где возникла или имеется угроза возникновения таких ситуаций, координации действий подразделений заинтересованных федеральных органов исполнительной власти создаются оперативные штабы.

Администрация аэропортов, авиационных предприятий обеспечивают необходимые условия для работы оперативных штабов, принимают непосредственное участие в мероприятиях по пресечению АНВ в деятельность ГА.