Текст книги "Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании"

Одержав победу и став лидером Лейбористской партии, буквально через несколько дней Тони Блэр сделал крутой поворот в политике, касающейся народного образования. Вступив в противоречие с Энн Тэйлор, пресс-секретарем по делам народного образования, которая досталась ему в наследство от Джона Смита, 26 июля 1994 г. Блэр объявил о том, что поддерживает статистические сравнительные таблицы (league tables)[43]43
  Такие таблицы помогают анализировать эффективность различных учреждений или параметров на основе сравнения показателей их работы. Подобные данные используются для составления различных рейтингов, например, рейтинговых таблиц школ Великобритании с оценкой успеваемости в них и прочих показателей. – Примеч. пер.


[Закрыть] и составляемые на их основе рейтинги школ Великобритании для сопоставления результатов экзаменов. Это стало первым недвусмысленным сигналом от Блэра, что при реформировании государственного сектора экономики, включая народное образование, он будет руководствоваться интересами не производителя, а потребителя. Лидер лейбористов, безоговорочно поддерживающий рейтинги частных школ, – это было внове.

В октябре того же года Блэр подготовил почву для радикальной революции в политике лейбористов в сфере образования, назначив своим пресс-секретарем по этим вопросам Дэвида Бланкетта. А Дэвид Милибанд стал у Блэра главой стратегического аппарата. К тому времени я знал Милибанда уже пару лет, потому что в 1992 г. вместе с Тимом Бригхаузом – в ту пору харизматичным профессором, а позднее не менее харизматическим лидером Службы народного образования в Бирмингеме (Birmingham’s Education Service) – мы написали брошюру об учителях для Института общественных политических исследований (Institute for Public Policy Research – IPPR)[44]44
  Тогда еще совсем молодой Милибанд основательно прошелся по нашему тексту редакторским красным карандашом. А Бригхауз после этого сказал: «Самое обидное, что он каждый раз был прав». – Примеч. автора.


[Закрыть]. И вот теперь он организовал семинар для своего нового босса в комнате для совещаний Теневого кабинета в Вестминстере, пригласил Бланкетта, его политического советника и пресс-секретаря Конора Райана, чье тихое, но авторитетное влияние быстро сделало его незаменимым. Нас с Бригхаузом пригласили в качестве независимых экспертов, а мне было предложено подготовить доклад.

На совещании, состоявшемся в конце января 1995 г., я впервые встретился с Тони Блэром, моим будущим боссом. В то время мне показались важными две вещи. Первая из них: степень открытости повестки дня. Не было никаких предрассудков, которые так часто мешали радикально переосмыслить политику лейбористов в недавнем прошлом. И тот факт, что какую-нибудь идею поддерживали консерваторы, отнюдь не означал, что к ней автоматически нужно относиться с подозрением: идею оценивали по существу. Вторая: Блэр действительно был предан идее приоритетности народного образования в отличие от своего предшественника. Оглядываясь назад, я понимаю, что вел себя излишне прямолинейно. Я сказал Блэру, что многие политические лидеры провозглашали, что будут «премьер-министрами народного образования» или «президентами народного образования», но мало кто из них (скажем, Джон Мейджор или Джордж Буш-старший) затем воплощал в жизнь обещанное, если вообще занимался этим.

В подготовленном к этому совещанию докладе впервые использовались две фразы, имевшие действительно большое значение для проведения дальнейшей политики. Первая: «Вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорционально успеху». Консерваторы, хотя и с переменным успехом, старались поощрять школы к выходу из-под чрезмерной опеки местных властей, и ключевое испытание для «новых лейбористов» состояло в пересмотре этого политического курса. Нужно ли говорить о том, что и власти на местах, и профессиональные союзы не довольствовались бы меньшим? Формула «вмешательство со стороны государства должно быть обратно пропорционально успеху» подразумевала, однако, нечто иное: степень свободы школы не должна зависеть ни от чего, кроме результатов работы самой школы.

Вторая вошедшая в доклад формулировка: «Стандарты значат больше, чем структура». Она также обрела огромное значение. Судя по результатам исследования, на успеваемость учеников в наибольшей степени влияло качество преподавания. Правительства сколько угодно могут модифицировать систему образования, но если им не удастся добиться улучшения преподавания непосредственно в школе, качество всей системы народного образования так и останется неизменным. Для первой команды во главе с Блэром это стало мантрой, объясняющей то внимание, которое уделялось «часу грамотности» или отказу упразднить еще оставшиеся средние классические школы для детей в возрасте старше 11 лет. По мере приближения конца первого срока пребывания у власти Блэр, стремившийся сделать проводимые им реформы самоокупаемыми, начал утверждать, что предпочтение стандартов структуре было ошибочным принципом. Во время второго срока его премьерства в центре внимания оказались именно структуры. К тому времени я уже работал на него и должен признать, что автором фразы «стандарты значат больше, чем структура» был именно я. Правда, я не сомневался, что на первом этапе этот принцип был оправдан, потому что именно он позволил улучшить результаты работы в первые несколько лет реформ, что, в свою очередь, вселило людям уверенность в себе.

После того совещания я регулярно встречался с Милибандом и Райаном и время от времени с Бланкеттом, поскольку по мере революционного изменения политики приходилось составлять документы и вырабатывать дальнейший политический курс. В мае 1995 г. я выступил с Гринвичской лекцией (Greenwich Lecture), которая стала знаменательным событием в области народного образования. Несколькими месяцами ранее мой университетский товарищ Дэвид Питт-Уотсон подначил меня, спросив: «А почему, собственно, у нас вообще должны быть неблагополучные школы?» В ответ я долго и нудно стал перечислять те оправдания, к которым всегда прибегали официальные лица в сфере народного образования, частью которой был и я. Но затем, при зрелом размышлении, я вынужден был признать неопровержимую истину, что неблагополучное положение в любой школе было настоящей катастрофой для ее учащихся, и мириться с этим нельзя. Прогрессивный подход предусматривал искоренение подобных явлений не в последней степени потому, что и неблагополучные школы должны были стоять на страже интересов учеников, чьи жизненные перспективы зависели преимущественно от добротного народного образования. Этой теме я и решил посвятить Гринвичскую лекцию. К началу 1995 г. стали проводиться регулярные проверки в средних школах, которые выявили, что примерно в 1–2 % школ результаты были отрицательными, а примерно 5—10 % учебных заведений балансировали на грани приемлемого.

Готовясь к выступлению, я произвел самые простые подсчеты. Оказалось, при таких показателях ко времени окончания проверки (на которую уйдет приблизительно четыре года) 250–500 школ станут неблагополучными, а 1250–2500 попадут во вторую категорию – не слишком благополучных. Раньше никто не делал таких расчетов (по крайней мере, их не афишировали). А ведь речь шла об огромном количестве учебных заведений. Кроме того, я постарался логически обосновать рекомендации о том, что следует сделать для вывода этих школ из кризиса. Отсюда и название лекции – «Imagining an End to Failire» («Мое представление о том, как покончить с неблагополучием»). В конце я утверждал: если ситуация в школе настолько катастрофична, что ее нельзя исправить за год и при этом невозможно закрыть школу, то следовало предпринять нечто более радикальное.

В подобных обстоятельствах я всемерно поддерживал идею, которую Бланкетт озвучил несколькими неделями ранее на приуроченных к Пасхе конференциях профессиональных учительских союзов: подобной школе необходимо дать «новый старт», в том числе – новых попечителей, новое руководство, новые ресурсы, на которые можно было бы нанять высококвалифицированные преподавательские кадры и радикально перестроить саму школу. Эта идея, разработанная в преддверии Пасхи, вызвала бурю протеста, в результате чего произошел тот известный скандальный случай, когда на конференции НСУ на слепого Бланкетта набросилась группа разъяренных, фанатично настроенных активистов. Переданные по телевидению кадры, запечатлевшие этот позорный инцидент, способствовали продвижению политики «новых лейбористов» в области образования больше, чем любое событие, предшествующее 1997 г.

А в своей Гринвичской лекции я дал теоретическое обоснование того, что позднее, после 1997 г., стало политикой правительства. В речи явно просматривались зачатки идеи создания муниципальной академии. Под роскошными мраморными сводами ратуши Гринвича эту идею с энтузиазмом восприняли отнюдь не все. Кое-кто перебивал меня скептическими замечаниями, но мне это даже понравилось, ибо сама лекция была задумана как вызов застойной культуре[45]45
  Цит. по: Times Educational Supplement. 1995. 12 May. – Примеч. автора.


[Закрыть].

Слишком давно в культуре нашей страны укоренилось представление, что неблагополучие в области народного образования неизбежно и оно, как и бедность, неискоренимо… От нас, работников народного образования, ждут, чтобы мы были в авангарде кампании по реформированию культуры, где существует засилье бедности. А мы зачастую лишь усугубляем положение. Тем, кто пытается затронуть вопрос о неблагополучии, традиционно отвечают, что следует принимать во внимание успех многих, а не неудачу нескольких. а ведь серьезное обсуждение неблагополучной ситуации, по сути, и есть залог успеха.

Эта лекция вызвала многочисленные дебаты не только благодаря приведенным статистическим данным, но и изложенным в ней идеям. Меня прежде всего интересовало то же, что и правительство, и оппозиция согласились с сутью выступления.

Спустя пару месяцев, словно желая проверить мою готовность претворить слова в дела, Джиллиан Шефард, бывшая тогда министром образования и занятости, предложила мне войти шестым членом в состав организации с политкорректным названием Ассоциация образования Северо-Западного Лондона (North East London Education Association). В нашу задачу входило продумать от имени этой организации, как быть со школой Downs в Хэкни, и поскорее дать свои рекомендации на этот счет. Председателем нашего «ударного взвода» (как окрестили нас в прессе) был спокойный, деловитый человек по имени Ричард Пэйнтер. Но, будучи наиболее сведущим в вопросах народного образования и единственным местным жителем из всех членов ассоциации, на первой линии огня оказался я. Осенью 1995 г., тщательно проверив каждый аспект деятельности школы, особенно качество образования, которое там давали 200 или более мальчикам, мы пришли к выводу, что школа подлежит немедленному закрытию, а учеников следует распределить по соседним учебным заведениям. Для тех учащихся, которые следующим летом должны были сдавать экзамены на аттестат о среднем образовании, мы предусмотрели репетиторство за государственный счет. И хотя подобные действия были сопряжены с определенным риском, ибо упразднение в таких масштабах отнюдь не идеально, это был один из тех часто встречающихся в деятельности правительства случаев, когда риск радикальных действий был значительно ниже, чем риск бездействия. Ведь, в конце концов, мальчиков почти ничему не учили. При анализе результатов тестирования прошлогодних выпускников оказалось, что наилучшие оценки были выставлены по турецкому языку – по предмету, который вообще не преподавали. А на занятиях по математике 16-летние учащиеся с большим трудом могли разделить 168 на 12; еще в одном классе школьники не смогли ответить, сколько пенсов в 1,85 фунта. Этот вопиюще ужасающий уровень преподавания был скрыт под флером витиеватых оправданий и заниженных требований. Кроме того, плохую успеваемость учеников старались объяснить бедственным финансовым положением их семей.

Закрытие школы, как и следовало ожидать, вызвало бурю дискуссий среди общественности, а мне выпало играть ведущую роль в обсуждении проблемы. Я отстаивал правильность принятого решения и в печатных изданиях, и в выступлениях, о чем никогда не пожалел. Это решение, безусловно, было позитивным и принималось в интересах мальчиков, что и имело первоочередное значение. Три последующих года я проверял результаты их тестирования на аттестат о среднем образовании. Закрытие школы благотворно сказалось и на системе образования. Была проведена четкая разграничительная линия: отныне катастрофическая, постоянно неблагополучная ситуация в школах считалась морально неприемлемой.

Чтобы предпринять этот шаг, от Шефарда требовалось большое мужество, а Бланкетт, с которым я был в постоянном контакте в течение всего этого времени, занял принципиальную и сочувственную позицию, в то время как политический деятель более мелкого масштаба не преминул бы воспользоваться разногласиями для получения краткосрочных политических дивидендов. Занятая нами позиция относительно школы Downs в Хэкни стала основой для политики «новых лейбористов» в области народного образования после прихода Блэра к власти. Спустя 10 лет на месте школы Downs была создана великолепная, отличающаяся блестящей успеваемостью учеников Общественная академия Моссбурна (Mossbourne Community Acadamy), ставшая, возможно, самым убедительным символом наследия Тони Блэра и его правления в области народного образования.

В конце 1995 г. я перешел из Университета Киля в Институт образования (Institute of Education) Лондонского университета. Как раз в это время меня неожиданно пригласили на чрезвычайно интересную встречу, в которой участвовали многие видные деятели из числа «новых лейбористов», включая Дэвида Милибанда, а председательствовал Питер Манделсон. За полтора года до первой победы «новых лейбористов» на выборах мне поручили подготовить документ, который бы отразил партийные приоритеты на потенциальный второй срок. Я сделал акцент на радикальный перенос власти и управления от производителя к потребителю. По мере моего карьерного роста вопрос об обучении наших детей неизбежно начал обретать общественный характер. По возвращении из Африки Наоми и Анья ходили в местную начальную школу, и, хотя там было нескучно, дети не знали ни таблицы умножения, ни названий столиц даже европейских государств. Затем девочки посещали общеобразовательную школу в центральном Лондоне, где у них были самые разные оценки: у Наоми «хорошо» по английскому языку, а у Аньи «неудовлетворительно» по математике. И Наоми, и Анья учились по «прогрессивной» математической программе под названием «SMILE Maths» («Математика с улыбкой»). Каждый ученик был предоставлен сам себе и мог опуститься на самый низкий для себя уровень успеваемости. Хороший преподаватель сумел бы правильно использовать эту программу, но посредственным учителям это не удавалось. Анье не повезло. Как-то она мне рассказала, что, по словам ее учителя математики, ему было некогда отвечать на вопросы учеников. Я решил, что так она пытается оправдать свое нежелание делать домашние задания, однако, поговорив с учителем, выяснил: так оно и было. Учитель полагал, что отвечать на вопросы детей в перерывах между выставлением оценок и ведением документации обременительно. Мою жалобу директор школы выслушал вежливо, но никак не отреагировал. Вся школа была заложницей культуры, предусматривающей полную свободу действий. Позже, когда Анья перешла в другую (государственную) школу, в шестой класс, она поразила меня, сказав: «Здесь не так, как в прежней школе: им не все равно, как я учусь».

Когда пришло время выбирать школу для Элис, Карен заняла непримиримую позицию. Больше никто из ее дочерей не пойдет в посредственное учебное заведение, Элис будет учиться только в частной школе. Я согласился посетить несколько частных и государственных школ, а затем выбрать подходящую, сочтя, что моя принадлежность к Лейбористской партии и участие в проведении ее политики не должны мешать выбрать наилучший вариант образования для младшей дочери. Ознакомившись со школами, Карен только утвердилась в своем мнении. Сделав выбор в пользу частного образования, я позвонил Бланкетту и предложил отказаться от должности его советника. Однако он возразил мне: «Вы не политик. И пока Вы работаете над тем, чтобы государственные школы стали настолько хороши, что в них хотел бы учиться любой, я смогу смириться с Вашим выбором». Затем я позвонил одному из журналистов, полагая, что лучше самому изложить произошедшее, чем пытаться скрыть правду. С учетом того, что сам Тони Блэр выбрал содержащуюся на гранты Oratory & Harriet Harman’s – государственную элитную школу, сделанный нами выбор оставался в центре всеобщего внимания всего несколько дней. А 11-летняя Элис только сказала: «Надеюсь, они правильно будут писать мое имя». В университете к случившемуся отнеслись несколько враждебно, но в моей почте выражающих поддержку писем было втрое больше, да и журналисты оставили нас в покое, наверное, потому, что я был откровенен. Самое главное, что Элис в школе очень нравилось.

Примерно в эту же пору Дэвид Питт-Уотсон задал мне очередной из своих каверзных вопросов: «Как так получается, что мы не в состоянии научить каждого (или почти каждого) ребенка правильно писать и читать?» И я серьезно стал размышлять над этим вопросом. К тому времени уже было известно, что уровень грамотности в начальной школе являлся ключевым показателем потенциальной успеваемости по всем предметам для 16-летних учеников. Но грамотность семилетних была тесным образом связана с их будущим заработком в возрасте 37 лет. И если речь шла о том, чтобы обеспечить наибольшее равенство возможностей, то центральное место в этом, несомненно, занимала именно грамотность. Как отметил Питт-Уотсон, основатели Лейбористской партии в начале ХХ века ожидали, что обеспечение всеобщего народного образования гарантирует трудящимся равенство и более широкие возможности. Но почти век спустя не разочаруют ли их достигнутые реальные результаты – система образования, которая всего лишь воспроизвела социальное неравенство одного поколения в другом? В ней, как следовало из опубликованного в 1996 г. отчета Национального исследовательского фонда народного образования (National Foundation for Educational Research), стандарты грамотности были теми же, что и в 1948 г. [Brooks, Pugh, Schagen, 1996]. Это шокировало. Продекларированный Блэром знаменитый лозунг «Образование, образование и еще раз образование» означал значительно большее.

Я затронул эту тему в беседе с Бланкеттом у него в офисе в присутствии Конора Райана и Софи Линден. Бланкетт с готовностью ответил. Будучи выходцем из рабочего Шеффилда, он отлично понимал сложность стоящей перед ним задачи, ибо повсюду видел, что существующая система образования буквально предает интересы детей из-за заниженного уровня требований и отказа внедрять в преподавание новаторские практики. Он попросил меня возглавить рабочую группу по проблемам грамотности, которой предстояло отчитаться перед ним в преддверии долгожданных выборов в мае 1997 г. и дать рекомендации о том, как обеспечить каждому ребенку возможность научиться грамотно писать и читать. И мы, члены этой группы, очень скоро поняли, что для достижения поставленной цели потребуются широкомасштабная программа переподготовки учителей и директоров общеобразовательных школ, а также радикальные изменения в культуре. Нам следовало наметить конкретную цель. Учитывая, что в 1996 г. только 57 % школ достигли необходимого уровня качества преподавания, мы задались вопросом: каким должен быть показатель при достижении всеобщих высоких стандартов? Наш коллектив работал на оппозицию, поэтому мы не располагали полными данными, тем не менее мы решились поставить амбициозную цель: 80 % к 2002 г.

Однако ядром стратегии должна была стать образцовая практика обучения грамоте. Не было никакого смысла в широкомасштабной переподготовке учителей, если она лишена конкретного содержания. И здесь нам снова на помощь пришла Джиллиан Шефард, также обеспокоенная стандартами грамотности и учредившая в том же году Национальный проект по грамотности (National Literacy Project). Возглавлять проект должен был Джон Стэннард, один из инспекторов Ее Величества. Программу планировали осуществлять всего в 300 из 19 тыс. общих начальных школ, так что речь не шла о реформировании всей системы народного образования. Однако Джон, один из невоспетых героев в области просвещения, методично совместно с коллегами создавал структуру образования, которая четверть за четвертью определяла, чему, когда и как (что всего важнее) следует учить детей в возрасте 5—11 лет. Так и появился Час грамотности (Literacy Hour), в основе которого лежал метод фонетического обучения. Наша первая встреча с Джоном в конце 1996 г. стала поворотной точкой во всей стратегии применительно к грамотности: Джон во всех деталях знал содержательную сторону дела, а у нас была амбициозная стратегия. И, перефразируя Франклина Рузвельта, можно сказать: все, что нам оставалось сделать, – это «сшить вместе эти части». Бланкетт оказал нам существенную поддержку в начале работы над программой в феврале 1997 г., при том, что за его спиной (метафорически, разумеется) стоял Тони Блэр. Между тем срок пребывания Шефард на посту министра образования истекал через пару месяцев, приближались выборы, поэтому мне хотелось заранее проинформировать о нашей работе Министерство образования. С разрешения Бланкетта я ознакомил с нашими предложениями постоянного заместителя министра Майкла Бичарда. Я также разъяснил их суть склонному к полемике главному инспектору школ Крису Вудхеду.

Последнего я уже довольно хорошо знал, поскольку регулярно встречался с ним в 1990-х. Зная о резкости его критических нападок на некачественное преподавание, плохую подготовку учителей и неэффективность работы местных руководящих органов в области образования, многие хотели бы, чтобы приходящее к власти правительство лейбористов как можно скорее отправило его в отставку. А на самом деле именно по этим причинам ему необходимо было остаться. Ведь, в конце концов, «новые лейбористы» критиковали правительство за неблагополучное состояние школ и низкие стандарты грамотности не потому, что оно неверно оценивало их, а за то, что мало сделало для решения этих проблем. И Вудхед стал верным сторонником правительства «новых лейбористов» как применительно к неэффективности школ, так и, хотя и после некоторых, но непродолжительных сомнений, по проблемам грамотности[46]46
  Вот как это комментирует Дэвид Бланкетт в своих дневниках: «Криса Вудхеда отличало множество качеств, которые он успешно скрывал, но его скромность и способность работать в коллективе были очевидны всем» [Blunkett, 2006, p. 32]. Так можно кратко охарактеризовать то, что происходило позже. – Примеч. автора.


[Закрыть].

Ко времени проведения всеобщих выборов в мае 1997 г. мы существенно продвинулись вперед в разработке политики в отношении неэффективной работы школ и низкой грамотности. По многим другим серьезным вопросам Дэвиду Милибанду и Конору Райану, писавшим тексты выступлений для Блэра и Бланкетта и составлявшим проекты политических документов, удалось сформулировать радикальную и всеобъемлющую политику «новых лейбористов» в области народного образования. Предусматривалось сократить численность классов в школах для малышей[47]47
  Государственная школа для детей младшего возраста (5–7 лет). Существует самостоятельно или находится в составе общей начальной школы. – Примеч. пер.


[Закрыть], увеличить финансирование и ответственность всех школ, а не только тех, которые субсидировались правительством; предлагалось также увеличить число специализированных общеобразовательных школ. Кроме того, планировалось сосредоточить усилия на особо неблагополучных областях.

По мере приближения выборов и Бланкетт, и Милибанд обсуждали со мной, чем я мог бы заняться в случае победы лейбористов. Конечно, у меня было огромное искушение поработать с новым честолюбивым премьер-министром на Даунинг-стрит, 10, за этой знаменитой дверью. Однако меня больше привлекла идея Бланкетта о создании в Министерстве образования специального Отдела стандартов и эффективности – ОСиЭ (Standards and Effectiveness Unit), который стал бы локомотивом в реализации программы нового правительства по реформированию школьного образования. Анализ, проведенный Дэвидом и подкрепленный выводами Бичарда, убедительно показывал, что в нынешнем виде Министерство образования не способно провести реформы нового правительства в жизнь. А возглавляемый мною новый отдел помимо осуществления реформ призван был изменить культуру внутри министерства.

Из-за отсутствия у меня достаточного управленческого опыта успешное выполнение этой миссии представлялось мне совершенно невероятным, но отказаться от шанса реформировать неэффективную систему школьного образования в Англии было невозможно. И потом, с самого начала у меня было твердое убеждение, что у нас все получится. Приступив к выполнению своих обязанностей, я сразу же обговорил свою зарплату и особенно подчеркнул, что хотел бы увязать ее с успеваемостью 11-летних школьников, а именно – с результатами их тестов на грамотность. Мне сказали, что это нереально. Но я лишний раз убедился (на этот раз в новых обстоятельствах), что все еще ненавижу проигрывать.