Текст книги "Антикризисное управление"

Глава 13. Опыт регулирования банкротства банков в странах Центральной и Восточной Европы

На рубеже 1980–90-х годов в странах Центральной и Восточной Европы (ЦВЕ) произошел переход от административной к рыночной экономике. Законодательное регулирование процессов оздоровления и ликвидации предприятий до этого времени в странах ЦВЕ или отсутствовало в принципе, или было неполным, или не применялось на практике.

В банковской сфере действовала по образцу СССР одноярусная система государственного монобанка, во главе которой стоял Государственный банк, подконтрольный правительству и выполнявший весь спектр банковских операций.

В таких сферах деятельности, как сельское хозяйство, внешняя торговля и валютные отношения, обслуживание населения, инвестиции, функционировали специальные государственные или акционерные (с долей государственных, а иногда и кооперативных организаций) банки или банковские институты. Их платежеспособность и ликвидность гарантировалась государством. Вопросы законодательного регулирования банковских банкротств не возникали.

По итогам многих дискуссий определилась концепция двухъярусной банковской системы, организуемой по образцу западных стран с развитой экономикой.

Верхний, или первый, ярус в такой системе представлен независимым национальным банком, равным по своему статусу Центральному банку (ЦБ).

ЦБ: 1) разрабатывает и реализовывает на практике эмиссионную и денежно-кредитную политику; 2) выполняет функции банковского обслуживания предприятий и организаций; 3) выполняет роль банка всех банков.

ЦБ действует только в рамках специального закона о ЦБ.

На нижнем, или втором, уровне функционируют банки и небанковские кредитные организации и финансовые институты (ФИ), которые организовываются и функционируют по типу универсальных немецких КО. Отношения между КО и ЦБ определяются тем, что ЦБ регулирует функции банков на основе:

– единых правил банковской деятельности;

– денежно-кредитных нормативов и регуляторов.

Деятельность КО регулируется специальным законом о банках и банковской деятельности.

В ходе формирования банковской системы рыночного типа прежде всего реформированию был подвергнут Национальный банк путем:

– придания ему статуса ЦБ;

– освобождения от несвойственных ему функций;

– утверждения его независимости по отношению к правительству.

Из состава Национального банка были выведены подразделения по обслуживанию субъектов хозяйства и населения, которым был придан статус самостоятельных КО. Им были переданы необходимая собственность, активы-пассивы, сеть отделений и клиентура.

Параллельно проводилась либерализация банковского дела. Мягкие условия лицензирования, благоприятная конъюнктура на рынках банковских услуг, социальная и государственная поддержка на первых порах способствовали буму банковской деятельности. Стремительно формировались и начинали функционировать все новые и новые негосударственные и смешанные финансовые и банковские институты, увеличивался приток иностранного банковского капитала, развивались денежно-кредитные и финансовые рынки. Происходило накопление и централизация банковского капитала, реструктуризация долгов, приватизация государственной собственности. Налаживались и укреплялись связи с международными рынками банковских услуг. К 1996 году в каждой из стран ЦВЕ сформировалась структура банковских институтов.

В Венгрии определились несколько групп институтов.

Первая группа – 6 крупнейших банков, на долю которых приходилось 72 % рынка банковских услуг. Их клиентуру составляли в основном венгерские предприятия, мелкие предприниматели и население. На 1995 год в этих банках преобладала государственная собственность. Но затем «Будапешт-банк» целиком и «Венгерский банк» главным образом были приватизированы представителями иностранного капитала. Шла подготовка к приватизации «Венгерского кредитного банка» и «Банка внешней торговли». В государственной собственности остались в основном «Государственный сберегательный банк» и «Пошта банк». Доля иностранных компаний в капитале этой группы банков не являлась в то время решающей.

Вторую группу составляли 22 средних и мелких банка, находившихся на 50 % и более в собственности иностранного капитала. На их долю к началу 1995 года приходилось 18 % венгерского рынка банковских услуг. Основной предмет их деятельности – менее рисковые, но прибыльные финансовые операции, включая размещение средств на межбанковском рынке, валютные сделки, краткосрочное кредитование предприятий.

В третью группу банков входили 16 малых и средних финансовых институтов, доля иностранного участия в капитале которых не превышала 50 %. Венгерское участие в капитале этих банков было представлено как государственной, так и частной собственностью. На эту группу приходилось 10 % венгерского рынка банковских услуг в самых различных их сферах без какой-либо четко выраженной специализации.

Четвертая группа была представлена 251 сберегательным и 4 кредитными кооперативами, которыми было учреждено свое акционерное общество – АО «Сбербанк», выполняющее функции банка, а также расчетного и организационного центра кооперативов. Кредитные кооперативы могут выполнять почти любые виды денежно-кредитного обслуживания населения, местных предпринимателей и органов власти на принципах конкуренции. Сфера их деятельности – банковское обслуживание населения и мелких предпринимателей в провинции и на селе. Вместе с тем допускается и их участие на рынках банковских услуг по всей стране, включая областные города и столицу. В целом доля кооперативов на рынке банковского продукта держалась в 1990-е годы стабильно на уровне 6–8 %.

Организационная структура банковского сектора в Венгрии включала и многие другие учреждения. Можно отметить, в частности, такие из них, как независимые от ЦБ: государственное АО «Инвестиционный банк» (управление государственными коммерческими банками (КБ) с высокой долей проблемных активов): АО с участием государства и КБ «Корпорация по кредитным гарантиям» (гарантии по всем видам кредитов для предпринимателей, зачеты взаимных требований); Государственная корпорация по гарантиям экспорта (страхование экспортных рисков, кредитование экспорта за счет ре-финансовых средств ЦБ); Гарантийный фонд для мелкого бизнеса; Государственный фонд страхования вкладов (ГФСВ); Фонд страхования вкладов сберегательных и кредитных кооперативов.

Эти особенности институциональной структуры банковского сектора Венгрии были свойственны и другим странам ЦВЕ. В частности, выделяются схожие группы банков, по существу, занимающие монопольное положение небольшого числа (5–6) крупнейших из них, банки с преобладанием государственной и иностранной собственности на их капитал и активы, большое число мелких и средних банков, в том числе не вполне жизнеспособных. Для ряда стран характерно и дальнейшее развертывание институциональной структуры банковского сектора, особенно за счет учреждения фондов страхования банковских услуг.

Необходимость специального регулирования банкротств банковских и финансовых институтов в странах ЦВЕ обусловливалась:

а) общими концепциями перехода к рыночной экономике, двухярусной банковской системе;

б) практикой банковского дела в новых условиях.

Многие КБ оказались убыточными, слабыми, недостаточно платежеспособными и ликвидными. Государственные КБ, возникшие на основе преобразований бывших монобанка и спецбанков, получили в наследство плохие кредитные активы с низкой степенью вероятности возврата, которые у многих государственных, частных и смешанных КБ быстро накапливались в силу тех или иных причин. В результате участились случаи банковских скандалов и кризисов. Их волны прошли сначала в Венгрии и Польше, а затем в Чехии и Болгарии.

В Чехии во второй половине 1995 года насчитывалось 57 лицензированных и фактически действовавших коммерческих банков, активы которых в целом составляли 1067 млрд крон, что эквивалентно примерно 40,6 млрд долл. США. Проблемы банковских банкротств на практике возникли только в середине 1996 года, когда было инициировано банкротство «Кредитного банка» (по уставному капиталу равному 0,6 млрд крон – 17-й банк в стране) и под угрозой банкротства оказался «Экоагробанк» (по уставному капиталу 3,5 млрд крон – пятый банк в Чехии).

В Болгарии банковский кризис пришелся на 1996 год.

По степени надежности кредитные активы распределились:

1) стандартные кредитные активы всей банковской системы – 50,31 %.

2) сомнительные (с более высокой степенью вероятности возврата, чем безнадежные кредиты) – 33,26 %.

3) безнадежные кредитные активы – 16,43 %.

У некоторых КБ были отозваны лицензии на все или отдельные виды операций, возбуждены судебные дела о несостоятельности, 18 банков поставлены под особый надзор ЦБ. Покатилась лавина снятия средств с депозитных счетов.

В Румынии положение банковского сектора казалось наиболее благополучным. В феврале 1995 года здесь насчитывалось 26–28 коммерческих банков. Председатель одного из крупнейших банков страны – Банка «Букурешть» – отмечал, что Румыния – единственная страна в регионе, в которой не зарегистрировано пока ни одного банковского банкротства. Но в октябре 1996 года был опубликован специальный закон о гарантиях сохранности мелких вкладов в банке «Дачия Феликс» (государственно-частный банк с капиталом, равным 8,1 млн долл.) и «Кредитбанке» (государственно-частный банк с капиталом, равным 17,2 млн долл.). И тот и другой банки были определены к возбуждению процедуры реорганизации или прекращения деятельности по причине неплатежеспособности.

Главными законодательными актами, по которым регулировались вопросы оздоровления и ликвидации банков, в отдельных странах ЦВЕ были следующие.

Венгрия. Закон LXIX 1991 года «О финансовых институтах и финансовой деятельности», Закон CXII 1993 года «Об изменении Закона» LXIX 1991 года «О финансовых институтах и финансовой деятельности». В сентябре 1991 года был принят также закон «О процедуре банкротства, процедуре ликвидации и окончательного расчета», вступивший в силу с 1 января 1992 года и относящийся к хозорганизациям (в марте 1993 года правительством страны приняты Принципы поправок к этому закону, одно из положений которых заключалось в распространении зафиксированных в законе правил о процедурах банкротства на финансовые институты).

Польша. Закон 1989 года «Банковское право», Закон от 03.02.1993 года «О финансовой реструктуризации предприятий и банков», в которых положения об оздоровлении и банкротстве разрабатывались с учетом имевшихся к этому времени законодательных актов о банкротстве предприятий.

Чехия. Закон от 20.12.1991 года «О банках» и Закон от 08.07.1994 года «Об изменении закона о банках». Вопросы регулирования банковских банкротств в этих законах, по существу, не затронуты. В них сжато говорится лишь о критериях и процедурах возможного введения принудительного внешнего управления в КБ и более развернуто – о страховании банковских вкладов. В середине 1996 года появились первые случаи банковских банкротств, что подтолкнуло к разработке соответствующих нормативных актов.

Болгария. Закон от 18.03.1992 года «О банках и кредитном деле» и Закон 1996 года «Об изменениях и дополнениях Закона „О банках и кредитном деле“». В текст нового варианта закона дополнительно была включена глава под названием «Несостоятельность», подробно регулировавшая процессы и процедуры банковских банкротств. Отдельные вопросы процедуры банкротств регулировались положениями указа президента страны № 56 о хозяйственной деятельности и положениями Правил по применению этого указа.

Румыния. Закон от 29.03.1991 № 33 «О банковской деятельности» (вопросы несостоятельности и банкротства КБ затронуты мало). В ст. 10 отмечено, что слияния, роспуск, ликвидация или банкротства банковских обществ регулируются положениями Закона от 1990 года № 31 «О торговых обществах», а также специальными правилами и заключениями ЦБ. В ст. 52 утверждается право ЦБ принять по отношению к КБ, в случае нарушения им норм банковской деятельности, специальные меры по надзору и приостановке операций.

В Венгрии, Польше и Болгарии правовой механизм регулирования банковских банкротств разработан наиболее полно. В этих же странах, кроме Болгарии, приобретен уже и значительный опыт применения такого механизма на практике.

В странах ЦВЕ принимаются меры, чтобы не допустить появления ситуаций неплатежеспособности КБ. Более жесткими становятся правила лицензирования КБ и надзора за их деятельностью. Повышаются требования к величине уставного капитала, резервных и рисковых фондов, к соотношениям капитал – активы и другим нормативным показателям. Формируются новые системы гарантий, поручительств и страхования банковских кредиторов и вкладчиков.

В самом механизме банкротства формулируются обычно общие цели его применения, критерии неплатежеспособности КБ, различные виды и стадии (этапы) переговорных процессов или судебных решений, процедуры их исполнения и некоторые другие вопросы. Большое внимание уделяется указаниям предельных сроков прохождения каждой процедуры.

Главными являются вопросы:

1) о распределении убытков между участниками процесса (КБ, кредиторы, поручители, вкладчики, инвесторы, государство);

2) о сохранении капитала и имущества КБ – банкрота;

3) о соблюдении баланса интересов КБ, кредиторов и государства.

При этом интерес государства заключается в повышении надежности и престижа системы КБ в целом, доведении ее характеристик до уровня международных стандартов. Государство, как и другие участники, заинтересовано также в сохранении средств своего участия в КБ и в уменьшении расходов на проведение процедуры банкротства.

Процедуры начала и проведения банкротств полнее всего из рассматриваемых стран можно проследить на примере Венгрии, Польши и Болгарии. В этих странах соответствующие законодательные акты представлены относительно полно. Они ближе к обычным международным стандартам.

В Венгрии регулирующие банкротство законы относятся ко всем видам субъектов хозяйства, занимающихся финансовой и банковской деятельностью или намеревающихся приобрести собственность в финансовых институтах. В число таких субъектов хозяйства включаются хозяйственные организации со статусом юридических лиц и без прав юридического лица, предприниматели, физические лица.

Все виды финансовых институтов обязываются иметь в своей структуре органы или лиц, которые выполняют функции внутреннего контроля и сообщают соответствующие результаты своих анализов и проверок в Банковский надзор и в Венгерский национальный банк (ВНБ) не реже одного раза в квартал.

Банковский надзор – это особый государственный орган, действующий вне рамок ВНБ, осуществляющий надзор за фининститутами и их системой в целом и способствующий укреплению законодательства, финансовой дисциплины и сбалансированному развитию рынка банковских услуг. Банковский надзор вправе лицензировать определенные виды банковских операций, обязан давать регулярную информацию о состоянии дел в сфере своей деятельности в адрес парламента и Министерства финансов.

Банковский надзор разрешает принятие вкладов и ведение счетов фининститутами только при условии их вступления в члены Государственного фонда страхования вкладов, а для кредитных кооперативов – при их добровольном членстве в собственном фонде защиты вкладов. Разрешение на ведение счетов выдается Банковским надзором только тем ФИ, которые присоединяются к общенациональной системе взаиморасчетов между собой. Кредитная деятельность разрешается ФИ при условии их присоединения к центральной системе информации по кредитам и налогам, созданной финансовыми институтами.

Цели положений этих законов – не допустить возникновения и развития ситуаций, определяющих необходимость оздоровления, банкротства или ликвидацию ФИ. На случаи же развития таких событий предусматриваются соответствующие критерии оценок и процедуры.

Угроза банкротства считается реальной, если:

– гарантированный капитал ФИ уменьшился на 25 % и более;

– возникают серьезные опасности другим ФИ;

– не производится выплата денег по вкладам в течение трех рабочих дней и более.

В этих случаях Банковский надзор вправе принять следующие меры:

а) приостановить операции ФИ на срок не более 10 рабочих дней;

б) предписать его руководителю срок не более 35 рабочих дней, в течение которых он может продолжать выполнение своих функций;

в) рекомендовать объединение ФИ с другим или продажу его акций;

г) инициировать уменьшение капитала, если ФИ организован в форме акционерного общества;

д) предписать его принудительное укрепление;

е) предложить урегулирование финансового состояния института через суд;

ж) начать процедуру его ликвидации.

Для предупреждения банкротства или ликвидации в первую очередь используются резервные, рисковые фонды и другие средства самого фининститута, его возможности получения кредитов на денежных рынках и от ВНБ. В случае невыплаты фининститутом затребованных средств по вкладам), обеспеченным Государственным фондом страхования вкладов (ГФСВ) в течение трех рабочих дней и более, урегулирование через ВНБ поручается этому фонду в срок не более 30 дней. При этом ГФСВ получает необходимые средства из центрального бюджета. Погашение требований по вкладам в этом случае контролируется представителем Министерства финансов непосредственно в фининституте.

Инициировать банкротство или ликвидацию может сам фининститут с согласия Банковского надзора или сам Банковский надзор. О начале этого процесса информируются ВНБ, ГФСВ, Министерство финансов. Банковский надзор предписывает ФИ приостановку выплат на срок до восьми дней и подает заявление в суд. Последний выносит свое решение о начале процедуры и дает публикацию, в том числе и без согласия кредиторов, на мораторий платежей ФИ сроком до 30 дней. Продлевать срок моратория запрещено. Банковский надзор определяет виды обязательств, по которым ФИ может производить платежи в период моратория.

Суд с согласия Банковского надзора назначает управляющего процедурой банкротства. На переговоры о банкротстве приглашаются: кредиторы, представители государства (Министерства финансов), ГФСВ.

В ходе переговоров принимается согласительное решение, которое обычно содержит:

а) единогласно одобренную кредиторами программу восстановления платежеспособности ФИ и механизм контроля за ее реализацией на практике;

б) сроки окончания платежей ФИ наличными по требованиям или поручительствам остальных кредиторов.

О принятом соглашении суд дает публикацию в специальном вестнике деловой информации.

Ликвидация ФИ осуществляется в соответствии с законом «О банкротстве предприятий». Инициировать ликвидацию вправе сам ФИ с согласия Банковского надзора или непосредственно Банковский надзор. Причем процесс ликвидации возбуждается Банковским надзором в обязательном порядке, если:

а) в ходе процедуры банкротства не достигнуто соглашение между его участниками;

б) утратила силу лицензия на деятельность ФИ.

В случае возбуждения процедуры ликвидации Банковский надзор информирует об этом ВНБ, ГФСВ и Министерство финансов, а также назначает в ФИ комиссара на период до решения суда. Уполномоченный гражданский суд, получив заявление о ликвидации, назначает организацию-ликвидатора (как правило, из числа благополучных консалтинговых фирм и банков) и утверждает комиссара. Список субъектов на миссию ликвидатора определяется специальным решением правительства, согласованным с Банковским надзором и учитывающим мнение ГФСВ.

Функции ликвидатора заключаются:

– в контроле за подготовкой всех необходимых документов;

– организации продажи имущества должника;

– осуществлении прав и обязанностей работодателя по отношению к работникам ликвидируемого ФИ.

Комиссар проверяет и исполняет предъявляемые к должнику платежные требования. На любой стадии ликвидации допускается проведение новых согласительных переговоров и прекращение процесса, если по результатам переговоров участниками будет утверждена программа восстановления платежеспособности должника. В ряде случаев суд может принять решение о проведении упрощенного варианта процедуры, ускоряющего продажу имущества и ликвидацию ФИ.

Если имущества должника недостаточно для погашения его обязательств, то полученные от продажи этого имущества средства используются в следующей очередности:

– возмещаются ликвидационные расходы;

– выполняются обязательства, обеспеченные залогом;

– производятся социальные, компенсационные и другие выплаты физическим лицам;

– погашается задолженность по платежам в бюджет;

– выплачиваются проценты и пени по кредитам.

По завершении ликвидационного процесса соответствующая информация в срок подается в Банковский надзор, ВНБ и для опубликования минимум в две газеты. Ликвидированный ФИ исключается из реестра Регистрационной палаты.

В Польше подробно разработаны процедуры банковских регулирований, публичной продажи банковских долгов, обмена долгов предприятий на их акции, а также вопросы пополнения собственных фондов КБ.

Критериями для начала процедуры банкротства здесь является возникновение убытков, угрозы убытков или неплатежеспособности, выявленные по материалам отчетности, аудита, заключений Банковского надзора (который входит в состав ЦБ). Банку-должнику дается месячный срок для разработки программы оздоровления. Если же программа не представлена или не принята ЦБ, президент Польского национального банка (ПНБ) может установить для КБ комиссарное управление на срок не более одного года, задача которого заключается в том, чтобы разработать, согласовать с ЦБ и реализовать с представлением в ЦБ отчетов о программе оздоровления КБ.

В случае дальнейшего уменьшения (на половину и более) собственных фондов КБ президент ПНБ может:

а) разрешить включение данного банка (с роспуском органов его управления) в один или несколько других КБ или (временно) в ПНБ;

б) принять решение о ликвидации КБ.

Если балансовые активы КБ недостаточны для покрытия его обязательств, то президент ПНБ приостанавливает деятельность КБ и обращается в воеводский суд по местонахождению КБ с заявлением о начале процедуры банкротства КБ и его оповещении через печать. Управление КБ принимает назначенный судом из числа профессионалов или других КБ синдик (лицо или орган, ответственный за сохранение имущества банка и его обращение в долги), заменяющий прежнее руководство КБ. В течение трех месяцев принимаются требования к КБ по его обязательствам. Затем на суде заключается договор с кредиторами о пределах и способах удовлетворения их требований. Если договор не достигнут, назначается срок для принятия от кредиторов новых предложений и определяются условия возможного приобретения банка другими КБ. Если же приобретение банка не состоялось, его имущество распродается по частям.

В Болгарии значительно ужесточены правила лицензирования КБ и принципы формирования их специальных резервов для покрытия безнадежных и сомнительных дебиторских долгов. В них расширены полномочия Болгарского национального банка (БНБ) по изменению руководства проблемных КБ (с низкой степенью ликвидности активов). Так, БНБ вправе отстранить руководство проблемных КБ не только на срок, но и окончательно, назначить для управления КБ на срок до шести месяцев двух и более квесторов (орган или лицо, ответственные за организацию процедуры банкротства), которые управляют КБ или совместно с прежним его руководством, или с полным отстранением последнего.

В случае угрозы неплатежеспособности КБ, недостижения им установленного показателя «капитал – активы» или неисполнения требований в день их предъявления БНБ может вводить режим особого надзора над КБ на срок не более одного года. Режим особого надзора означает отстранение прежнего руководства КБ и назначение квесторов, в результате его введения приостанавливаются или ограничиваются некоторые виды операций КБ. Например, выплата дивидендов, увеличение капитала, а на срок до 30 дней и исполнение всех или части обязательств КБ. Допускается лишение права голоса акционеров, владеющих 10 % и более акций КБ, временное прекращение полномочий общего собрания акционеров КБ. Квесторы ведут переговоры с кредиторами о возможной уценке долгов, рассрочек их уплаты, реструктуризации обязательств и других мерах по оздоровлению КБ. Информация о введении режима особого надзора публикуется в законодательном вестнике и регистрируется в торговом реестре. На время его действия не открывается дело о несостоятельности КБ.

Процедура банкротства может быть начата в случае, когда активы КБ не покрывают его пассивы или не являются ликвидными, когда не введено или уже окончено действие режима особого надзора. Обоснованное заявление в суд о несостоятельности КБ подает БНБ. Суд рассматривает заявление с приглашением уполномоченных представителей от БНБ и КБ. Если суд принимает решение о несостоятельности КБ, то делает об этом объявление, определяет дату открытия дела и прекращения полномочий руководства КБ. Управление имуществом КБ передается назначенному судом синдику. Программы оздоровления КБ не принимаются. Его активы предъявляются к взысканию. Синдик обеспечивает перевод имущества КБ в деньги, из которых в определенной последовательности погашаются обязательства КБ перед вкладчиками и кредиторами.

Таким образом, законодательные положения о процедурах банкротств ФИ в Венгрии, Польше и Болгарии, а в менее развернутом виде и в других странах ЦВЕ, строятся по схожей схеме:

1. Вначале возможность исправить свое положение предоставляется самому потенциальному банкроту.

2. Затем в КБ может быть введен режим особого надзора. Его судьбой занимается та или иная часть кредиторов с привлечением соответствующих госучреждений.

3. На следующем этапе рекомендуется договорная или принудительная, полная или частичная диффузия проблемного банка одним или рядом других КБ.

4. На конечной стадии производится распродажа активов и имущества КБ – банкрота.

5. Допускается обмен проблемных активов КБ на гособлигации, на акции фирм – банковских должников, продажа КБ целиком или по частям, в том числе и на свободных аукционах.

В разработке, согласовании, принятии и реализации конкретных решений на различных стадиях процедуры банкротства принимают участие то один, то другой круг субъектов, включая, кроме самого КБ и ЦБ, также кредиторов, уполномоченные суды, назначаемых ЦБ и судами управляющих КБ и процедурами его банкротства. Четко определены предельные сроки длительности процесса по каждой отдельной процедуре.