Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"

Интересно отметить, что спустя некоторое время, когда определилась иерархическая структура для выполнения стоящих задач, многие чиновники почувствовали вкус к своей работе. Ведь, в конце концов, многие государственные служащие вступили на эту стезю в надежде что-то изменить, но их задавила машина бюрократической инерции, частью которой стали и они сами[84]84
  В минуты наибольшего отчаяния я часто повторял фразу Курта Воннегута, которой он оценивает жителей Мидленда в своей знаменитой книге «Breakfast of Сhampions» («Завтрак для чемпионов, или Прощай, Черный понедельник!»): «Их воображение, словно маховое колесо, крутилось как попало на расшатанном механизме жестокой истины» (пер. с англ. Р. Райт-Ковалёвой). – Примем. пер.


[Закрыть]. А нам казалось, что своими действиями мы сумели изменить мотивацию этих людей.

Данные и траектория

В Уайтхолле всегда кажется, что ты находишься далеко от передовой. Если только государственные служащие не сделают над собой усилия, они всю жизнь могут спокойно пребывать на ведомственных совещаниях, вдали от тех общественных служб, за результаты деятельности которых они несут персональную ответственность. И что еще хуже, они часто и представления не имеют о том, как функционируют политические установки в реальной жизни, в «приземленной» практике возглавляемых ими служб. С конца 1980-х гг. появилась модная тенденция выражать в цифрах результат любого политического усилия. Это было попыткой отреагировать на осечки при определении отдачи от такого рода действий. Однако чаще всего дело заканчивалось многословным анализом, итоги которого публиковались, но происходило это значительно позже самого события. Такого рода исследования в большей мере интересовались подсчетом баллов, нежели формированием будущей правительственной политики. Будучи профессором, я часто подтрунивал, говоря своим коллегам: «В ученом только одно качество может быть хуже наплевательского отношения к работе – слишком серьезное отношение к ней».

Таким образом, оценки в цифровом выражении эффективности не отражали. Эта работа напоминала оценивание динамики бизнеса в эпоху перемен: данные собираются на каждом этапе и по каждому поводу, включая объемы продаж. Более того, все имеющиеся сведения комплектуются максимально оперативно, с тем чтобы возникающие проблемы выявлялись и решались незамедлительно. Подобный подход с большим успехом применялся в ряде областей государственного сектора. Например, именно благодаря тому, что называют «данные в реальном времени» (real-time data), знаменитому начальнику полиции Биллу Браттону удалось резко снизить уровень преступности в Нью-Йорке после совершенно беспрецедентного ее роста на протяжении значительного времени – жизни нескольких поколений горожан. Билл взял за практику изучать сводки преступности по всем полицейским участкам, чтобы добиваться от их руководителей снижения уровня преступности и улучшения раскрываемости на опыте самых преуспевающих сослуживцев. Он прославился своей теорией «разбитых окон» (broken windows). Согласно этому подходу, чем оперативнее раскрывались мелкие преступления, тем лучше распутывались и сложные. Ключевым фактором успеха Браттона было эффективное использование собранных данных.

В Министерстве образования я занимался формированием лучшей национальной системы сбора школьной статистики и хотел сделать ее лучшей в мире.

К 2001 г. каждая школа была в состоянии сравнить собственные показатели эффективности и успеваемости не только с эталонными индикаторами системы, но и с показателями школ, имеющих ту же численность; а также на основе полученных данных планировать дальнейшую деятельность. К моему удивлению, в ходе проведенного осенью 2000 г. опроса среди тысяч директоров школ о том, что из политики правительства они считают наиболее удачным за предыдущий период, они назвали постановку целей. Более того, поскольку существовала национальная система оценки на основе совокупных данных по школам, можно было вычленить тот вклад, который каждая школа внесла в повышение эффективности. В Группе при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг мы стремились к тому, чтобы эффективно действующие системы, подобные тем, что использовались в Министерстве образования или в Полицейском управлении Нью-Йорка (New York City police), распространились повсеместно. В 2001 г. мы провели оценку состояния дел в Уайтхолле и получили самые разные результаты. У нас была обширная база данных, собранных в реальном времени, о движении железнодорожных поездов. Такие сводки можно было бы получать ежедневно. (Это лишний раз доказывает, что важно не столько количество, пусть даже и очень хороших, данных, но их последующее использование!) Аналогичным образом Министерство здравоохранения ежемесячно снабжало нас довольно качественными сведениями, сообщая показатели ожидания в приемных покоях больниц, но, к сожалению, ничего не предпринимало, чтобы интегрировать эти данные в собственную деятельность для повышения эффективности медицинских структур.

В области криминологии (в рамках Британской криминологической службы (British Crime Survey) данные о тенденциях в области преступности собирали по выборкам) до 2002 г. в отдельных полицейских подразделениях опросов вообще не проводили, и было совершенно невозможно определить, какое подразделение работает эффективно, а какое нет. В системе правосудия и исполнения наказаний дело обстояло так же применительно к условному наказанию, тюремному заключению и судебному разбирательству. Но хуже всего было в дорожно-транспортном секторе. Там платили 13 сотрудникам, чтобы те постоянно разъезжали по городу – по самым разным маршрутам, в разное время суток – и собирали данные, которые сводились воедино и обобщались раз в два года. ^общая мне об этом, чиновники неловко извинялись за то, что в разъездах находятся всего 12 человек, так как один днем раньше попал в ДТП. Ничего удивительного, что в этом министерстве не было никаких улучшений! Уже через три года под нашим давлением Министерство транспорта (Department for Transport) ввело регулярный ежедневный контроль на дорогах категории А[85]85
  Основной тип дорог в Великобритании, по ширине они уступают только скоростным автомагистралям. – Примеч. пер.


[Закрыть] и автомагистралях в стране. Кроме того, стали измерять интенсивность движения в каждой зоне, где часто возникали пробки, например, мониторинг движения стали проводить в районе так называемого Бирмингемского узла (автострады М6, М42 и М5); там регулировали пробки, улучшая проходимость машин, тщательнее информировали водителей, что оказалось ко всеобщей пользе. Государственные служащие, отвечавшие за состояние на автодорогах, перестали отчаиваться и обрели надежду. Совместно с ними нам удалось сначала количественно определить, а затем и устранить наиболее распространенные причины задержек. Оказалось, что сбор данных не только полезен для контроля, но может и заинтересовать. В некоторых случаях у нас уходило 2–3 месяца на то, чтобы преодолеть сопротивление чиновников, мы убеждали их усовершенствовать сбор и учет статистических данных и систем, а когда удавалось добиться улучшений, тут все соглашались с тем, что дело сдвинулось с мертвой точки. И я готов побиться об заклад: хотя героические усилия сотрудников Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг так и остались неизвестными, все эти достижения являлись преимущественно результатом наших действий.

Еще до создания систем сбора сведений мы ввели в лексикон Уайтхолла новый термин – «траектория»[86]86
  Документ 9 приложения является презентацией нашей работы, связанной с выполнением предвыборных обещаний, которая была сделана перед СМИ в июле 2004 г. Приведенные там графики дают представление о том, что такое траектория. – Примеч. автора.


[Закрыть]. Само понятие довольно простое, но его влияние весьма значительно. В рамках процесса планирования мы предложили соответствующим сотрудникам старшего звена соединить на графике тонкой линией точку, обозначающую настоящее положение дел, с той точкой, где намеченная цель должна будет находиться спустя три, четыре или пять лет (в зависимости от намеченного графика работ). Обращаясь к ним с этой просьбой, мы исходили из того, что чиновники министерств должны обдумать взаимосвязь между действиями, которые они собираются предпринять, и результатами, которые должны получить. Иначе говоря (проще, но яснее), они должны были обосновать свои предложения определенными фактическими данными. Попросить составить такую траекторию было несложно. А вот с умом начертить ее весьма нелегко. Данные в общественных науках далеко неоднозначны и неокончательны. Очень трудно спрогнозировать, какое именно конкретное действие по сравнению со множеством других переменных повлияет на ситуацию в целом (например, как введение Часа грамотности в начальных школах повлияет на уровень и стандарты чтения в школах). Для многих людей сложный поиск ответа начисто отбивает охоту вообще заниматься этим вопросом. А вот у нашей Группы была совершенно иная позиция: необходимо все-таки попытаться что-то предпринять на основе максимально достоверной информации и посмотреть, что из этого выйдет. Потом нужно начать анализировать предположение, которое и послужило стимулом к действию; делать это можно по мере поступления информации по механизму обратной связи, тем самым улучшая и аналитическую работу. Другими словами, следует сочетать построение траектории и реальные данные и постоянно учиться. Например, важно было соотносить статистику времени ожидания в приемных покоях больниц с траекториями. Если предположить, что в целом картина получается неблагополучной, все равно существуют больницы, где дело обстоит хорошо. И тогда неизбежен вопрос: что они такого делают, чего нет у других? При этом речь может идти о чем угодно – об операциях в области оториноларингологии или о тяжелых ортопедических хирургических вмешательствах. И снова встает тот же вопрос: в чем причина различий?

Если данные поступают достаточно быстро и система успевает вовремя на них отреагировать, а те, кто использует эту информацию, обладают конструктивным мышлением, проблемы удается разрешить еще до того, как они перерастут в кризисы или обернутся абсолютной неудачей. Судя по комментариям работы правительства в прессе, для каждого комплекса сложных проблем, стоящих перед современным обществом, есть совершенно верные или абсолютно неверные решения, и все будет прекрасно, если, как их величают, тугодумы от политики выберут верное решение. Но в действительности крупные государственные услуги и социальные проблемы обычно значительно сложнее, чем представляется. И решение находится не с помощью применения одного-единственного средства, а при постоянном использовании целого спектра действий. При подобных обстоятельствах большинству тех, кто отвечает за политику, необходимы позитивный подход и способность быстро учиться (более всего). На самом деле при реализации сложных программ, нацеленных на оперативное, крупномасштабное совершенствование в одной из областей экономики, умение «схватывать на лету», то есть учиться в процессе работы, жизненно необходимо, потому что никто не знает всего сразу и заведомо. В одной из работ гарвардского профессора Рона Хейфеца выведен любопытный афоризм: «Сложные проблемы адаптации требуют способного адаптироваться руководства» [Heifetz, 1994]. А вот президент Эйзенхауэр сформулировал это гораздо проще, сказав: «План – ничто, планирование – все».

Конечно, когда Группа впервые потребовала от министерств представить графики, все выше перечисленные соображения были незнакомы чиновникам Уайтхолла. Они поначалу более всего опасались того, что от них потребуют данные, отражающие будущее состояние дел. А это было чревато двумя проблемами. Во-первых, сделанный ими прогноз мог стать достоянием общественности, и в прессе его воспримут как намеченную цель или обещание непременно чего-то достичь. Страх был вполне реальным, но ему, к счастью, не суждено было осуществиться. Во-вторых, чиновники боялись, что в случае неверного прогнозирования ответственность ляжет на министерство в целом. Нашей Группе было очень важно преодолеть такую реакцию. Ведь, в конце концов, стремясь к переменам, мы хотели понять потенциал траекторий, чтобы организовать обучение. Именно поэтому, когда кто-то выражал свои опасения, мы обычно отвечали, что прогнозы, как правило, редко бывают точными; если так случится, что прогноз не оправдается, главное – сделать должный вывод. Понять, какие предположения оказались неверными, какие перемены не удалось предугадать. При этом я цитировал дирижера Бенджамина Зандера, который советовал своим сильно сфальшивившим музыкантам не ругаться грубо, а тихо произносить про себя: «Какая прелесть!»

Со временем построение графиков в виде траекторий стало привычным делом в Уайтхолле, опорой науки о том, как добиться результата. Разумеется, сказанное отнюдь не означает, что все присылаемые нам графики были хорошо продуманы или отлично выполнены. Некоторые действительно были великолепны, как, например, тот, что мы получили с опозданием в 2004 г., – об обеспечении надежности железнодорожного движения. Но другие были сырыми. Мой заслуженный коллега Тони О’Коннор, один из виртуозов составления графиков, имел обыкновение шутить по этому поводу: «Получив распоряжение составить какой-нибудь график, чиновники в Уайтхолле начинали лихорадочно искать свой самый совершенный аналитический инструмент – линейку». Но даже и это было шагом вперед.

Совещания по ходу реформ

Главным элементом любого процесса, предполагающего достижение неких результатов, всегда является совещание, посвященное отчету тех, кто отвечает за работу. Как уже говорилось, учрежденные Тони Блэром совещания по ходу реформ, на которых отчитывались соответствующие министры, стали для Группы частью рутинной деятельности. Некое подобие таких совещаний зародилось еще во время первого пребывания лейбористов у власти. На протяжении всего этого времени руководители Министерства образования – Бланкетт, Байерс (затем его место заняла Моррис), Бичард и я – совещались с Тони Блэром при участии его советников регулярно раз в два месяца. На половину этих встреч также приглашали главного школьного инспектора Криса Вудхеда. Вместе с ним мы заранее готовили отчет с обзором достижений и анализом новых проблем (что отнюдь не всегда давалось легко)[87]87
  У нас частенько происходили оживленные споры по поводу содержания этих документов. Одна из таких перепалок закончилась памятно: факс, где Вудхед признавал правоту всех моих аргументов, заканчивался незабываемой фразой: «О’кей, милашка!» – Примеч. автора.


[Закрыть]. По воспоминаниям биографа Тони Блэра Энтони Селдона, с осени 1999 г. «Блэр все больше времени проводил на двусторонних встречах с министрами образования, здравоохранения, социального обеспечения, транспорта… а также с министром внутренних дел» [Seldon, 2004, p. 432]. Именно подобные встречи и стали прототипом для будущих совещаний по ходу реформ во второй срок правления Блэра. Однако подозреваю, что большинство из них были посвящены преимущественно политике и стратегии, а не эффективности исполнения, что должно являться ключевым вопросом на таких встречах. Правда, было одно совещание, которое действительно было посвящено эффективности исполнения, и оно стало легендой Уайтхолла. На нем чиновники Министерства внутренних дел провели презентацию и показали, как преступность неуклонно росла во время экономического кризиса из-за высокого уровня безработицы, а в период экономического роста повышалась потому, что увеличилось количество товаров и у людей появилось больше шансов совершить кражу! Нетрудно представить отношение премьер-министра к подобному фатализму! Тем не менее таково было весьма распространенное воззрение на преступность. Например, Рой Дженкинс, бывший ранее министром внутренних дел, предостерегал Дэвида Бланкетта, собиравшегося стать министром внутренних дел в первый срок пребывания лейбористов у власти, что ему не следует заниматься снижением уровня преступности, просто потому, что нет рычагов воздействия на нее. Неудивительно, что Бланкетт проигнорировал этот мрачный совет.

Чтобы организованные Группой совещания по ходу реформ проходили успешно, нужны были соответствующие ключевые компоненты: (1) сосредоточенность на эффективности работы; (2) постоянная концентрация на четко определенном спектре приоритетов; (3) регулярное присутствие лично премьер-министра или соответствующего министра кабинета; (4) гарантия того, что все присутствующие принимали и разделяли высказанные на совещании мнения. Любая из этих составляющих, возможно, покажется несколько прямолинейной, но их сочетание носило поистине революционный характер.

С самого начала одной из своих основных задач я считал то, чтобы в графике премьер-министра уделялось достаточно времени совещаниям по ходу реформ. Конечно, я понимал, что претендую на слишком многое: четыре часовых совещания каждые два месяца и по возможности с предварительной встречей. На непосвященного это, вероятно, не произведет внушительного впечатления. Но представьте себе, что только на первые несколько месяцев пребывания у власти у Тони Блэра было запланировано семь встреч с главами европейских государств, две встречи с представителями Совета Европы, встреча на высшем уровне с президентом Франции, прием премьера Госсовета Китая и еще множество дел, связанных с внешней политикой государства. Следует также иметь в виду, что Блэру предстояло сформулировать законодательную повестку для будущего срока пребывания у власти, выдерживать постоянный (практически круглосуточный) натиск средств массовой информации, а также совершать деловые поездки по стране в качестве премьер-министра и лидера Лейбористской партии. В вихре дел количество уделенного кому-то времени в его расписании – самое яркое свидетельство степени влияния. Поэтому стремление Блэра столько времени отводить на совещания по бухгалтерскому и управленческому учету, даже когда на Даунинг-стрит, 10 раздавались недовольные голоса против, отражает меру его ответственности за выполнение предвыборных обещаний. Позже мы увеличили интервалы между совещаниями, встречаясь раз в квартал. И, разумеется, иногда эти встречи приходилось отменять или переносить, но уже ко второй половине срока пребывания в парламенте процедура устоялась. Блэр был не склонен тратить время на предварительные совещания, полагая, вероятно, что если он уже ознакомился с документами, то не нуждается в дополнительных советах. Иногда бывало даже трудно получить у него всего пару минут, чтобы найти более выразительный заголовок или шапку для статьи. Если повезет, можно было войти в кабинет с ним одновременно, излагая суть дела по дороге, но даже в этих случаях не было уверенности, что его удалось убедить. Мне всегда казалось, что спонтанность, отсутствие подготовки – это один из его недостатков, особенно в тех случаях, когда он не успевал до встречи прочитать документы. Обычно он выступал очень хорошо, в его предваряющих совещания сообщениях обычно фигурировали все ключевые проблемы, которыми он отлично владел. Но мне всегда казалось, что после пятиминутного предварительного разговора все получилось бы еще лучше.

При подготовке к совещаниям по ходу реформ между соответствующим министерством и Группой, которая взаимодействовала с политическим управлением, все время дипломатически сновали сотрудники. Необходимо было убедиться в согласованности данных об эффективности работы, в солидности представленного министерством документа и в убедительности изложенной в нем точки зрения на положение дел, а также (и это было очень важно с практической точки зрения) в наличии списка участников. Стоит премьер-министру собраться на одно из совещаний, как число желающих присутствовать на нем увеличивается в геометрической прогрессии. Так что любой, кто отвечает за проведение мероприятия, должен проявлять несгибаемость при ограничении числа участников. Мне доводилось видеть, как задуманные в качестве неофициальных встречи с премьер-министром превращались в настоящие совещания, когда на них приходили 20–30 министров и более (а еще больше хотели присутствовать) вместе со своими референтами и руководящим составом ведомства: они просто решили, что должны здесь быть. А ведь для плодотворного обсуждения эффективности работы необходима определенная степень конфиденциальности. Обычно на совещании по ходу реформ со стороны премьер-министра присутствовали он сам, я, один из постоянных секретарей, соответствующий советник из политического управления, Гас Макдональд, пока он не ушел в отставку в 2003 г., и иногда секретарь аппарата кабинета. Со стороны министерства, как правило, присутствовали министр кабинета, постоянный секретарь, младший министр, политический консультант и еще один-два чиновника. Казначейство представлял Эндрю Смит (а позже Пол Боатенг), приходивший обычно в сопровождении другого чиновника. Так и набирались 10–15 человек.

Покончив с планированием, мы отсылали премьер-министру сводку с указанием повестки дня, с перечнем присутствующих и документами министерства вместе с соответствующими данными. Обычно это происходило в пятницу, а во вторник следующей недели проходило итоговое совещание. В сводке, подготовленной совместно с политическим управлением, мы в конфиденциальном порядке излагали премьер-министру наши соображения об эффективности работы министерства и указывали на те вопросы, которые следовало ему затронуть и узнать о результатах их решения.

Во время совещаний премьер-министр вел себя необычайно непринужденно и, если успел ознакомиться со сводкой, очень деловито. Совещание, как правило, начиналось с моего пятиминутного вводного слова, где я показывал основные графики, отражающие ключевые данные, и характеризовал наиболее трудные задачи. Члены Группы уже стали настоящими специалистами не только по анализу данных, но и по их презентации в таком ключе, чтобы занятому премьеру было проще уловить суть. Совещанию надлежало пройти эффективно, для чего следовало избегать малоприятных споров о достоверности ключевых данных, поэтому необходимо было, чтобы представители министерств согласились с подлинностью представленных данных. И на раннем этапе нам приходилось для должной подготовки итогового совещания собираться по вечерам в моей дешевой комнатушке-офисе с видом на Кенотаф[88]88
  Наш обшарпанный офис находился на первом этаже, большие окна балкона выходили на площадь, и членам Группы было отлично видно церемонию похорон королевы-матери, но а я в тот день был за городом. – Примеч. автора.


[Закрыть], обсуждать и оттачивать презентацию, которую мы проектировали на экран. И именно во время этих неформальных обсуждений и зародился дух общности и совместного обучения, столь важный для результатов нашей работы. После очередного итогового совещания, где нам, как правило, удавалось затронуть важные вопросы (это делал если не премьер-министр, то я, вступая в разговор в подходящий момент), мы в течение минуты согласовывали суть рекомендаций с политическим управлением, затем рассылали соответствующие документы всем участникам, а впоследствии осуществляли контроль за министерством, чтобы обеспечить выполнение принятых решений.

По установленному в 1856 г. порядку премьер-министры встречались со своими коллегами в зале заседаний кабинета на Даунинг-стрит, 10. Но от прочих совещаний наши отличались содержанием. По традиции темой обсуждения служили средства массовой информации, политика, общественное мнение, законодательство, а также различные слухи о коллегах. Политики всегда интересуются подобными вещами, но мы старались привнести в эту беседу официальный разговор на тему эффективности, приводя фактические сведения. Помню, что испытал чувство гордости, когда Тони Блэр, ознакомившись с представленной мною диаграммой о времени ожидания в приемных покоях больниц, обратился к Алану Милбурну со словами: «Алан, по-моему, здесь ничего не меняется. Что ты собираешься с этим делать?» Помню также, как бросился к своему сослуживцу из Группы Тони О’Коннору, чтобы поделиться: Блэр впервые употребил на наших итоговых совещаниях слово «траектория». Другой человек даже не обратил бы на это внимания, но для меня это символизировало не только более пристальное внимание к выполнению предвыборных обещаний и обсуждению этой темы, но и появление нового термина в языке правительства.

Позже мы старались, чтобы на совещаниях презентацию проводила не наша Группа, а министерство. У некоторых моих сотрудников было мнение, что так можно делегировать ответственность. Да и в бизнесе происходит именно так. Лично я относился к этому скептически, но не потому, что мне нравилось выступать с пятиминутными презентациями. Когда их проводили мы сами, они были точными, краткими и отражали суть дела, содержали четкие указания о необходимых мерах, а министрам и другим руководителям оставалось либо согласиться с нашими планами, либо оспаривать их в присутствии премьер-министра. Презентации же, подготовленные министерствами, были порой очень неконкретными, изобиловали различными перечнями и иллюстрациями в PowerPoint, а главное – грешили многословием. Меня снова и снова поражала неспособность руководящих работников кратко, за пять минут, сформулировать какое-либо положение. Если выступающий слишком долго говорил, Блэр иногда прерывал его. Это несколько улучшало положение, но в результате совещание получалось сумбурным. А мне, сидя рядом с Блэром, приходилось все время думать о том, как вернуть обсуждение в нужное русло, вместо того чтобы вдумываться в то, о чем шла речь.

Совещания по ходу реформ не всегда проходили гладко. Например, в ноябре 2001 г. я отметил для себя, что обсуждение проблем образования прошло неудачно. Министерство подготовило весьма невнятный доклад, где данные об эффективности работы школ противоречили друг другу. Министр образования Эстелл Моррис и постоянный заместитель министра Дэвид Нормингтон не смогли убедить присутствующих в том, что ключевые стратегические задачи выполняются как должно. Усугубило ситуацию то, что премьер-министр лишь бегло просмотрел сводку перед совещанием, а кроме того, он выглядел очень усталым и рассеянным.

К сожалению, в реальной политике такое случается. В предыдущих случаях представители Министерства образования выступали гораздо убедительнее. С точки зрения задач, стоящих перед нашей Группой, необходимо было выявить причину этой неудачи. Поэтому пару дней спустя я обсудил с Нормингтоном и подготовительный этап совещания, и его ход. Он сказал, что, по мнению министра Моррис, совещание не удалось, и им тоже важно было выяснить причины этого. По его собственному признанию, воздействие со стороны нашей Группы на министерство начинало приносить плоды. Мы всего лишь направляли их своими вопросами: «Что у вас происходит?», «Почему вы приняли именно это решение?». В замыслы Нормингтона, которые пока не осуществились, входило доказать, что его министерство будет всегда настолько впереди нашей Группы, что в ней отпадет всякая надобность. Подобное обсуждение уже после совещания доказало, что даже не слишком удачное мероприятие лучше, чем его полное отсутствие.

Тогда же, в ноябре 2001 г., состоялось итоговое совещание, которое прошло очень хорошо. Дэвид Бланкетт сделал четкий доклад, помимо прочего, обезоруживающе честно выступил его постоянный заместитель Джон Джив, который правдиво описал все трудные задачи, стоящие перед министерством. И оба положительно отозвались о нашем труде, пусть и усложняющем их работу. Единственным, что нарушило ход совещания, был крик сына Блэра за пределами зала заседаний Кабинета министров. И это не был вопль отчаяния государственного служащего, которого не допускали на совещание к премьеру: Блэр (отец, а не премьер) извинился и вышел ненадолго. Уладив дела с сыном, он вернулся и продолжил обсуждение проблемы снижения уровня преступности.

Итак, в июле 2001 г. мы ввели совещания по ходу реформ, а уже к ноябрю они стали неотъемлемой частью процесса обеспечения реализации реформ.

Сравнительные таблицы и рейтинги

Общественность не в восторге от рейтингов и сводных статистических таблиц. А лично мне они нравятся. Большую часть последнего десятилетия я как мог пропагандировал их, обычно выступая перед аудиторией, состоящей из скептически, а подчас и враждебно настроенных учителей. Сравнительные таблицы делают работу любого учреждения достоянием общественности, наглядно показывают ее эффективность, помогают сосредоточиться на приоритетных аспектах. Кроме того, независимо от системы, которую анализируют с их помощью, будь то школа, больница, полицейское подразделение или властная структура на местах, такие таблицы дают возможность увидеть, что в небольших подразделениях, расположенных в самом низу иерархии, тоже проводится определенная работа. Именно поэтому я никогда не соглашался с концепцией, которую многие применяли в области народного образования: если в отрасли в целом наметился положительный сдвиг или уже наблюдается поддающийся количественному определению прогресс, то необработанные первичные данные, поступающие с мест, можно не принимать в расчет. Я всегда был сторонником публикации обеих категорий индикаторов. Индикаторы условно чистой продукции (value added figures)[89]89
  Добавленная стоимость; валовая продукция фирмы, отрасли, экономики страны в целом за вычетом стоимости материалов и незавершенного производства. – Примем. пер.


[Закрыть]применительно к школам отражают, какой вклад каждая школа внесла в общее улучшение, что очень важно; сырая (необработанная) информация указывает, где существуют наиболее трудноразрешимые задачи для достижения всеобщих высоких стандартов, и, что гораздо важнее, помогает сосредоточить деятельность системы на непростых участках. Выявляя существующие проблемы, обнажая трудности, сводные аналитические таблицы стимулируют активную деятельность. Благодаря таким таблицам всем становится ясно, что такая-то школа поработала на совесть и улучшила свои показатели (хотя ей предстоит еще многое сделать), а разрыв между неэффективными школами и теми, где в среднем все обстоит благополучно, постепенно сокращается. По-моему, нет более действенного стимула добиться реальных изменений, чем сравнительный анализ эффективности.

После назначения на должность руководителя Группы при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг я, что вполне естественно, начал воплощать это свое убеждение на практике. Однако идея создания сравнительной аналитической таблицы для внутриведомственной оценки эффективности в деле достижения намеченных Блэром приоритетов исходила не от меня. Ее предложил необычайно способный молодой сотрудник Министерства образования Крис Уормальд во время беседы в кафе «Starbucks» 15 июня 2001 г., всего за несколько дней до моего официального назначения. В течение предшествующего года Уормальд занимался проблемой неэффективной работы школ. За это время он успел подсчитать, что мы потратили на столь любимый нами кофе в «Starbucks» более тысячи фунтов каждый[90]90
  Спешу пояснить: не из казенных денег, а из собственного кармана. – Примеч. автора.


[Закрыть]. Я обратился к нему за советом, и он перечислил ряд рычагов, которые, по его словам, отлично работали в сфере образования. Сначала упомянул о деньгах, но этот ресурс не был мне нужен, учитывая минимальное финансирование Группы. Потом он заговорил о сводных аналитических таблицах, и меня словно осенило. При следующей встрече с Ричардом Уилсоном я предложил применить сводные аналитические таблицы к оценке реализации намеченных Блэром приоритетных задач. И, к моему удивлению, эта идея была воспринята с большим энтузиазмом.

Однако сама идея применения сводных аналитических таблиц ничего не значила без ее конкретного наполнения. Важно было решить, что именно нужно сопоставлять: опоздания железнодорожных составов с плохими результатами школьных экзаменов или со снижением уровня преступности? У себя в Группе мы только об этом и говорили. Я настаивал на применении подобного статистического анализа. Другие отнеслись к этой идее с недоверием, полагая, что после введения сводных таблиц непременно возникнут разногласия, чем будет нанесен ущерб нашей репутации. Тем не менее мы бурно обсуждали, что же именно предстоит сравнивать и измерять. К концу срока работы предыдущего парламента, учитывая сравнительные успехи в выполнении предвыборных обещаний по части образования, меня пригласили на аудиенцию в cекретариат Кабинета министров (Cabinet Office), в библиотеку в своде Арки Адмиралтейства, с докладом об основных составляющих успешного выполнения предвыборных обещаний. Это выступление помогло нам прояснить картину и решить спор о сводных таблицах. Мы внезапно осознали, что в действительности, применительно к намеченным Блэром приоритетам, нам нужно не столько анализировать то, что происходит в данный момент, сопоставляя текущую эффективность структур, сколько получить перспективную оценку и спрогнозировать, что случится в будущем.