Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"

Майкл Барбер
Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании

Карен, Наоми, Анье и Элис:

«Ты будешь светом над пучиной океана»

Кин Долорес. You’ll Never Be the Sun (Не станешь солнцем ты)

Michael Barber

Instruction To Deliver

Fighting to Transform

Britain’s Public Services

Methuen

Перевод с английского

под научной редакцией Я.И. Кузьминова, А.В. Клименко

Copyright © Michael Barber 2007, 2008

Вводное слово к русскому изданию

«Приказано добиться результата» – уникальная книга, благодаря которой читателю в деталях открывается история трансформации управления государственным сектором Великобритании, произошедшая за короткий период времени и оказавшая значительное влияние на жизнь каждого британца. Книга написана сэром Майклом Барбером, который в течение второго срока пребывания Тони Блэра на посту премьер-министра Великобритании (2001–2005 гг.) отвечал за реализацию реформ в сфере государственных услуг.

Жанр мемуаров государственного служащего, в котором написана книга, на первый взгляд не слишком интригует, тем не менее он точно соответствует замыслу автора. М. Барбер раскрывает внутреннее устройство одной из наиболее прогрессивных бюрократических машин в период ее очередной настройки и делает это так, чтобы читателю, далекому от профессиональной бюрократической деятельности, было интересно. Такой рассказ не может оставить равнодушным и российского читателя, поскольку государственное устройство остается одной из излюбленных тем для обсуждения почти в каждой семье.

Благодаря сэру Барберу, повествующему о трудностях, неизбежно встающих на пути реформаторов, и о том, как их преодолеть, мы получаем возможность окунуться в атмосферу Уайтхолла – сердца британского правительства, почувствовать накал политической борьбы, профессиональных дискуссий и кулуарных споров. Явные и скрытые стороны британской бюрократической машины описаны непосредственным участником событий, что создает эффект присутствия, сопереживания за успех смелых начинаний.

В книге живо обрисованы личности Тони Блэра и его ближайших соратников, ярко воспроизведены впечатления о беседах с премьер-министром и членами кабинета, происходивших как в критические моменты принятия важнейших стратегических решений, так и при рутинной работе и в повседневной жизни.

Методологическим ядром книги является часть, озаглавленная автором «Delivery Manual». Ее название в русском издании переведено как «Руководство по реализации реформ». Это своего рода инструкция по претворению в жизнь политических решений и закреплению достигнутых результатов.

Книга не просто рассказывает о разработанной автором системе достижения поставленных целей; повествование передает сам дух, идеологию управления Майкла Барбера – четкость, лаконичность, организованность, сфокусированность на приоритетах.

Одна из основных тем книги связана с внедрением так называемого управления по результатам. Эта идеология стала своего рода непременным стандартом «приличного» государственного управления. Однако на практике она воплощается не всегда адекватно. М. Барбер отмечает важное обстоятельство: оказывается, даже в Великобритании, находящейся, как считается, в авангарде инноваций государственного управления, не был определен круг приоритетов правительственной политики – ни во время первого срока пребывания Блэра у власти, ни во время правления любого другого правительства.

Определение приоритетов – лишь часть задачи государственного управления. Наряду с этим необходимо обеспечить стабильность выбранных ориентиров и, главное, продвижение в направлении их реализации, что в терминах демократических форм правления означает исполнение предвыборных обязательств. Обеспечением этого и занимался сэр Барбер на своем посту.

По мнению автора, группа, аналогичная той, которую он возглавлял, то есть занимающаяся обеспечением выполнения предвыборных обещаний, является необходимым элементом механизма управления по результатам. Такая организационная структура должна быть компактной, гибкой, пользоваться поддержкой высшего руководства, а ее функции не могут сводиться к обычному бюрократическому контролю.

Группа М. Барбера стала своего рода усилителем власти премьер-министра, рассматривая в своей деятельности эту власть как капитал, который необходимо рационально использовать. Поскольку вопросы, которыми приходилось заниматься Барберу и его сотрудникам, носили зачастую весьма деликатный характер, важно было не допускать утечек информации: только так можно было обесценить решения, испортить отношения с членами Кабинета министров. И того, и другого, по словам М. Барбера, ему и его коллегам удалось избежать.

Книга сэра Барбера помогает нам разобраться в причинах «пробуксовки» и способах реализации механизма управления по результатам. Лучшему пониманию истоков этой идеологии и ее развития способствует рассказ о жизни самого автора и о становлении его идеалов. От студенческой скамьи в Оксфорде до преподавателя истории в Зимбабве, от члена комитета по образованию муниципалитета Хэкни до руководителя департамента образования Великобритании и правой руки премьер-министра – вот уникальный путь Майкла Барбера, определивший его философию управления.

Книга «Приказано добиться результата» щедро приправлена цитатами из классиков и государственных деятелей, хорошо знакомых русскому читателю, – от Карла Маркса до Виктора Степановича Черномырдина. Интересны выводы автора из некоторых рассмотренных им эпизодов американской и британской истории (что ожидаемо от историка с оксфордским дипломом), но более привлекательным для русского читателя будет анализ истории России. Много путешествовавший по России Майкл Барбер демонстрирует неординарный и острый взгляд на исторический опыт России и его значение для Великобритании.

«Приказано добиться результата» – подлинное руководство к действию, заряжающее энергией, задающее направление движения, предоставляющее опробованный и доказавший свою эффективность арсенал средств для достижения успеха в деле государственных реформ.

А.В. Клименко,

проректор

Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»

Москва, 2011 г.

Вводное слово к английскому изданию

Настоящая книга – редкий пример того, как, заплатив за одну вещь, можно получить бесплатно не только вторую, но и третью. Во-первых, перед нами повесть о реформировании государственных услуг – важном элементе второго срока Тони Блэра[1]1
  Блэр (Blair) Энтони (р. 1953) – английский государственный и политический деятель, премьер-министр Великобритании (1997–2007). Член парламента (1983), лидер Лейбористской партии (с 1994). Первый в истории страны премьер-министр от Лейбористской партии, который был переизбран на второй срок. – Примеч. пер.


[Закрыть] на посту премьер-министра, – рассказанная Майклом Барбером, который изнутри знаком с этой работой, и его свидетельства останутся первосортным историческим источником, важным для тех, кому интересна эпоха правления Блэра. Во-вторых, читателю дается замечательный урок того, каким образом можно лучше организовать работу правительства страны в будущем (проблема, которая так или иначе мучила всех министров начиная с 1945 г.), не уничтожив при этом коллективное управление со стороны Кабинета министров тем, что премьеру будет предоставлена чрезмерная власть.

Немаловажное достоинство книги – увлекательность. В ней рассказывается откровенная человеческая история, написанная человеком, который честно относится к себе и не страдает самовнушенным комплексом мессианства. Ведь Майкл Барбер не питает ложного пиетета ни к себе, ни (при всех дружеских чувствах и уважении) к своему бывшему начальнику Тони Блэру. Именно такими должны быть мемуары, но почему-то записки политиков редко таковыми являются.

Безусловно, Майклу Барберу помогло то, что он сформировался как историк в университете, как учитель – в Харфордшире и Африке, а как писатель – при подготовке книги о Законе об образовании (Education Act) 1944 г. Не меньше достоинств придало книге то, что ее автор обладает талантом воскресить момент и запечатлеть его настроение, а также умеет поддерживать хорошие отношения с людьми. Работая в 2001–2005 гг. на посту главы Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг (Prime Minister’s Delivery Unit)[2]2
  Перевод названия группы согласован с М. Барбером. Далее (для краткости) – Группа. – Примеч. пер.


[Закрыть], он должен был согласовывать свои действия одновременно с пятью заинтересованными сторонами – с Тони Блэром, Гордоном Брауном, несколькими членами Кабинета министров, руководившими государственными чиновниками, и с людьми из окружения самого влиятельного премьера и самого влиятельного канцлера нашего времени. Есть много доказательств того, что ему практически всегда это удавалось. Учитывая непростые условия работы в правительстве как в человеческом плане, так и в процедурном, это почти чудо.

Работа по обеспечению реализации реформ как предмет описания книги довольно сложна и, пожалуй, скучна. Не исключено, что непосвященным такая книга покажется узкоспециальной и даже нудной. Любая другая, но не эта. Существует опасность, что помпезные аспекты премьерства Блэра (особенно барабанный бой, провозвещавший войну в Иране, и ее последствия) затмят собой реальную историю 1997–2007 гг., которую еще только предстоит написать. (Нужно отдать должное интуиции и опыту Майкла Барбера, который не имел никакого отношения к войне в Ираке.) Издание данной книги означает шанс, полученный «новыми лейбористами», чтобы ключевые элементы их деятельности заслужили должные признание и оценку в истории.

Одна из многих опасностей, подстерегающих экс-премьеров, – поток мемуаров и дневников бывших коллег, которые подобно дурному сну нарушают спокойную жизнь отставника. Эта книга не из такого числа. Она не льстит Тони Блэру, но и ему, и нам доставит немалое удовольствие.

Питер Хеннесси,

член Британской академии,

профессор современной истории Великобритании в Университете Королевы Марии (Лондон)

2007 г., февраль

Предисловие автора к первому английскому изданию книги

Эта книга посвящена работе по претворению в жизнь реформ в сфере государственных услуг, которые проводились в период второго срока Тони Блэра на посту премьер-министра (2001–2005 гг.), и ее результатам. Как руководитель созданной Блэром Группы по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг, я находился бок о бок с ним в течение всех этих четырех лет и поэтому вряд ли могу претендовать на беспристрастность. Тем не менее я все время стремился придерживаться трезвого и взвешенного подхода. Я представляю здесь только собственную точку зрения, но никак не взгляды своих руководителей – прошлых или нынешних.

Я постарался свести воедино четыре сюжетные линии. Отчасти эта книга представляет собой политические мемуары – личные воспоминания человека, проведшего в доме № 10 по Даунинг-стрит[3]3
  В доме № 10 по Даунинг-стрит в Лондоне традиционно проживает и работает премьер-министр Великобритании, там же работают некоторые сотрудники его аппарата и проходят заседания Кабинета министров. – Примеч. пер.


[Закрыть] четыре года (таков итог моей работы там для меня лично и моей семьи). Отчасти это история деятельности Блэра по проведению реформ в сфере государственных услуг и рассказ о воздействии, которое эти преобразования оказали на всю страну. Отчасти речь пойдет об анализе отношений между аппаратом премьер-министра и остальным правительством и о том, каким образом они могут плодотворно развиваться в дальнейшем. Но в первую очередь это рассказ о том, как добиваться конкретных результатов работы правительства; ответ на вопросы о реформах государственных услуг, но не столько о том, что является содержанием этих реформ, сколько о том, как провести их в жизнь. Главной задачей Группы как раз и был ответ на вопрос «как?», причем не только премьер-министру, но и членам Кабинета министров, и сотрудникам департаментов, отвечавшим за реализацию широкомасштабных и далекоидущих реформ. В работах по истории и политике вопросом «как?» несколько пренебрегают. Как говаривал мой учитель истории, в учебниках пишут, что тот или иной средневековый король собрал армию и поспешил на север, не останавливаясь на том, каких трудов стоило это сделать. В современном мире ответ на вопрос «как?» по-прежнему остается нелегким. На страницах этой книги показано, что в 2001–2005 гг. мы многое узнали о том, как на него нужно отвечать. Это не только помогло премьер-министру добиться значительно большего, чем могло бы быть в иных обстоятельствах, но и повсюду вызвало большой интерес, ведь во всем мире правительства пытаются найти ответ на вопрос «как?»

Книга состоит из трех частей и похожа на сэндвич с полезной и питательной начинкой. В части I (главы 2–8) описана история реализации реформ со всеми недостатками. При желании можно прочитать только эту часть книги, не обращаясь к двум другим, более коротким. В части II повествуется о странных поворотах моей карьеры, которые привели к тому, что меня попросили создать и возглавить Группу по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг. В части III дается анализ уроков, которые могут извлечь из нашего опыта будущие премьеры. На эту тему ведется широкая дискуссия в академических кругах, посвященная полномочиям премьер-министра и изменению природы государства. Наконец, в книге есть приложение «Руководство по обеспечению реализации реформ», где содержатся тексты выступлений, письма, выжимки из документов, которые проливают свет на методы работы Группы.

Это моя история, но еще и история многих других, поэтому я должен выразить признательность большой группе людей.

Прежде всего – премьер-министру. Если бы не то доверие, которое он мне оказал, рассказывать было бы нечего. Работать с ним было одно удовольствие; я считаю его и замечательным человеком, и замечательным лидером. Кому-то еще придется давать оценку наследия его деятельности в целом. В известной степени мнение историков будет зависеть не только от действий кабинета во внутренней политике, но и от положения дел в мире и – не в последнюю очередь – от результатов войны в Ираке. В этой книге читатель найдет лишь оценку той части деятельности Блэра, которая связана со сферой государственных услуг и с изменениями общественного устройства. У меня сложилась положительная картина (думаю, она и войдет в историю), но я не скупился на критику, если считал ее уместной. Как заметил еще Дж. Босуэлл[4]4
  Босуэлл (Boswell) Джеймс (1740–1795) – писатель и журналист, автор широко известной книги «Жизнь Самюэла Джонсона» (1791), биографии своего друга и современника, популярного литератора, считающейся в Великобритании образцом мемуарного жанра. – Примеч. пер.


[Закрыть] в «Жизни Самюэля Джонсона», «в любой картине должен присутствовать не только свет, но и тени». Похожую мысль высказывал и Черчилль: «Отдать должное великому человеку невозможно без пристрастной критики». Так или иначе, я благодарен Тони Блэру за потрясающую возможность работать с ним и надеюсь, что отдал ему должное на этих страницах.

Моя признательность – министрам, как членам кабинета, так и другим, с которыми мне выпала честь работать. В прошлом мне приходилось выслушивать обвинения в представлении всех политиков в розовом свете. Думаю, что это не так, хотя много раз, беседуя с государственными служащими и с теми, кто работал в сфере государственных услуг, я неуклонно стремился развеять их закоренелый скептицизм в отношении политиков как класса. Прежде всего я считаю уважение по отношению к тем, кто избран служить народу, важнейшей основой демократии. Не так-то просто участвовать в избирательной кампании, а тем более нелегко принимать решения от имени народа. Более того, как показывает мой опыт, не все политики преследуют личные интересы, рвутся к власти и готовы делать лишь то, что поможет им добиться переизбрания. Я не стану утверждать ни того, что среди них не встретишь ни одной паршивой овцы, ни того, что лучшие политики лишены недостатков, – в конце концов, все они люди. Нет, я хочу сказать другое: такие политики, как, например, Джиллиан Шефард и Аластэр Дарлинг (лишь двое из тех, о ком говорится на этих страницах), пришли в политику потому, что в соответствии с теми ценностями, в которые они верят, хотели сделать мир лучше. С ними можно не соглашаться, их можно призвать к ответу за ошибки и неудачи, но нынешняя мода на критику поголовно всех политиков является абсолютно деструктивной. Так или иначе, я благодарен всем тем, кто смог уделить мне время и внимание. Отдельно хочу упомянуть Дэвида Бланкетта. Подобно всем нам он, конечно, тоже ошибался, тем не менее внес значительный вклад в достижения правительства, и работа с ним в 1997–2004 гг. по-настоящему вдохновляла меня.

Не менее важную роль в деятельности политиков в описываемый мною период играли некоторые из моих коллег по работе на Даунинг-стрит и в аппарате Кабинета министров. Джереми Хейвуд, Эндрю Адонис и Питер Хайман стали моими близкими друзьями, и я не раз обсуждал с ними многие из тем, поднятых в этой книге. У меня были прекрасные коллеги – Энджи Хантер, Салли Морган, Джонатан Пауэлл, Лиз Ллойд, Аластэр Кэмпбелл, Дэвид Хилл, Годрик Смит, Том Келли, Джеф Малгэн, Пэт Макфадден, Мэтью Тейлор, Джон Берт, Айван Роджерс, а в конкретных областях – Саймон Стивенс и впоследствии – Джулиан Легранд (здравоохранение), Джастин Рассел (преступность и проч.), Гарет Дэвис (социальное обеспечение), а также многие другие сотрудники, вместе с которыми мне довелось ежедневно трудиться. Все сотрудники аппарата премьер-министра были людьми одаренными и преданными делу, благодаря этому на Даунинг-стрит, 10 всегда было приятно работать.

В Казначействе (Treasury)[5]5
  Ведомство правительства Великобритании, ответственное за разработку и осуществление финансовой и экономической политики. – Примеч. пер.


[Закрыть] Гордон Браун, Эд Боллз, Гас О’Доннелл (в то время, когда он занимал там пост постоянного секретаря[6]6
  Permanent secretary (англ.) – постоянный секретарь министерства или департамента правительства, первый заместитель министра (политического назначенца, представляющего политическую партию, находящуюся у власти), который является государственным служащим и занимает свой пост независимо от того, какая партия находится у власти. – Примеч. пер.


[Закрыть]) и далеко не последний там человек Ник Макферсон постоянно оказывали помощь и поддержку работе Группы по обеспечению реализации реформ.

В период работы в Группе я сталкивался со многими государственными служащими. Нельзя сказать, что мы облегчали им жизнь (наша задача состояла не в этом). Зачастую мы критиковали их не менее резко, чем я делаю это на страницах настоящей книги. Но они непременно уделяли нам время, относились к нам с уважением и, что самое удивительное, часто были рады нам, хотя, появляясь у них, мы не всегда могли рассчитывать на радушие. Все три секретаря, сменявшие друг друга на этом посту, – Ричард Уилсон, Эндрю Тернбулл и Гас О’Доннелл – неизменно выражали мне свою поддержку, даже когда им проще было этого не делать. Так же поступали и постоянные секретари Министерства образования (Department of Education) Майкл Бичард и Дэвид Нормингтон.

Наконец, нет пределов моей благодарности сотрудникам самой Группы. Это фантастические люди; работа с ними радовала и вдохновляла, все они внесли огромный вклад в достижения, которые описаны на этих страницах. Многие из них лишь упоминаются в этой книге, но они – часть целого, и я благодарен всем без исключения. Каждый из нас понимал: все, что мы испытали, представляет собой из ряда вон выходящий опыт, благодаря которому мы сами изменимся, станем совсем другими людьми. Не думаю, что, оглядываясь назад, кто-нибудь пожалеет о произошедшем.

Четыре члена Группы заслуживают, чтобы я упомянул их отдельно: это те, кто в разное время организовывал работу моего личного секретариата и мой рабочий график, – Кейт Миронидис, Линдси Оливер, Нуртен Юсуф и Карен Уэллс. Иногда им приходилось работать с запредельной нагрузкой, но они всегда с пониманием относились ко всем моим требованиям и не давали мне оторваться от реальности.

Мои близкие друзья, не работавшие в правительстве, помогли мне разобраться в том, чем я занимался, и понять, ради чего я это делал. Дэвид Питт-Уотсон, неоднократно упоминаемый в книге, обладает четким и ясным умом и движим ценностями, которые объединяют нас в течение всех 30 лет нашей дружбы. Алан Иванс уже 20 лет является моим наставником. Тим Уильямс – с его глобальным пониманием исторического процесса и страстной верой в важность коллективных усилий всего народа во имя более высокого уровня общественного равенства – постоянно ставил передо мной новые задачи и подвергал сомнению мои действия, и для меня это было очень полезно. Робин Альфред все время возвращал меня к этическим основам моей работы, часто просто тем, что задавал вопросы. Наши встречи с Дэвидом Путтнамом подчас бывали слишком краткими, но не проходили без того, чтобы он не поделился своим глубоким пониманием людей и организаций и позитивной оценкой происходящего. Питер Хеннесси – с его огромным запасом знаний по современной истории и государственному управлению – ставил вопросы в отношении моих решений и находил исторические параллели мыслям и делам.

Питер – один из тех людей, которые прочитали отрывки из этой рукописи или весь текст и сделали конструктивные замечания. Это сделали также Гас О’Доннелл, Питер Ридделл, Дэвид Питт-Уотсон, Тони Данкер и Джорджина Кук. Особенно я признателен Саймону Ри: он изучил всю мою рукопись с точки зрения человека, работавшего в Группе, и сделал много полезных замечаний. Алан Гордон Уокер и Джонатан Уодман из издательства Methuen, опубликовавшего эту книгу, постоянно выражали мне поддержку и давали ценные рекомендации, а Брюс Хантер, мой агент, был неистощим на практические советы.

В подготовке рукописи огромную роль сыграли два человека, которые заслуживают того, чтобы я упомянул о них отдельно. Таня Крайски, с которой я работал над несколькими книгами в 1990-х гг., не отказалась вновь взяться за дело. На этот раз она работала над подготовкой плана, следила за тем, чтобы в тексте не оказалось мелких противоречий, что всегда особенно важно, и внесла в него столько исправлений и уточнений, что мне даже неудобно об этом вспоминать. При этом она не теряла оптимизма и даже родила своего первенца – сына Оуэна, причем как раз тогда, когда в работе наступил самый ответственный момент. Уже упоминавшаяся Джорджина Кук, работавшая моим секретарем с тех пор, как я ушел из Группы, мой, так сказать, поводырь в жизни за пределами правительства, была бесценным помощником на протяжении последних полутора лет. Она организовывала встречи и не позволяла отчаиваться, когда я уже думал, что никогда не доведу эту работу до конца, была великолепным сотрудником и верным другом.

В заключение я должен упомянуть о самом главном – о моей жене Карен и трех дочерях – Наоми, Анье и Элис. Они тоже иногда появляются на этих страницах. Как и во всех семьях, у нас были взлеты и падения, в описываемые годы нередко случалось и то и другое, но любовь и дружба, царящие в моей семье, для меня, по крайней мере, являются той основой, на которой зиждется все остальное. Поэтому я и посвятил эту книгу им.

Необходимо добавить, что все неверные мысли и факты следует относить исключительно на мой счет.

2007 г., апрель