Текст книги "Компетентность в современном обществе. Выявление, развитие и реализация"

Мы уже говорили о том, что от бизнеса сейчас требуется участие в выполнении огромного количества функций от имени государства (функций, связанных с пенсионными выплатами, здравоохранением, налогом на добавленную стоимость, соцобес-печением и т. д.) и что большинство отраслей прямо или косвенно продают большую часть своей продукции государству или другим национализированным отраслям промышленности (автобусным паркам, авиакомпаниям, компаниям по строительству зданий и дорог и т. д.). Мы говорили о том, что множество исследований и разработок, проводящихся «частными» фирмами, находится под сильным влиянием государственных служащих, контролирующих деятельность этих фирм. Мы приводили также факты, что большинство отраслей частного предпринимательства зависят от государства в том, что касается исследований и разработок в университетских и правительственных лабораториях, образования и обучения, здравоохранения, социального обеспечения, жилищного строительства, трудоустройства, энергетики, транспорта, экологического контроля и международной торговли.

В этих условиях прибыльность бизнеса в первую очередь зависит от отношений фирмы с государством и особенно от способности ее бухгалтеров извлекать пользу из финансового законодательства и добиваться благоприятных законодательных условий как от государства, так и от тех, кто обеспечивает правительственные контракты внутри страны и за рубежом. На деле прибыльность того или иного предприятия часто оказывается результатом совершенно неэтичной эксплуатации определенных пробелов в законодательстве тех стран, население которых не сознает опасности загрязнения окружающей среды или влияния наркотиков, или тех, правительство которых неспособно обеспечить инфраструктуру для предоставления гражданам приличного жилья, здравоохранения и других условий благосостояния.

Из сказанного следует, что идея «независимого частного предпринимательства» в значительной степени устарела. Вопрос не в том, будет ли государство управлять деятельностью «частных» фирм, а в том, как оно это будет делать. Во всяком случае данную проблему невозможно решить путем передачи части правительственных функций фирмам, которые в действительности целиком зависят от государственного руководства и от доброй воли отдельных государственных служащих.

Таким образом, становится все более очевидно, что поднятый нами в связи с государственной службой вопрос об эффективности и новаторстве столь же важен и в отношении тех служб, расходы на которые государственный сектор переложил на счет «частных» фирм, требуя от них определенных выплат и выполнения определенных функций от имени государства. Стоимость частного обеспечения нынешней налоговой и пенсионной систем огромна. Очевидно также, что понятия «спроса» и «прибыльности» больше не могут служить критериями для оценки деятельности отдельных фирм. Опять-таки мы сталкиваемся с насущной необходимостью заменить современные дорогостоящие системы учета и ценообразования более детализированными и более подходящими процедурами общественной подотчетности, которые будут гарантировать, что в продукции той или иной фирмы действительно существует потребность, установят связи между деятельностью отдельной фирмы и экономикой в целом, обеспечат эффективное производство товаров и услуг, а также высокий уровень инноваций в фирмах и справедливое вознаграждение производителей.

В связи с вопросом справедливого вознаграждения заметим, однако, что успех новатора всегда зависит от целого ряда других инноваций в смежных областях и что большинство изобретателей никогда не получает денег за свою самоотверженную и тяжелую работу. Таким образом, трудно оправдать непропорционально высокое вознаграждение труда того, кто только пользуется результатом работы изобретателя, несмотря на то, что мы никогда не испытывали недостатка в попытках оправдать несправедливое обращение со всеми, кто идет по пути нововведений.

Выше мы показали, что уровень жизни в нашем обществе сейчас в первую очередь зависит от деятельности общественного сектора. Рассмотрим теперь широко распространенное мнение о том, что главным источником нашего благосостояния является сфера производства. Этот миф базируется отчасти на осязаемости товаров (вопреки тому факту, что их производство и распространение зависит прежде всего от работников сферы услуг – дизайнеров, водителей, продавцов, экспертов по программному обеспечению, административного персонала, бухгалтеров и т. д.). Но сами по себе товары не представляют ценности. Они приобретают ценность только в том случае, если мы можем использовать их, а для этого необходима инфраструктура: чтобы водить автомобиль, нужны дороги, чтобы работать на компьютерах, необходимы банки и страховые компании, а чтобы пользоваться самолетами, нужны авиадиспетчеры. От соответствующего сервиса зависят не только доступность и ценность товаров: большая часть нашей международной торговли находится в настоящее время в сфере услуг – банковских, консалтинговых, образовательных и туристических. Таким образом, даже на основе столь распространенного ошибочного отождествления благосостояния с состоянием экономики невозможно сделать вывод, что главным источником благосостояния является производство.

Кроме того, благосостояние не является необходимой предпосылкой деятельности. Напротив, оно – продукт эффективно организованной деятельности. А следовательно, нет никаких оснований сокращать виды деятельности, способные повысить уровень жизни, под тем предлогом, что «у нас нет на это денег». Деньги – это средство организовать деятельность, создающую благосостояние. Это не само благосостояние. Поиск возможностей пустить в оборот необходимое количество денег и гарантировать, что это не приведет к инфляции или к трудностям с платежным балансом – это проблема общественного управления, т. е. наших государственных служб и научно-исследовательских групп, а вовсе не финансовая проблема.

Короче говоря, для управления современным обществом необходимы не только новые концепции правительства, бюрократии, демократии и гражданства, а также и новые подходы к анализу таких понятий, как бизнес, прибыльность, благосостояние и деньги. Во всех этих областях мы, как представляется, работаем с устаревшими идеями, которые препятствуют эффективному функционированию нашего общества.

Чья это задача – вводить столь необходимые сейчас новые представления об обществе, управлении и гражданстве? Чтобы не прийти к ошибочному выводу о том, что это задача общего образования, следует сразу же напомнить, что сейчас большинство из нас работает, прямо или косвенно, в государственном секторе. Так кому же, как не нам думать об этих глобальных проблемах и предпринимать соответствующие действия? Кроме того, как мы уже видели, те, кто еще работает на «независимые» фирмы, до такой степени зависят от благоприятного общественного мнения и государственного обеспечения, что и им стоило бы задуматься над этими вопросами и воспринять участие в управлении обществом как часть своей работы.

Наше общество нуждается не только в активном введении новых идей и концепций. Нам необходимы организации, которые обеспечивали бы контроль за работой экономики – как внутренней, так и международной, изучали бы связи между секторами экономики, влияние на них политических перемен и влияние изменений в рамках одного сектора на другие сектора, а также исследовали бы средства, необходимые для управления сложившейся у нас экономической системой.

Мы уже неоднократно подчеркивали необходимость развертывания научно-исследовательских и перспективных разработок по проблемам самой государственной службы и по оценке действенности ее работы. К сожалению, как сама государственная служба не сможет провести в жизнь перспективные идеи, не изменив свой образ действий и критерии подотчетности, так и научно-исследовательские организации не смогут разработать необходимые концепции и инструментарий до тех пор, пока не изменятся представления о способах проведения научных исследований и о критериях оценки их результатов.

Чтобы проиллюстрировать эти назревшие изменения, обратимся к работе, на которой во многом основана данная глава. Соображения, изложенные нами в настоящей книге, возникли в ходе реализации исследовательской программы, которая включала проведение ряда опросов среди детей и взрослых относительно их гражданских установок (Raven, 1973, 1980, 1981; Raven, Litton, 1976; Torney, Oppenheim, Farnen, 1976; Raven, Whelan, 1976; и Raven, Litton, 1982). Результаты этих опросов произвели на нас огромное впечатление. Представленные здесь соображения не были отражены в отчетах об этих исследованиях, но сформировались на их основе. А сами исследования возникли на основе программы, предназначенной для других целей, а именно для анализа таких «человеческих ресурсов», как инициативность, уверенность в себе, лидерство и способность сотрудничать с другими людьми, проведенного, чтобы оценить влияние этих качеств на личность человека и наметить пути их формирования. Если бы мы ограничивали себя тем, что лишь отвечали на вопросы, поставленные нам государственными служащими, выполняли то, что сформулировали перед собой в качестве цели исследования, или включали в наши отчеты только «факты», а не «соображения», то мы лишили бы себя возможности получить те результаты, которые теперь представляются нам самыми важными. Подобно тому, как новаторы в технической и общественной сферах нуждаются в определенной свободе действий для того, чтобы процесс нововведений был в полной мере эффективным (процесс творчества отнюдь не похож на тщательно спланированную деятельность, как его представляют разные чиновники), так и исследователи, по крайней мере значительная их часть, нуждаются в возможности беспрепятственно продвигаться вперед в ходе изучения своей темы, следуя внутренней логике исследования. К счастью, у нас такая возможность была. (Об ожиданиях, возлагающихся на исследовательскую работу, и о взаимоотношениях между исследователями, разработчиками стратегий и заказчиками см.: Raven, 1976.)

Собранные нами данные показывают, что согласно мнению большинства людей будущее страны определяется тем, что делает правительство, а не тем, что конкретно делают они сами, местные бизнесмены или международные компании. Кроме того, большинство людей считает, что сами они едва ли могут справиться с досаждающими им проблемами и что о решении этих проблем обязано позаботиться правительство. Они думают, что члены парламента должны каким-то образом пытаться выяснять потребности граждан, а затем поступать по своему усмотрению, обеспечивая лучшие, с их точки зрения, условия жизни для граждан. Большинство людей не считает, что гражданин должен искать возможность довести свои взгляды до сведения члена парламента, представляющего его интересы. Даже напротив, большая часть опрошенных заявила, что хороший гражданин не должен этого делать, равно как не должен вступать в политическую партию или профсоюз с целью оказывать влияние на государственную политику. Они считают, что роль гражданина пассивна по своей сути. Гражданин должен голосовать на выборах, вставать при исполнении национального гимна, платить налоги и присутствовать на похоронах. А член парламента должен следить за тем, чтобы бюрократия обеспечивала каждому человеку то, что полагается ему по праву. Парламентарий должен своими силами выяснять, в чем состоит общественное мнение, и самостоятельно действовать в соответствии с этим мнением, обеспечивая тем самым гражданам возможность влияния, но граждане при этом не должны делать попыток повлиять на него. Если правительство ведет себя неправильно, гражданин просто должен голосовать против него на следующих выборах. Но он не должен предпринимать каких-либо активных действий для того, чтобы правительство начало уделять больше внимания насущным проблемам или стало проводить правильную политику. А треть респондентов, участвовавших в одном из наших исследований, полагает даже, что можно обойтись и без регулярных выборов. При этом многие все же считают, что влиять на правительство просто слишком трудно и что обычным людям следовало бы предоставить больше возможностей высказывать свое мнение.

С одной стороны, считается, что человек по своей природе безответствен и потому правительство должно установить твердые правила и осуществлять жесткие санкции для гарантии их выполнения. А с другой стороны, когда человеку предоставляются полномочия, будь то в семье, на работе или в масштабе всего общества, от него ждут, что он сразу же станет проявлять ответственность и ему можно будет доверять. Полагают, будто представитель власти будет демонстрировать ответственное поведение и без какого-либо общественного контроля. Более того, общественный контроль был бы просто неэффективным, потому что общественное мнение не отличается однородностью. По тем же самым причинам полагают, что представитель власти, много внимания уделяющий «наказам» и пожеланиям публики, не сможет добиться каких-то заметных успехов. В целом, люди считают, что демократические процессы нежизнеспособны. Необходим сильный лидер, который будет выяснять, что думают люди, а затем делать то, что сочтет нужным. Он не может отвечать на запросы граждан, и не только из-за разногласий в самом обществе, но и потому, что если бы он реагировал на такое «давление», то рисковал бы свернуть в сторону с «правильного» пути и начал бы ориентироваться только на самых влиятельных и заметных граждан. Следовательно, никто не должен пытаться влиять на лидера. Правда, гражданам все же следует иметь некоторое влияние (потому что он должен консультироваться с ними прежде, чем решить, что делать), но им не следует «участвовать» в работе правительства. За всеми этими взглядами ясно просматривается предположение, что в принципе существует какая-то одна политика, которая сможет удовлетворить всех граждан.

Короче говоря, большинство людей верит в то, что с проблемами общества и отдельных граждан можно справиться на основе авторитарного руководства, иерархической ответственности, пассивного поведения хорошего гражданина и централизованной (в противоположность персональной) инициативы. Люди знают, чего они хотят (а именно – повышения качества товаров и услуг), и задача правительства состоит в том, чтобы обеспечить удовлетворение этой потребности. Людям не нужно «участвовать» в вышеописанных процессах иначе, как в качестве государственных служащих, которым платят за их работу. Решение наших проблем – не в наших руках, а в обращении за помощью к более мощным силам, например, к ЕЭС или к Господу Богу.

На основе гораздо меньших по объему выборок были получены данные, указывающие на наличие в обществе и другой, но столь же тревожной системы представлений и ожиданий. Как мы уже указывали ранее, для функционирования обобществленной экономики в интересах населения необходимо, чтобы государственные законы и сама бюрократия обеспечивали широкий выбор альтернатив, подходящих людям с различными приоритетами. Такое разнообразие не может развиваться, управляться и в особенности оцениваться посредством существующих ныне политических каналов; для этого должна возникнуть открытая бюрократия, проводящая дифференцированную политику, которая была бы удобна в управлении и позволяла бы оценивать и удовлетворять разнообразные потребности и приоритеты членов общества.

Большинство людей настроены против подобных нововведений. В ходе исследования, отчет о котором был опубликован в 1980 году, мы сперва спрашивали респондентов о том, насколько они удовлетворены предоставляемыми им услугами, в том числе жилищно-коммунальным обслуживанием, здравоохранением, социальным обеспечением, образованием и планированием. Затем мы спрашивали, насколько важно разнообразие услуг и возможность выбора. Респонденты постоянно отвечали, что недовольны качеством предоставляемых им услуг. Однако в том, что касается разнообразия услуг, результаты оказались поразительными. Люди хотели, чтобы у них была возможность выбрать школу, лечащего врача и больницу, но категорически не хотели, чтобы те, кто отвечает за любую из указанных отраслей сферы услуг, старались обеспечить разнообразие вариантов, подходящих людям с различными ценностями и приоритетами. Люди признавали, что существуют плохие школы, бюрократы, врачи и социальные работники, равно как и плохие сантехники и электрики. И они хотели бы иметь возможность выбора, чтобы избавиться от плохого сервиса (обратите внимание: здесь снова работает принцип «бессловесного рынка»). Но ведь избавившись от некомпетентных коллег, хороший водопроводчик, социальный работник, врач или преподаватель уже не был бы заинтересован в том, чтобы предоставлять своим клиентам индивидуальное обслуживание в соответствии с их приоритетами! Да и сама по себе идея, чтобы чиновники обеспечивали предоставление товаров и услуг, отвечающих индивидуальным пожеланиям, представлялась людям немыслимой. Ее воспринимали как невозможную и нежелательную. Невозможную, потому что люди не представляли себе другого механизма, кроме рыночной экономики, который мог бы обеспечивать и регулировать разнообразие. А нежелательную, потому что в результате в самом лучшем положении оказались бы самые влиятельные люди. Если рыночная экономика безлична, то бюрократ далеко не безличен, и кое-кто может добиваться от него определенного пристрастия. Но самое главное, что, вопреки всем урокам, которые люди могли бы извлечь из своего опыта отношений с потребительским рынком, мало кто признавал тот факт, что различные люди определяют «самое лучшее» по-разному. Возможно также, что многих пугала сама идея выбора, поскольку они боялись, что не смогут по достоинству оценить различные варианты и в итоге окажутся в проигрыше. А потому они хотели бы полностью исключить вероятность всякого выбора для всех.

В ответ на вопрос, каким образом они могли бы решить проблемы, связанные с большими расхождениями между оценками степени важности тех или иных услуг и степени удовлетворенности этими услугами, большинство респондентов заявляло, что сами они мало что могут сделать и что этими проблемами должно заниматься «правительство» (т. е. бюрократия). Кроме того, они не считали себя способными справиться с такими проблемами или хотя бы привлечь к ним внимание правительства. Мало того, что они не знали, с чего начать, где найти финансовые ресурсы и с кем войти в контакт; они не принадлежали к типу «возмутителей спокойствия», т. е. людей агрессивных, громогласных, готовых активно отстаивать свое мнение и манипулировать людьми и ситуациями (а такие люди, по мнению наших респондентов, действительно смогли бы что-то предпринять в связи с этими проблемами). Им недоставало знаний, умений и мотивации для того, чтобы успешно контролировать свою собственную жизнь, а их образ «я» и ожидания, возлагаемые на других людей, совершенно не способствовали попыткам предпринимать какие-либо активные действия, направленные непосредственно на разрешение проблем.

В долгосрочной социальной перспективе такая система представлений, восприятий и ожиданий не обещает ничего приятного. Равенство воспринимается как одинаковый набор услуг для каждого человека, а не как равная возможность выбрать среди широкого набора услуг наиболее подходящую для себя услугу. Граждане предпочитают принимать то, что им дается, в духе раздраженной покорности, а не брать на себя активную роль в поиске возможностей улучшить ситуацию для всеобщей пользы. Более того, широко распространено убеждение, что люди никоим образом не могут объединить усилия в попытках устранения базовых причин некоторых насущных социальных проблем. Политика – это не средство решения важных проблем, а грязное закулисное дело, о котором не принято говорить в порядочном обществе и о которое не станет пачкать руки ни один уважающий себя человек.

Несмотря на очевидную неадекватность многих представлений и ожиданий, несомненно, что они прочно укоренены и от них не так-то легко избавиться. Более того, эти взгляды были полностью (или почти полностью) адекватны в то время, когда правительство не пыталось контролировать сложные международные социально-экономические факторы, с которыми оно в настоящее время старается справиться, когда цепочки между властными и подотчетным структурами (например, между преподавателями и местными органами образования) были короче, когда проблемы, за которые отвечала центральная и местная правительственная группа, были менее объемлющими, когда общество старалось избавиться от пережитков крестьянской традиции с ее акцентами на патриотизме и кумовстве и когда чиновники стремились безлично исполнять правила, невзирая на семейные связи обратившегося к ним человека.

Но все это давно уже изменилось: иерархические цепочки подотчетности стали слишком длинными и некомпетентность государственного служащего может оставаться без внимания много лет, а если ее все же обнаружат, уволить такого чиновника будет очень нелегко. Правительство и местные органы управления ответственны за огромное количество инициатив и решений, выразить свое отношение к которым в избирательном бюллетене граждане не в состоянии. Проблемы бюрократии обусловлены теперь не личными связями бюрократа с людьми и общиной, которой он служит, а, напротив, недостаточным числом личных контактов с объектами его политики и слабыми семейными связями его клиентов.

В такой ситуации каждый может и должен участвовать в управлении обществом и как работник, и как гражданин.

Но любой, кто попытается выразить свои взгляды, столкнется с жестким противодействием не только со стороны своих сограждан (по рассмотренным выше причинам), но и со стороны государственных служащих, которые почувствуют, что такой гражданин подрывает их авторитет. Последнее заслуживает более детального рассмотрения. Как мы видели, государственные служащие привыкли отвечать за качество своих решений только перед избранными представителями общества. Они прячутся за ширмами бесчисленных комитетов, иерархий, коллективных решений и представлений о границах ответственности. И они делают это вовсе не обязательно из дурных побуждений. Как мы видели, для государственного служащего считается совершенно неприемлемым реагировать на давление, а потому он часто просто не может подходить к людям индивидуально, учитывая их особые приоритеты. Кроме того, ему, как правило, недостает решительности и ответственности, необходимых для изменения системы таким образом, чтобы его министерство работало более эффективно. Наконец, он не располагает средствами, которые позволили бы ему получить кредит доверия на полезную инициативу, подразумевающую нарушение правил и выход за рамки принятых ограничений. Все это может входить в число причин следующих фактов, обнаруженных в ходе нашего исследования: очень многие из наших респондентов хотят получить власть и высокий статус, но не хотят заниматься тем, что повысило бы эффективность их работы. Ведь, учитывая бытующую в нашем обществе систему представлений и ожиданий, повысив эффективность своей работы, они стали бы только более уязвимы для критики. Налицо явная потребность в средствах, обеспечивающих ответственность администраторов за проявление ими инициативы, свободы действий и способности высвобождать энергию и инициативу других людей. В настоящее время руководителю приходится всеми силами держаться за свой авторитет, потому что у него нет иного способа придать вес своим суждениям и решениям. Новые инструменты подотчетности должны, разумеется, фиксировать реакции подчиненных и клиентов на действия администратора, но фиксировать таким образом, чтобы не подрывать столь важную для развития нашего общества мотивацию человека, желающего поступать по собственной воле, самостоятельно анализировать ситуацию, проявлять инициативу, наблюдать за результатами предпринятых действий и при необходимости вносить в свою работу коррективы ради более эффективного достижения цели.