Текст книги "Политология"

15
Группы интересов

§ 1. Понятие, типы и функции групп интересов

Понятие и место групп интересов в политической системе

Важное влияние на государство, партии и политическую жизнь в целом оказывают группы интересов. Они возникли в процессе индустриализации общества, плюрализации, роста разнообразия его социальной структуры и развития демократии. Появление самого этого понятия, а также его осмысление в политической науке связано с трактовкой политического процесса американским исследователем Артуром Бентли, который еще в 1908 г. в своей книге «Процесс управления» предложил рассматривать политику как результирующую, следствие взаимодействия различных общественных групп, преследующих свои интересы. В ходе соперничества и соглашений различных групп достигается баланс интересов, выражением которого и являются важнейшие государственные решения и политические изменения. Выявление заинтересованных групп позволяет увидеть источник политической динамики, понять истинные цели политических действий, обычно скрываемые за различного рода благозвучными декларациями.

Бентли относил к заинтересованным группам любые объединения, выражающие коллективные интересы, в том числе политические партии. В современной политологии понятие «группы интересов» трактуется значительно уже. Под группами интересов обычно понимаются любые преимущественно добровольные объединения людей, стремящиеся реализовать свои расходящиеся с другими группами интересы через воздействие на государственную политику. Главным объектом такого воздействия являются государственные институты: правительство и парламент, а также местные органы власти и управления. Политическое влияние групп интересов на государственные решения может быть опосредовано партиями или же СМИ.

Группы интересов отличаются от партий тем, что они сами не стремятся к власти, взятию на себя политической ответственности и формированию правительства, не выставляют собственных кандидатов на выборах в государственные органы. Однако они влияют на парламент и правительство и принимаемые ими решения. Группы интересов могут поддерживать те или иные партии или же не иметь устойчивой партийной ориентации.

Группы интересов – преимущественно добровольные организации. Хотя некоторые из них объединяют в обязательном порядке всех представителей определенной профессии. Так, в США каждый врач должен быть членом Врачебной палаты, а каждый студент – платить взносы Всеобщей студенческой ассоциации университетов. Обязательная принадлежность к определенной профессиональной организации обычно связана с корпоратизмом, о котором пойдет речь в следующем параграфе.

Группы интересов очень разнообразны. Для их характеристики используются различные понятия: «объединение», «ассоциация», «союз», «организация», «совет», «клуб», «акция», «движение», «кружок», «комитет» и др.

Прежде всего в силу своего разнообразия группы интересов трактуются в современной литературе неоднозначно. В наибольшей мере это относится к их составу. В широком понимании группы интересов включают любые влияющие на политику объединения, имеющие формальную или хотя бы неформальную структуру.

Основные типы групп интересов

Понимаемые в широком значении этого слова группы интересов включают:

1. Анемические группы. Они возникают неожиданно, в форме стихийной реакции на ту или иную ситуацию. Их отличает слабая и неустойчивая структурная оформленность, отсутствие постоянных организованных коллективных действий и кратковременность существования. К аномическим группам относятся толпы, стихийные митинги, бунты, манифестации и т. п. Деятельность таких групп характеризуется яркой эмоциональной окрашенностью и иррационализмом. Нередко она выходит за рамки закона и может сопровождаться актами насилия.

2. Неассоциативные группы. Эти группы могут не иметь формальной организации, структуры. Они возникают стихийно на базе общности статуса, а также естественно складывающихся неполитических связей: родственных, семейных, этнических, религиозных, земляческих и т. п. Интересы таких групп представляют главы семей, клики, неформальные религиозные или иные лидеры. Под воздействием ситуации неассоциативные группы могут формализоваться, однако их формальная организация бывает слабой и подчинена неформальным отношениям.

3. Институционализированные группы. Они возникают на базе формальных политических институтов, выполняющих определенные функции в политической системе и обществе: министерств, армии, партийного аппарата, церкви и т. д. Наряду с формально зафиксированными целями, такие группы имеют и свои специфические, ведомственные интересы, которые могут расходиться с предписанными им функциями. Особенно существенное воздействие на политику оказывают группы чиновников влиятельных ведомств, бюрократия в целом. Влияние институционализированных групп не всегда заметно на поверхности политической жизни, поскольку оно обычно скрывается за их формальными целями и официальными ценностями. Активность институциализированных государственных групп обычно наиболее ярко проявляется в борьбе различных ведомств за выгодное для них распределение бюджета.

4. Гражданские инициативы. Они представляют собой преимущественно локальные добровольные организации, непосредственно ориентирующиеся на проведение определенных политических акций и построенные на основе прямой демократии. Гражданские инициативы очень разнородны, отличаются нечеткой выраженностью, флюидностью и гибкостью формальных структур, отсутствием профессионального управления. Они формируются, как правило, по месту жительства из числа непосредственно заинтересованных в определенном вопросе людей. Сфера их деятельности обычно пространственно ограничена. Гражданские инициативы заботятся о реализации интересов граждан в области охраны окружающей среды, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, образования, строительства и т. п. Однако они могут ставить и политически более значимые цели, например, требовать углубления местного самоуправления, отставки скомпрометировавшего себя политика и др. Гражданские инициативы используют весьма разнообразные и во многом специфические средства: собрания, демонстрации, пикетирование, распространение листовок, кампании писем определенному должностному лицу в поддержку или против какого-либо решения, акты гражданского неповиновения и др. Гражданские инициативы возникают как реакция на упущения, ошибки или недостатки в деятельности политико-административных органов, партий и других политических институтов.

5. Лоббистские организации. Они стремятся реализовать свои интересы через влияние на депутатов, членов правительства или административных органов с помощью их информирования, рекомендаций, убеждения, экспертных оценок, предложения собственных законопроектов или участия в их разработке, оказания различного рода услуг, а нередко и коррупции. Активность лоббистских организаций сосредоточивается вокруг законодателей. Они обычно не афишируют свою деятельность, а нередко действуют скрытно, в форме теневых организаций. Не во всех странах лоббизм юридически признан. Так, например, во Франции он запрещен законом. В США и ряде других государств лоббизм получил широкое распространение.

6. Группы давления, в том числе общественно-политические движения, например, движение за гражданские права, за изменение конституции, принятие того или иного закона и т. п. Группы давления близки к лоббизму по своему назначению и характеру влияния. Их деятельность также непосредственно ориентирована на органы власти и их представителей. Сам термин «группы давления» трактуется в литературе во многом неоднозначно. Одни авторы причисляют к ним любые объединения, использующие метод давления, поддержки или срыва определенных политических решений[124]124
  См.: Уоллерстайн М. Группы интересов // Полис. 1992. № 5–6. С.163 и др.


[Закрыть], другие отождествляют их с группами интересов, оказывающими групповое давление[125]125
  См.: Общая и прикладная политология. Учеб. пособие. Под общ. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М., 1997. С.477.


[Закрыть]. (Последняя точка зрения представляется недостаточно убедительной, поскольку едва ли можно найти политически значимые группы интересов, не оказывающие того или иного давления на другие группы или органы государства.) Имеются достаточные основания рассматривать группы давления как относительно самостоятельную разновидность групп интересов. В отличие от некоторых других групп интересов, они сравнительно ограничены в сфере своего действия и методах влияния. Они не пытаются предлагать собственные проекты решений, как это нередко делают лоббистские организации, а лишь добиваются принятия или непринятия того или иного решения, поддержки или срыва определенных политических акций. Группы давления сравнительно ограничены в ресурсах своего политического влияния и, в отличие, например, от союзов интересов, не имеют собственных СМИ или устойчивых связей с партиями.

7. Союзы интересов (ассоциативные группы). Они представляют собой специализирующиеся на артикуляции и защите определенных интересов организации, имеющие четкую формальную структуру и, как правило, правовой статус. К ним принадлежат профсоюзы, объединения предпринимателей, молодежные, женские, профессиональные (врачей, учителей, адвокатов и т. п.), этнические, религиозные и др. ассоциации, общества по проведению свободного времени (например, спортивные союзы, общества меломанов, садоводов-любителей, рыболовов и т. п.). К союзам интересов порою относят и лоббизм, а также группы давления. Однако лоббистские объединения и группы давления имеют свою специфику. Это прямая ориентация на органы власти, отсутствие внеполитических форм деятельности, как это имеет место, например, у феминистских организаций, профсоюзов, ассоциаций деятелей культуры и т. п.

Некоторые авторы, например П. Массинг (ФРГ)[126]126
  См.: Nohlen D. (Hrsg.) Wörterbuch Staat und Politik. Lizenzausgabe für die Bundeszentrale. Bonn, 1991. S.289.


[Закрыть], относят к группам интересов лишь три их последние разновидности: лоббистские организации, группы давления и союзы интересов, причем не все входящие в союзы интересов организации, а лишь те из них, непосредственной целью которых является влияние на процесс политического волеизъявления, – например, профсоюзы, союзы предпринимателей, политические клубы и т. п. Согласно этой точке зрения, ассоциации, лишь эпизодически выдвигающие требования к власти и созданные на преимущественно неполитической основе: организации деятелей культуры, охотников, спортсменов и т. п. – не относятся к союзам интересов, а значит, и к группам интересов.

Различение организаций и объединений по степени политичности не лишено оснований. Однако наряду с существенными отличиями различные отмеченные выше объединения имеют и общие черты. Это коллективный, групповой характер деятельности; доминирование добровольности объединения или по меньшей мере вхождения в ассоциацию, хотя бы эпизодическое преследование политических или политически значимых (влияющих на государство и власть) интересов, отсутствие претензий на формирование властных органов, совпадение ряда общественных функций. Наличие этих и некоторых других общих признаков позволяет объединить разнообразные группы граждан под общим названием «группы интересов». К тому же в науке нет другой специальной категории, отражающей различные негосударственные и непартийные объединения людей, влияющие на политику. С учетом вышесказанного, в дальнейшем понятие «группы интересов» будет употребляться в широком значении, охватывающем все шесть рассмотренных выше типов объединений населения. Группы интересов различаются не только по их целям, особенностям внутренней организации и характера активности, но и по сферам их деятельности. Так, немецкий исследователь Ульрих фон Алеман[127]127
  См.: Alemann U. von. Organisierte Interessen in der Bundesrepublik Deutschland. Opladen, 1987.


[Закрыть] выделяет на основе этого критерия следующие пять групп интересов:

1. Группы интересов, действующие в экономической сфере и в области труда: профсоюзы, ассоциации потребителей, союзы предпринимателей и т. д.

2. Организованные группы в социальной сфере: общество поддержки слепых, союз ветеранов, благотворительные общества, организации инвалидов, группы самопомощи, например анонимных алкоголиков и др.

3. Ассоциации в сфере религии, науки и культуры: церкви, разнообразные научные общества, союзы художников, писателей, кинорежиссеров и т. д.

4. Организованные группы в области досуга и отдыха: спортивные союзы, рыболовные общества, ассоциации филателистов, любителей пива и т. п.

5. Общественно-политические организации: общество в защиту прав человека, гуманистический союз, движение за эмансипацию женщин, экологические организации, движения за автономию этнических меньшинств, политические клубы и т. д.

Функции групп интересов

Опосредуя взаимодействие граждан с органами государственной власти, группы интересов выполняют в политической системе важные функции. Это:

1. Артикуляция интересов различных групп общества. Интересы граждан, не объединенных в организации, обычно неконкретны, чрезвычайно расплывчаты и эмоционально окрашены. Поэтому они не могут быть достаточно полно представлены и учтены в политических решениях. Так, например, недовольство граждан экономической политикой правительства может выражаться в негативных оценках его деятельности или отдельных министров, в возмущении по поводу роста цен, невыплаты зарплаты, низких доходов и т. п. Учесть эти настроения и мобилизовать граждан и различные политические организации на изменение ситуации практически невозможно. Группы интересов обеспечивают артикуляцию этих требований, например, в виде достаточно ясных и конкретных лозунгов: остановить рост цен, повысить зарплату, сдержать инфляцию, уменьшить налоги на граждан и на производителей, своевременно выплачивать зарплату, оказать поддержку аграрному и военно-промышленному секторам, послать правительство в отставку и т. п. Однако практически реализовать все такого рода многочисленные требования также бывает невозможно. Поэтому для защиты интересов группы используется следующая функция, а именно:

2. Агрегация интересов. Функцию агрегации политических интересов осуществляют и партии. Однако особенности групп интересов в этом вопросе состоят в политическом представлении секторальных, «частичных» групповых интересов, обычно не выходящих на уровень глобальных общегосударственных требований изменения власти, а также в выражении тех интересов, которые недостаточно учтены партиями. Хотя в отдельных случаях, особенно в период политических кризисов, агрегированные требования групп интересов и партий могут совпадать, проявляясь, например, в общих лозунгах отставки правительства или президента. Практический пример агрегации интересов многочисленных групп наемных работников – выдвижение руководством российских профсоюзов в 1997–1998 гг. наоснове артикулированных различными низовыми профсоюзными организациями разнообразных интересов трудящихся конкретного лозунга профсоюзных акций – «Требуем от правительства погашения долгов перед трудящимися и своевременной выплаты зарплаты».

3. Интеграция группы. Ее суть состоит в объединении членов ассоциации вокруг общих, значимых для всех целей, в развитии между ними на этой основе политических и иных коммуникаций. Интеграция группы достигается в результате артикуляции и агрегирования ее интересов, а также включения, ангажирования ее членов в процесс реализации общих целей, формирования у них сознания групповой идентичности и навыков совместных действий. Немалую роль в развитии коллективного сознания и интеграции группы имеет наличие общего для всех оппонента или врага.

4. Информирование органов власти. Группы интересов – важнейший источник информации для парламента и правительства, для подготовки законопроектов и решений. Они знакомят общественность с состоянием тех или иных общественных проблем, анализируют их и дают им определенную оценку, предлагают собственные проекты решений. Все это позволяет правительству полнее учитывать потребности различных групп граждан, корректировать свой политический курс в соответствии с изменениями ситуации, принимать более обоснованные решения. Конечно, проекты групп интересов обычно отражают главным образом их собственные интересы и слабо учитывают интересы других слоев. Поэтому демократические органы власти, как представители интересов всех граждан, всего народа, не должны идти на поводу наиболее активных и влиятельных групп и обязаны корректировать их требования в соответствии с потребностями других групп и всего общества.

5. Рекрутирование (формирование) политических элит. Вовлекая своих наиболее активных и компетентных членов в политический процесс, анализ, выражение и реализацию политических интересов, управление организацией, группы интересов готовят политических лидеров.

Многие представители общественных ассоциаций: профсоюзов, объединений предпринимателей, женских, этнических и иных организаций – выдвигаются партиями на выборах, представляют свои организации в парламенте и правительстве. Так, например, традиционно в парламентских фракциях социал-демократических партий широко представлены профсоюзные деятели. Во многих странах лидеры женских организаций избираются по списку тех или иных партий, а иногда и как независимые кандидаты, членами парламента.

6. Политическая социализация и партиципация граждан. Группы интересов – важный канал политического участия населения, развития его политической культуры и активности. Хотя общественные объединения, как правило, не выставляют собственных кандидатов на выборах, обычно они оказывают прямую или скрытую поддержку определенным кандидатам и/или партиям и тем самым привлекают внимание своих членов к политике. В промежутках между выборами они позволяют гражданам выражать свою политическую волю, оказывать влияние на парламент и правительство, местные органы власти. Политическая социализация, усвоение политических норм и образцов поведения происходит в результате проводимой общественными организациями разъяснительной и информационной работы, а также приобретения их членами реального опыта политического участия.

Ресурсы и цели влияния групп интересов

Группы интересов обладают разнообразными средствами воздействия на общественность, органы власти и управления. Важнейшими среди них являются численность и активность их членов, а также материальные и связанные с ними информационные и некоторые другие ресурсы. Политические ресурсы распределены среди различных групп общества неравномерно. В первую очередь это касается финансовых ресурсов. Они необходимы для организации практически любых мероприятий и пропагандистских акций. Количество материальных ресурсов во многом определяет возможности участия группы в социальных конфликтах, продолжительность и результаты ее соперничества с другими группами или правительством. Так, например, не имеющие значительных денежных фондов и поддержки со стороны общественности профсоюзы обычно не способны к длительной забастовочной борьбе с предпринимателями и особенно их объединениями.

Кроме того, денежные ресурсы широко используются для скрытого (например, в форме взносов в избирательный фонд определенных кандидатов в обмен за их будущие услуги в области законотворческой деятельности или распределения государственных заказов) или явного (в форме взяток) подкупа политиков и чиновников. Организации, представляющие интересы крупного капитала, военно-промышленных и некоторых других групп, располагают большими материальными ресурсами, что создает угрозу доминирования их требований среди различных общественных объединений.

Важным ресурсом политического и общественного влияния групп интересов является численность, мобилизационная способность и активность их членов. Она через сбор членских взносов и добровольных пожертвований во многом определяет материальные возможности организации. Численность и электоральная мобилизационная способность ассоциации – важный аргумент при учете ее требований партиями, в том числе правящими, поскольку от поддержки массовыми общественными организациями той или иной партии нередко зависит ее победа на выборах.

Максимальное систематическое влияние групп интересов на политику осуществляется в условиях корпоратизма.

§ 2. Корпоратизм

Понятие и политическая роль корпоратизма

Корпоратизм представляет собой закрепленную в законах устойчивую систему взаимоотношений между правительством и крупными союзами интересов, основанную на постоянном сотрудничестве его участников в решении определенного круга вопросов. В отличие от предусмотренного моделью плюралистической демократии внешнего воздействия групп интересов на решения государственных органов, корпоратизм предполагает влияние изнутри, т. е. обязательное участие крупных организованных групп в подготовке, принятии и реализации принимаемых совместно с правительством решений. Иными словами, в условиях корпоратизма крупные союзы интересов как бы встроены, инкорпорированы в механизм государственной власти, хотя при этом они сохраняют автономию по отношению к государству.

Не любое постоянное институциализированное сотрудничество государства с группами интересов является корпоративным. Так, например, во Франции и Великобритании существуют национальные экономические советы, которые, однако, при определении государственной политики имеют лишь консультативные полномочия. Для корпоратизма характерно равноправное, паритетное участие всех партнеров в принятии и реализации решений. Причем решения обычно принимаются не большинством голосов, а консенсусом, т. е. при согласии всех участников.

Наиболее типичным примером корпоратизма являются существующие в ряде стран: Австрии, Швеции и других скандинавских странах, отчасти в ФРГ – соглашения между государством, профсоюзами и союзом предпринимателей о совместном формировании политики в области трудовых отношений.

Понятие и идеи корпоратизма восходят к средневековому сословному государству, передававшему часть своих функций представителям традиционных, в том числе профессиональных групп общества. Современный корпоратизм – неокорпоратизм – рассматривается как дополнение к партийно-парламентским механизмам. Он выполняет посредническую роль между государством и заинтересованными гражданами, причем не только выражает интересы общественных групп в органах власти, но и является проводником правительственной политики в определенной сфере деятельности и среди соответствующего ей контингента населения.

Основные принципы корпоратизма: пропорциональное представительство всех заинтересованных сторон в совместных комитетах, комиссиях и т. п., постоянство их статуса, консенсусное принятие решений, монопольное представительство ассоциацией интересов в определенной области и др. – расходятся с основополагающими для плюралистической демократии идеями конкуренции, свободной игры различных политических субъектов и победы сильнейшего. Они характерны для так называемой демократии согласия, которая наиболее полно воплощена в политических системах Швеции и Австрии.

Использование корпоратистской модели отношений государства и групп интересов обычно имеет свои пределы и не отменяет конкурентных принципов в избирательной системе и во взаимоотношениях партий. В сочетании в политике конкурентных (плюралистических) и корпоратистских (основанных на согласии) начал отражаются соответственно рыночные принципы и регулирующая роль демократического государства.

Плюсы и минусы корпоратизма

Корпоративная модель представительства групповых интересов имеет свои сильные и слабые стороны. К числу ее главных достоинств относятся:

– предотвращение или мирное, путем переговоров, разрешение социальных конфликтов и в первую очередь конфликтов между трудом и капиталом;

– высокая степень информированности всех сторон о требованиях и позициях друг друга;

– создание действенных механизмов принятия решений, учитывающих интересы всех сторон, углубление взаимопонимания и налаживание сотрудничества между ними;

– повышение предсказуемости государственной политики и снижение вероятности ошибочных решений и др.

Как показывает опыт ряда стран, корпоративная система представительства общественных интересов способствует повышению управляемости общественными процессами, сбалансированности бюджета и эффективности финансовой системы, снижению уровня безработицы и забастовочной активности, сдерживанию непропорционально сильного политического влияния немногочисленных групп, обладающих большими ресурсами, стабилизации политических элит и общественного строя.

В то же время она имеет и ряд недостатков. Обладающие монополией представительства в определенной сфере крупные влиятельные организации стимулируют консерватизм, препятствуют появлению конкурирующих организаций и ограничивают возможности альтернативных решений. В определенных условиях они могут парализовать самостоятельность правительства и сделать его заложником своих эгоистических интересов. Корпоратистская система представительства усиливает тенденции олигархизации руководства организации и бюрократизации аппарата, снижения активности рядовых членов.

Это происходит прежде всего из-за того, что для регулярной работы с представителями правительства и другими партнерами руководству организаций необходимо оперативно, без предварительных консультаций с массами или хотя бы функционерами принимать компромиссные решения и проводить их в жизнь. Самостоятельность решений требует высокой степени организационной централизации и дисциплины, а также автономии руководителей. При этом ослабевают возможности контроля снизу. Для рядовых членов ассоциации ее внутренняя демократия часто сводится к одобрению уже принятых без их участия решений и периодическому участию в выборах руководства.

Противоречивая общественная значимость корпоратизма в его современном, неокорпоратистском варианте достаточно ярко проявляется в посткоммунистической России, где он делает покалишь первые шаги. Его проявлениями являются трехсторонние комиссии, в которых участвуют представители государства, предпринимателей и профсоюзов, соглашения между центральными министерствами и некоторыми отраслевыми объединениями, например Росуглем и т. д. Корпоратизм в России во многом унаследовал характерные для командно-административной системы руководства экономикой бюрократические традиции управления и скрытого ведомственного сговора правительственных чиновников и директората, который в последние годы отягощает почти тотальная коррумпированность высших государственных служащих.

Соотношение плюсов и минусов корпоратизма зависит от особенностей страны, активности членов организаций, культуры населения и политических элит, исторических традиций и других факторов. В целом же корпоратизм в тех или иных формах получил широкое распространение в современном мире. Как отмечает американский профессор Ф. Шмиттер, под воздействием неокорпоратистской практики происходит постепенная трансформация современных демократий. «Наряду с индивидами (если не взамен последних) своего рода гражданами становятся организации. Степень подотчетности властей и их восприимчивости к нуждам граждан возрастает, но за счет снижения степени участия индивидов в политической жизни и их доступа к принятию решений. Конкуренция внутри организаций начинает заменять конкуренцию между организациями. Развитие данной тенденции происходит неравномерно, не все ее признают, и далеко не очевидно, каков в конечном счете будет результат; и все же практически во всех современных обществах демократия становится все более связанной «интересами», все более «организованной» и все более «непрямой»[128]128
  Шмиттер Ф. Неокорпоратизм//Полис. 1997. № 2. С.18.


[Закрыть].

Рост организованности политического представительства потребностей граждан означает повышение роли групп интересов в обществе. В то же время неравенство ресурсов политического влияния и различные, порою прямо противоположные с точки зрения демократии возможности их использования служат основанием для неоднозначных оценок роли групп интересов в политической системе, их влияния на ее демократизм.