Текст книги "Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)"

Если все переизбранные так или иначе устраивали Кремль, то с новоизбранными ситуация была сложнее[502]502
  До 2002 года федеральное законодательство не регламентировало, по какой системе должны избираться главы. И в разных регионах к решению этого вопроса подходили по-разному. Чаще всего использовалась система абсолютного большинства, требующая собрать более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании (если ни один кандидат не набирает 50 процентов, то необходимо провести второй тур, в котором победит получивший относительное большинство голосов). В ряде регионов предпочли систему относительного большинства, дающую победу кандидату, который получил больше голосов, чем его соперники. В Белгородской и Рязанской областях использовалась такая система: избранным должен был считаться кандидат, получивший наибольшее число голосов избирателей, но не менее 25 процентов от числа граждан, внесенных в списки избирателей. В Иркутской, Ленинградской и Читинской областях для избрания кандидат должен был получить также относительное большинство, но не менее 25 процентов от числа избирателей, принявших участие в голосовании. В Мордовии законодательство предусматривало признание избранным кандидата, получившего более половины от общего числа голосов избирателей, отданных за всех кандидатов (Любарев А. Как в России выбирают губернаторов // Российская Федерация сегодня. 2004. № 10. http://www.russia-today. ru/2004/no_10/10_ regional_admin_l.htm). В п. 1, 2 ст. 71 Закона от 12 июня 2002 г. было закреплено требование проводить выборы глав по системе абсолютного большинства (с применением во втором туре системы относительного большинства). Вторые туры нередко заканчивались для действующих глав плачевно, даже если они лидировали в первых. Решение Центра в конечном счете способствовало увеличению числа случаев провалов инкумбентов.


[Закрыть]. Устраивали только четверо из девяти – Алханов, Денин, Жилкин и Сергей Морозов. Они были согласованы Кремлем, опирались на его поддержку[503]503
  Денин и Морозов победили исключительно благодаря тому, что были сняты Лод-кин и, соответственно, ульяновский предприниматель Сергей Герасимов (вышедший с Морозовым во второй тур).


[Закрыть]. А Баринов, Михаил Евдокимов, Киселев, Кузнецов и Шпак избирались, что называется, вопреки.

Баринов – бывший «ЛУКОЙЛовский» топ-менеджер, к середине 2000-х гг. сделавшийся самостоятельным политическим и экономическим игроком в НАО и Архангельской области. В свое время в числе прочих активов он приобрел крупный пакет акций компании «Молоко», которой поставил руководить Киселева. И в этой связи тот справедливо считался то ли клиентом Баринова, то ли его младшим партнером. Впрочем, во время кампании поддержку Киселеву оказывал и Александр Вешняков, тогдашний Председатель Центральной избирательной комиссии, уроженец области, у которого, мягко выражаясь, не ладились отношения с Ефремовым. Но, несмотря на все это, Киселева никто всерьез не воспринимал, ему предрекали место не выше третьего. Кремль и «Единая Россия» поставили на Ефремова, хотя и отдавали себе отчет в его недостаточной популярности. А фаворитом же тех выборов изначально был совладелец Архангельского ЦБК, депутат Государственной Думы Владимир Крупчак. Ефремов убедил Кремль, что того надо во что бы то ни стало снять. Крупчака попросили не мешать главе переизбираться, он выполнил просьбу, но одновременно оказал помощь Киселеву. И тот выиграл[504]504
  Крупчак впоследствии не получил от Киселева ни постов для своих людей, ни преференций для бизнеса. Бенефициаром этой победы был по факту один Баринов.


[Закрыть].

В НАО Баринов выдвинулся сам. Хотя у Кремля и партии власти там, конечно, тоже был согласованный кандидат – представитель «ЛУКОЙЛа» Александр Шмаков. Ввиду снятия Бутова шансы Баринова были высоки и он категорически отказался отзывать свою кандидатуру. Его победа вызвала в Москве крайнее раздражение.

Не меньшее раздражение вызвал и Кузнецов, одолевший согласованного Евгения Михайлова. Он смог победить опять же из-за снятия по просьбе главы фаворита выборов (мэра Пскова Михаила Хоронена).

Крайне специфически проходили выборы в Рязанской области. «Единой Россией» (по протекции ее руководства) был выдвинут депутат Государственной Думы Игорь Морозов. И именно его все считали кандидатом Кремля. Хотя Сурков «неофициально» симпатизировал Любимову, а Полтавченко – Шпаку. Последнему также помогал влиятельный думец-«единоросс» Михаил Бабич (бывший чеченский премьер и пр.). Любимов даже не вышел во второй тур. Морозов лидировал в первом туре, однако в итоге проиграл Шпаку.

Избрание артиста-юмориста Михаила Евдокимова, профинансированного довольно пестрым инвесторским пулом, включавшим его личных друзей [505]505
  Если судить по ряду решений, принятых Евдокимовым после вступления в должность, у него были обязательства перед хозяевами «Уральской горно-металлургической компании», совладельцем «Группы компаний „Конти“» (крупный московский строительный холдинг) Тимуром Темирбулатовым (стал членом Совета Федерации от края), а также руководством «Алтайэнерго» и, следовательно, «ЕЭС России» и др.


[Закрыть], довершало картину настоящего «праздника непослушания» (Сурикова не спасла даже публичная поддержка Путина) и превращало выборную практику в какой-то цирк.

Обращаю внимание: из пяти «проигранных» в 2004–2005 гг. регионов три входят в СЗФО. Тамошнего полпреда (с 2003 г.) Илью Клебанова считали главным виновником поражений (он не «просчитал» Киселева, не сумел добиться снятия Баринова[506]506
  Его пытался убедить сойти с дистанции и Президент «ЛУКОЙЛа» Вагит Алекперов, специально для этого прилетавший в Нарьян-Мар (Коммерсант. 2005. 21 января).


[Закрыть] и Кузнецова). Однако ему удалось сохранить свой пост. В последующие годы Архангельская и Псковская области и НАО были объектами его самого пристального внимания.

Клебанов не успокоился, пока Киселев не перешел в его клиентелу, а Баринов и Кузнецов не лишились кресел.

Никто из этих пяти не был ни критиком Кремля, ни тем более оппозиционером. Но от этого проблема не становилась менее острой. Выходило, что в четвертый год строительства вертикали власти в регионах продолжают избирать сомнительных людей и Кремль не в состоянии ничего с этим поделать.

Можно еще добавить, что среди новоизбранных было два «земляка» – Михаил Евдокимов и Георгий Шпак (учился и служил в Рязанском высшем воздушно-десантном училище в 1960—1970-х гг.) и один «полуваряг» – Кузнецов (избрался депутатом Государственной Думы от области в 1999 г., вел в ней бизнес). Остальные пятеро, безусловно, «местные». Подготовку, необходимую для руководства регионом, имели только Жилкин и Морозов.

11. В 2000–2004 гг. Кремль добился больших успехов в деле централизации. Главы были удалены из Совета Федерации. Президент получил право их отстранять (труднореализуемое, правда). Прошла партизация региональной власти в целом и «губернаторского» корпуса в частности. Также удалось провести его частичную ротацию, избавиться от многих неудобных и одиозных глав.

Вместе с тем вертикаль власти оставалась недостроенной. Президент и его Администрация активно вмешивались в региональные политические процессы, помогали избираться и переизбираться тем, кого считали достойными либо нужными. Однако, как мы могли убедиться, несмотря на все затраченные усилия, нередко случались досадные сбои и к власти прорывались заведомо нежелательные фигуры.

Чтобы достроить вертикаль власти, следовало отменить прямые выборы глав. В Кремле это понимали, но опасались, что такую реформу не поддержат ни элита, ни общество в целом. Опасались совершенно напрасно.

К середине 2000-х гг. «губернаторские» выборы в общественном сознании были основательно дискредитированы. И как институт, и, тем более, как практика. Повсеместно практически открыто использовался административный ресурс, все мало-мальски серьезные кандидаты тратили на кампании кратно больше денег, чем разрешал закон, и систематически нарушали правила агитации, применяя в том числе «черные» и «серые» избирательные технологии. Избирателей массово обманывали, подкупали, запугивали. Порой кампании на несколько месяцев буквально парализовывали жизнь в регионах[507]507
  С другой стороны, эти выборы не воспринимались всерьез. Так, в 2003 г. московский комический театр «Квартет И» поставил спектакль «День выборов», в котором избирательная кампания была подана как фарс, организуемый «на коленках» по заказу и на деньги крупного бизнеса (по сюжету группа сотрудников московской радиостанции «Как бы радио» мобилизуется олигархом Эммануилом Гедеоновичем для участия в губернаторской кампании Игоря Цаплина, массажиста с криминальным прошлым, и в итоге «случайно» добивается победы последнего). Спектакль имел большой успех. Спустя четыре года его экранизировали.


[Закрыть].

Существует мнение, что со временем политические нравы стали бы более цивилизованными. Однако надо напомнить, что в последние годы кампании были куда более затратными, технологически изощренными, циничными и беспредельными, чем в начале-середине 1990-х.

Мне приходилось исследовать выборные кампании (в качестве политического аналитика и обозревателя) и даже участвовать в организации нескольких. Поэтому я имел возможность оценить их как «снаружи», так и «изнутри». Хорошо помню и нашествие Александра Лебедя на Красноярский край в 1998 г., и большую олигархическую войну, разгоревшуюся в 2002-ом после его гибели, когда совладельцы «Норильского никеля» решили десантировать Хлопонина, а хозяева других корпораций («Русского алюминия» и пр.) и местные бизнесмены попытались этого не допустить и профинансировали кампанию Усса. Помню и «беспредельные» выборы в Иркутской области в 2001 г. (когда Говорин, как утверждают, проиграл коммунисту Сергею Левченко, но остался у власти благодаря «правильному» подсчету голосов), и попытки «рейдерских захватов» Брянской области (2000 г.), Алтая (2001 г.), Курганской области (2004 г.), и «случайное» избрание Михаила Евдокимова в 2004-ом.

В начале-середине 1990-х выборы были во всех отношениях «деревенскими» (исключения – к примеру, свердловская кампания 1995-го или питерская 1996-го), но политики и политконсультанты быстро накапливали «боевой» опыт и в 2000-е гг. даже за какой-нибудь окраинный автономный округ боролись, используя самые передовые избирательные технологии, ничего не стесняясь и практически никого не боясь.

Что до элиты, то в данном вопросе имели какое-то значение лишь мнения самих глав и крупных предпринимателей, хозяев и топ-менеджеров системообразующих корпораций (нефтяных, металлургических, лесоперерабатывающих и пр.). С последними Кремль старался лишний раз ничего не обсуждать, выстраивая отдельную «вертикаль бизнеса». Главы же, будучи разобщенными, лишенными совфедовской площадки, в принципе не могли сформулировать никакой единой позиции. Но многие из них были внутренне готовы отказаться от выборности, перестать зависеть от народного волеизъявления (перед глазами были многочисленные примеры коллег, проигравших выборы) и полностью сдаться на милость Президента и его Администрации[508]508
  Ростислав Туровский: «Учитывая его предыдущую политическую карьеру, политическим искусством Путину приходилось овладевать, так сказать, „на ходу“ и делать это самостоятельно, не полагаясь на других [выделено здесь и далее Туровским. – В.И.]. В то же время для него как человека из спецслужб характерно желание владеть как можно большей информацией, полученной из разных источников, и вполне вероятно, что прежде чем принимать итоговые решения, он всегда требовал информацию о проблеме, выяснял мнение специалистов. Едва ли можно сказать, что кто-то им руководил или что кто-то навязывал ему решения. Скорее государственная машина работала в том же режиме, что и он. Путин и его Администрация реализовывали одну цель, стремясь выражать интересы государственной машины и одновременно поставить ее под свой контроль. Поскольку Путин все-таки был Президентом и поскольку чиновники понимали, в какую сторону движется страна, они давали советы и экспертные оценки, соответствующие той логике, и не пытались ей противоречить.
  Именно таким образом начал складываться курс, который Путин проводил, в частности, в региональной политике. Ключевым здесь, пожалуй, было слово «контроль», то есть концентрация власти и максимально возможный контроль над властными ресурсами. Это в том числе подразумевало и контроль над субъектами Федерации, укрепление властной вертикали. Если анализировать, каким образом реализовывался этот курс, можно заметить, что в самый первый период руководства Путиным страной, в тот момент, когда он занял пост премьер-министра в 1999 г., у него если и были представления о том, каким образом управлять государством, то, на мой взгляд, еще не отрефлекси-рованные в полной мере, интуитивные. Представления Путина о большой политике и его политические намерения стали выкристаллизовываться после того, как он получил статус преемника. Этот переходный период закончился к маю 2000 г., к моменту инаугурации. Именно тогда, думаю, интуитивные представления и державные инстинкты самого Путина плюс, разумеется, позиция его советников, превратились в определенную программу усиления федерального Центра. […] Надо сказать, что программа централизации федерации была разработана очень быстро, поскольку основные законодательные решения, меняющие характер работы Центра с регионами, были разработаны и приняты в течение нескольких месяцев 2000 г.
  Вся путинская региональная политика пронизана идеями централизованного контроля над огромным и сложным российским пространством. Впрочем, отчасти она была политикой реактивной, то есть политикой реагирования на конкретные, периодически возникающие в этом пространстве проблемы. Это объясняется тем, что предвидеть всё, что может происходить в регионах, практически невозможно, а ни Путин, ни его советники экспертными знаниями, необходимыми для выстраивания долгосрочных прогнозов, не обладали. Однако с принятием новых крупных решений, уже не реактивных, а логически вытекающих из предыдущих, вроде перехода к назначению губернаторов, продолжался поиск коридора возможностей для расширения контроля над регионами.
  Впрочем, едва ли следует думать, что та политика по укреплению властной вертикали, которую стал проводить Путин, имела какую-то ясную альтернативу в постсоветской России. Импульсы к централизации страны были заметны и при Ельцине, но они не приобрели системного характера. Путин выступил в качестве выразителя коллективной воли государственного чиновничества и проводника последовательной политики, дефицит которой был характерным для 1990-х. На его месте примерно также принялся бы действовать любой российский Президент, если только он не был бы каким-нибудь отъявленным «прозападным демократом»» (Туровский Р. Эксперимент удался. Год войны Медведева и десятилетие войны Путина // http://www.russ.ru/pole/Eksperiment-udalsya).


[Закрыть].

Глава V
Нормативное регулирование и политическая практика 2004–2008 гг

1. 1 сентября 2004 г. в североосетинском городе Беслане произошла беспрецедентная трагедия. Группа террористов ворвалась в школу № 1 во время проведения праздничной линейки и захватила в заложники 1388 человек, практически всех, кто в тот момент находился на территории школы. В ходе событий последующих двух с половиной суток погиб 331 человек, в том числе 318 заложников, значительная часть из которых – дети и подростки. Владимир Путин, прибывший в Беслан в ночь с 3 на 4 сентября, объявил эту террористическую вылазку «нападением на нашу страну».

Накануне Бесланской трагедии была совершена целая серия терактов, которые унесли жизни нескольких десятков российских граждан. Так что впору было говорить о настоящей террористической войне.

В 2004–2007 гг. федеральная власть осуществила целый комплекс антитеррористических мер, начиная с реорганизации системы взаимодействия силовых структур на Северном Кавказе и ужесточения законодательства и заканчивая спецоперациями против террористов, в ходе которых были уничтожены их основные главари (Аслан Масхадов, Шамиль Басаев и пр.). С тех пор ни одного крупного теракта не было[509]509
  Единственное исключение – события в Нальчике 13–14 октября 2005 г. (когда несколько групп террористов одновременно атаковали ряд объектов в городе).


[Закрыть].

События лета – осени 2004 г. помимо прочего доказали, что федерализм в понимании российских граждан не предполагает разделения ответственности. Граждане, непосредственно пострадавшие от терактов, жители Северной Осетии да и вообще все российское общество считали ответственными за случившееся в первую очередь федеральную власть и обращали свои жалобы и требования к Кремлю, к Путину. Между тем запущенные с 2000 г. централизаторские реформы и мероприятия, объективно говоря, либо еще не дали всего необходимого эффекта, либо в принципе не могли обеспечить уровень централизации, адекватный той ответственности, которую общественное мнение налагало на Центр. Иными словами, у него не имелось достаточного властного ресурса, чтобы контролировать все происходящее в стране и отвечать за это, а люди исходили из обратного. Фактически предъявлялся запрос на дальнейшее углубление централизации.

Насколько можно судить, федеральное руководство и лично Путин на эмоциональном уровне тогда были более чем настроены «закрутить гайки», а на рациональном понимали, что ситуацией, при которой нация по сути требует большей централизации или по крайней мере готова ее принять, нельзя не воспользоваться.

В этой обстановке была инициирована замена прямых выборов региональных глав их назначением парламентами по представлению Президента.

Это была личная инициатива Путина. Перед ее обнародованием, он советовался с ближайшими сотрудниками (круг которых мало изменился с начала его правления) – Руководителем Администрации Президента (с 2003 г.) Дмитрием Медведевым, его заместителями (официально заместителями Руководителя Администрации Президента – помощниками Президента) Игорем Сечиным (с 2000 г. руководившим работой президентской Канцелярии, а также – неформально – курировавшим вопросы взаимодействия с крупным бизнесом) и Владиславом Сурковым (в 2004 г. сосредоточившим в своих руках кураторство над всем внутриполитическим блоком, включая региональную политику), помощниками Президента Ларисой Брычевой (одновременно Начальником Государственно-правового управления Президента), Виктором Ивановым (главным кремлевским кадровиком с 2000 г.), Руководителем Аппарата Правительства – Министром Дмитрием Козаком и др.

Прежде Путин неоднократно высказывался против отмены прямых выборов губернаторов и перехода к назначениям. Так, еще 24 июня 2002 г. на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов он заявил: «Губернаторы должны быть избираемыми»[510]510
  http://archive.kremlin.ru/appears/2002/06/24/1158_
  type63380type63381type826 34_29002.shtml.


[Закрыть].

Однако совершенно понятно, что на самом деле в Кремле думали иначе. Негативное отношение к выборности глав провоцировали не только нередкие проигрыши поддерживаемых им кандидатов. Нужно вспомнить и про активное сопротивление ряда регионалов реформам системы социальных льгот и недропользования, оформленным знаменитым Законом № 122[511]511
  Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 35. Ст. 3607.


[Закрыть] в 2004 г. Первая наложила на регионы дополнительные социальные расходы, вторая изъяла из их ведения все значимые вопросы недропользования. Главы тогда позволяли себе резкие критические выступления, некоторые даже пытались апеллировать к общественному мнению[512]512
  Наибольший резонанс вызвал демарш дальневосточных руководителей. 14 июля
  2004 г., накануне принятия Закона № 122 во втором чтении, на заседании Совета Межрегиональной ассоциации экономического взаимодействия «Дальний Восток и Забайкалье» было принято решение обратиться к Президенту, Председателю Правительства, председателям Совета Федерации и Государственной Думы с предложением существенно скорректировать реформы. В обращениях говорилось, что Закон «фактически изменяет государственное устройство России, отменяет федеративные принципы ее построения и заявленный в Конституции статус социального государства» (Политический журнал. 2004. № 27; http://www.politjournal.ru/preview.php?action=Articles&dirid= 78&tek=1709&issue=45).
  Из дальневосточных глав обращения не подписали лишь Роман Абрамович и Сергей Дарькин.


[Закрыть].

Уже 13 сентября на расширенном заседании Правительства с участием региональных глав он заявил: «Убежден, единство страны – это главное условие победы над террором, и без такого единства достичь этой цели невозможно. […] Прежде всего важнейшим фактором укрепления государства считаю единство системы исполнительной власти в стране, единство, вытекающее из смысла и буквы статьи 77 Конституции Российской Федерации. Фактически речь идет о том, что по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения органы исполнительной власти в Центре и в субъектах Федерации образуют единую систему власти и, соответственно, должны работать как целостный соподчиненный единый организм. Нужно признать, что такой системы власти в стране до сих пор не создано. Борьба с террором – это общегосударственная задача, задача, для выполнения которой требуется мобилизация всех ресурсов. И очевидно, что единство действий всей исполнительной вертикали здесь должно быть обеспечено в первую очередь и безусловно. Считаю также, что в целях обеспечения единства государственной власти и последовательного развития федерализма необходимо совместное участие Федерации и ее субъектов в формировании исполнительных органов власти в территориях России. И в этой связи полагаю, что высшие должностные лица субъектов Российской Федерации должны избираться законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. В таком случае механизм формирования высшей исполнительной власти в регионах будет построен по принципам, практически идентичным принципам образования Правительства Российской Федерации [выделено мной. – В.И.]. Данный порядок образования исполнительной власти базируется на общих положениях Конституции […]»[513]513
  http://archive.kremlin.ru/appears/2004/09/13/1514
  _type63374type63378type 82634_76651.shtml.


[Закрыть].

Путин, наконец, признал, что, пока главы избираются на прямых выборах, о полноценной вертикали исполнительной власти не может быть и речи.

2. До Бесланской трагедии планировалось идти по пути усиления ответственности региональных властей перед Центром. Известно, что весной-летом 2004 г. в Администрации Президента готовился законопроект, предусматривавший упрощение порядка отрешения глав. Его собирались внести в Думу осенью.

Затягивать с новыми поправками к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» не стали. Они были приняты Думой в третьем чтении 3 декабря, одобрены Советом Федерации 8 декабря и подписаны Путиным 11 декабря[514]514
  Федеральный закон от 11 декабря 2004 г. 159-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 50. Ст. 4950.


[Закрыть].

Их действие не распространялось только на те случаи, когда выборы глав уже были назначены, поэтому последние выборы состоялись в 2005 г. (в НАО).

Установили следующий порядок[515]515
  В самых общих чертах он напоминал порядок назначения-избрания первых секретарей региональных комитетов КПСС.


[Закрыть]. Гражданин России наделялся полномочиями высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) по представлению Президента законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации (пп. 1а п. 3 ст. 5, п. 1 ст. 18). Предложение о кандидатуре Президенту полагалось вносить в парламент не позднее чем за 35 дней до истечения срока полномочий действующего главы (при досрочном прекращении его полномочий – не позднее чем через 14 дней). Перед внесением требовалось провести соответствующие консультации. У депутатов имелось 14 дней, чтобы принять решение. Для наделения полномочиями было достаточно простого большинства голосов. Если у региона двухпалатный парламент[516]516
  С 1990-х бикамерализм практиковали Башкирия, Кабардино-Балкария, Карелия, Тыва, Якутия, Свердловская область и др. В настоящее время двухпалатных парламентов нет нигде.


[Закрыть], то рассмотрение кандидатуры должно было проводиться на совместном заседании палат, хотя голосовать им предписывалось раздельно. Депутаты, разумеется, могли отклонить внесенную кандидатуру или вообще не принять решение (не голосовать). В этих случаях Президенту не позднее семи дней полагалось внести повторное предложение, причем снова вносить отклоненную кандидатуру ему не воспрещалось. Депутаты могли вновь отклонить кандидатуру или отказаться принимать решение. Тогда у Президента появлялось право назначить временно исполняющего обязанности главы, при этом ему следовало в течение месяца провести консультации с парламентом по кандидатуре главы. По их завершении он был вправе либо внести третье предложение, даже опять предложить прежде дважды отклоненную кандидатуру, либо распустить парламент своим указом. Роспуск мог тем более последовать в том случае, если третье внесение заканчивалось отклонением кандидатуры или отказом принимать решение (п. 5 ст. 5, п. 41 ст. 9, п. 2 ст. 18)[517]517
  По аналогии с порядком роспуска Государственной Думы в случае трехкратного отклонения представленных Президентом кандидатур Председателя Правительства (п. «б» ст. 84, ст. 109, ч. 4 ст. 111 Конституции).


[Закрыть].

Поскольку Президенту разрешалось трижды вносить одну и ту же кандидатуру, а также вносить ее в четвертый раз на рассмотрение уже нового парламента, то очевидно, что в конечном счете он бы своего добился (если ему потребовалось бы поставить конкретного человека главой конкретного региона и если бы депутаты проявили поистине самоубийственное упорство). Правда, такие варианты, несомненно, следовало обсуждать лишь в теоретическом ключе[518]518
  Образцовую апологию реформы см., например: Никонов В.А. Стратегия Путина // Стратегия России. 2005. № 1. http://sr.fondedin.ru/new/fullnews_arch_to.php?subaction= showfull&id=1106734526&archive=1106734997&start_from=&ucat=14&; Хабриева Т.Я. Новые законопроекты о порядке формирования Государственной Думы и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2004. № 11. С. 3–10; образцовую критику, соответственно, см., например: Глигич-Золотаре-ва М.В. Новый порядок рекрутирования губернаторов и перспективы федерализма в России // Казанский федералист. 2004. № 4. Осень; http:// www.kazanfed.ru/publications/ kazanfederalist/nl2/3.


[Закрыть].

У многих специалистов вызвала недоумение формулировка «наделение полномочиями». Дескать, теория права знает прямые и косвенные выборы, знает назначение, но никакого «наделения полномочиями» не знает. Что это за сомнительная новация? Представляется, что в действительности повода для критики здесь нет. «Наделение полномочиями» – это формулировка, охватывающая и выборы, и назначение.

Если в Конституции говорится о назначении судей (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1, 2 ст. 128), а в Федеральном конституционном законе «О Конституционном Суде Российской Федерации»[519]519
  Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447.


[Закрыть] – о назначении судей и выборах Председателя Суда (ст. 9, 23), то в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации» применительно к судьям, председателям судов, их заместителям используется для краткости именно родовая формулировка «наделение полномочиями» (п. 1 ст. 11, п. 1, 2, 4 ст. 13). Использовалась она и в самом Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…». Напомню, что в прежней его редакции говорилось про исключительные случаи, когда «предусмотрено наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта путем избрания его специально созываемым собранием представителей». Вопросов по этому поводу никто не задавал.

Принцип федерализма исключает назначение глав Президентом или, по крайней мере, только одним Президентом. И предполагает a priori необходимым участие в наделении граждан полномочиями глав представителей населения регионов, лучше всего депутатов парламентов. Участие возможно в формах либо дачи Президенту согласия на назначение отобранного им кандидата[520]520
  По аналогии с процедурой назначения Председателя Правительства (п. «а» ст. 83, п. «а» ч. 1 ст. 103, ст. 111 Конституции).


[Закрыть], либо утверждения президентского назначенца[521]521
  Как в 1991–1997 гг.


[Закрыть], либо назначения главы парламентом по президентскому представлению[522]522
  По аналогии с процедурой назначения судей высших судов (п. «е» ст. 83, п. «ж» ст. 102, ч. 1 ст. 128).


[Закрыть]. Третий вариант и был выбран (хотя обсуждался даже и вариант назначения без участия парламента!) [523]523
  «Новая процедура фактически приобрела характер замещения должности по согласованной воле Президента России и представительного органа (парламента) субъекта федерации при, несомненно, ведущей роли Президента», – пишет Александр Мещеряков (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 47).


[Закрыть]. Но открыто называть процедуру «назначением» все же не стали (тем более, что Путин 13 сентября вообще говорил об «избрании»), использовали только родовую формулировку.

Поправки 2004 г. существенно расширили полномочия Президента по досрочному отрешению глав. Одним только указом – без всяких предварительных предупреждений и судов – глава теперь мог быть отрешен в связи с утратой доверия Президента и за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (пп. «г» п. 1 ст. 19)[524]524
  По аналогии с порядком отставки Правительства по инициативе Президента – с той разницей, что, единолично принимая решение об отставке Правительства, Президент в принципе не обязан как-либо официально объяснять свою позицию (п. «в» ст. 83, ч. 2 ст. 117 Конституции), здесь же ему требуется сослаться на утрату доверия и/или ненадлежащее исполнение главой своих полномочий.


[Закрыть]. Буквально это означало, что любого главу; хоть избранного, хоть назначенного, можно сместить в любое время. Ведь в оценке исполнения главой своих обязанностей, в отношении к нему в плане доверия или недоверия Президент никем и ничем не связан. Оспорить решение об отрешении в судебном порядке нельзя, во всяком случае такую возможность не прописали [525]525
  Никто, правда, не отменял нормы Гражданского процессуального кодекса об оспаривании ненормативных указов Президента – п. 1 ст. 27, ст. 245, 254–258 (Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 46. Ст. 4532).


[Закрыть].

С 1990-х гг. парламенты пользовались правом выражать главам недоверие. Вначале соответствующие нормы прописывались в региональных конституциях и уставах, в 1999 г. федеральный законодатель произвел унификацию. Для выражения недоверия требовалось, чтобы две трети депутатов проголосовали за принятие соответствующего постановления. Оно влекло отставку главы автоматически. Прецедентов реализации этих норм не было (попытки, правда, имели место не раз, например, в Красноярском крае в 2001–2002 гг.).

Поправочный Закон 2004 г. изменил этот порядок. Теперь парламент вправе выражать недоверие главе по основаниям, прописанным еще в 1999 г. (п. 2 ст. 19; см. Главу III), а также в связи с ненадлежащим исполнением им своих обязанностей. Но это будет только «преднедоверие». Окончательное решение об отрешении принимается (или не принимается) Президентом и оформляется его указом (пп. «д» п. 3 ст. 5, пп. «б» п. 1, п. 3–5 ст. 19)[526]526
  Алтайский парламент в марте 2005 г. выразил недоверие Главе администрации Михаилу Евдокимову. Однако президентского указа о его отрешении не последовало, хотя бывший эстрадник оказался крайне бестолковым руководителем и против него выступали не только депутаты, но практически вся краевая элита. Кремль не желал поощрять парламентский активизм, справедливо опасаясь в случае поддержки алтайцев получить еще несколько постановлений о недоверии главам.


[Закрыть].

Был упрощен и порядок временного отстранения главы. Раньше его можно было временно отстранить, если его обвиняли в совершении тяжкого или особо тяжкого преступления. С декабря 2004 г. достаточно обвинения в совершении любого преступления или подозрения в совершении любого преступления. Если есть постановление о привлечении в качестве обвиняемого и представление Генпрокурора, значит, можно отстранять (п. 4 ст. 29.1).

Президент уполномочен назначать и.о. главы в случаях досрочного прекращения полномочий главы или его временного отстранения (пп. «а» п. 9 ст. 19).

В порядке компенсации главам, во-первых, отменили ограничение количества сроков, которые можно отработать в должности главы. Хотя, конечно, следовало это ограничение сохранить (при этом, например, закрепив, что ограничение начинает действовать заново с момента вступления поправочного Закона 2004 г. в силу).

Во-вторых, высших должностных лиц регионов избавили от законодательной обязанности возглавлять высшие органы исполнительной власти (п. 1, 2 ст. 17). Теперь в высшем исполнительном органе (правительстве, кабинете министров и пр.) субъекта Федерации может начальствовать как сам глава непосредственно, так и специально назначаемый руководитель (председатель правительства, премьер-министр), подчиненный главе. Заодно глав управомочили отправлять в отставку высшие исполнительные органы (пп. «в» п. 7 ст. 18)[527]527
  Что, как пишет Александр Мещеряков, «аннулирует какие-либо предположения о включении главы субъекта федерации в состав этого органа» (Мещеряков A.H. Правовой статус главы субъекта России. С. 94).


[Закрыть].

В-третьих, ввели институт «назначения по доверию» (по предложению близкого к Путину тюменского Губернатора Сергея Собянина). В поправочном Законе 2004 г. было установлено, что глава, избранный до вступления его в силу; до истечения срока своих полномочий вправе поставить перед Президентом «вопрос о доверии и досрочном сложении своих полномочий». Иными словами, досрочно инициировать применение нового порядка наделения полномочиями главы в своем регионе, подав в отставку и при этом предложив Президенту себя в качестве готового кандидата, то есть выразить желание перейти из избранных глав в назначенцы. На принятие решения Президенту отводилось семь дней (ст. 4).

Уместно возразить, что, дескать, если Президент не доверял какому-либо главе, то он должен был либо отрешить его, либо дождаться истечения срока его полномочий и подобрать ему сменщика. А если действующий глава сомневался в позитивном к себе отношении, но в действительности его работу оценивали положительно или удовлетворительно, то Президенту (Руководителю Администрации Президента, полпреду) надо было просто убедить его в этом в личной беседе или иным образом и не доводить дело до отставки.

Институт «назначения по доверию» оказался востребован по сугубо политическим соображениям. Как и в 2000 г., массовая ротация глав в планы Кремля в 2004 г. не входила, но он был заинтересован в том, чтобы как можно больше региональных руководителей стали назначенцами. И как можно скорее. Также было понятно, что сразу после вступления поправок в силу объявится много глав, которые нуждаются в президентском «благословении», что называется, здесь и сейчас (из опасений, что за годы, остающиеся до истечения сроков их полномочий, усилятся оппоненты и потенциальные соперники; из-за конфликтов с теми или иными влиятельными фигурами или структурами и т. д.) или просто готовы продемонстрировать лояльность, «принести присягу» с расчетом на встречное расположение.

Уместно процитировать Александра Мещерякова, констатирующего, что неурегулированными федеральным законодателем остались второстепенные вопросы, «практически не влияющие на характер осуществления государственного управления, такие как: наименование должности главы…» и пр.[528]528
  Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 11.


[Закрыть] Только я считаю нужным возразить здесь, что, во-первых, наименование должности главы имеет все же достаточно важное значение, во-вторых, этот вопрос также следует четко разрешить в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» (см.: Заключение).

27 декабря 2004 г. Путин своим Указом утвердил Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации[529]529
  Указ Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603 «О порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 52 (ч. 2). Ст. 5427.


[Закрыть]. Первичный отбор потенциальных кандидатов тогда был возложен на полпреда. Ему предписывалось не позднее чем за 90 дней до истечения срока полномочий действующего главы (в случае досрочного прекращения полномочий главы – в течение 10 дней) внести Руководителю Администрации Президента предложения по не менее чем двум кандидатурам, предварительно обсужденным с представителями общественных объединений (партийных отделений и пр.) соответствующего региона[530]530
  Не устанавливалось ни количество объединений, с которыми должно провести консультации, ни критерий их отбора, ни процедура консультаций, ни требование как-либо учитывать их результаты.


[Закрыть]. На втором этапе Руководителю Администрации полагалось изучить предложения и провести необходимые консультации, а затем представить кандидатуры Президенту. В случае их отклонения (Президент мог их отклонять совершенно произвольно, то есть никак официально не объясняя свои мотивы) Руководителю вместе с полпредом и другими сотрудниками Администрации следовало искать новых (это дополнительный третий этап).

В 2005–2008 гг. данный порядок в силу ряда причин применялся лишь при половине назначений (41), да и то нередко формально. Многих новых глав в Кремле отобрали без участия полпредов. Последним просто спускали указания относительно кандидатов, которых нужно оформить официальными предложениями. Либо, если полпреды успевали кого-то предложить, им приказывали изменить свое мнение. Либо решения принимались вообще без учета полпредских предложений. К тому же из-за бюрократических проволочек, противоречий между различными конкурирующими подразделениями Администрации, группами влияния и пр. нередко нарушались сроки внесения кандидатур в парламенты.

В 2005 г. разработали и приняли новые поправки к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», а также поправки к Закону «О политических партиях»[531]531
  Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. № 202-ФЗ «О внесении изменений в статью 18 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и в Федеральный закон «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 1. Ст. 13.


[Закрыть], которые преследовали цель усилить партийную вертикаль, дополнительно связать ее с исполнительной вертикалью.

Региональный парламент отнесли к числу субъектов, полномочных предлагать Президенту кандидатуры на должности главы. При этом инициировать рассмотрение соответствующего вопроса управомочили:

1) партию, список кандидатов которой по результатам парламентских выборов был допущен к распределению мандатов и получил по его итогам наибольшее число мандатов;

2) две и более партии, если списки каждой получили наибольшее и при этом равное число мандатов или если они образовывали блок, который участвовал в выборах, назначенных до отмены права партий создавать блоки, и его список получил наибольшее число мандатов, – в этом случае инициативу полагалось выдвигать совместно.

Из содержания поправок следовало, что право предлагать кандидатуры у парламентов появлялось по истечении сроков полномочий глав и в случаях их досрочного прекращения (смерть, добровольная отставка, отрешение Президентом и пр.). Для того, чтобы партийная инициатива стала предложением парламента, ее должно было поддержать простое большинство депутатского корпуса. Если инициатив было две или больше, на голосование полагалось вынести все и предложением парламента стала бы та, которая набрала бы наибольшее число голосов. В двухпалатных парламентах партийную инициативу полагалось рассматривать на совместном заседании, а голосовать в каждой палате отдельно. Разумеется, обеим палатам нужно было высказаться «за» большинством голосов (п. 21 ст. 18 Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», ст. 261 Закона «О политических партиях»).

Предложение парламента поступало Руководителю Администрации Президента вместе с предложениями полпреда. И вместе с ними же отправлялось главе государства. В 2006 г. этот порядок закрепили, внеся поправку в Положение 2004 г.[532]532
  Указ Президента Российской Федерации от 11 февраля 2006 г. № 117 «О внесении изменений в Положение о порядке рассмотрения кандидатур на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 27 декабря 2004 г. № 1603» // Российская газета. 2006. 21 февраля.


[Закрыть].

Президент был волен отклонить все кандидатуры. В этом случае полпреду предписывается подобрать новые. У парламента же не имелось права предложить другого кандидата.

Нельзя не указать, что с 2003 г. на региональных выборах регулярно побеждала «Единая Россия». И к 2006 г. партия власти обзавелась фракциями большинства почти во всех парламентах.

Прецедентов выдвижения парламентами кандидатов было только два: в 2006 г. по инициативе «Единой России» Государственный Совет – Хасэ Адыгеи номинировал на должность Президента Асланчерия Тхакушинова, а в 2007 г. также по предложению «единороссов» Законодательное Собрание нового Красноярского края выдвинуло в губернаторы Александра Хлопонина. Правда, во-первых, мнения депутатов и полпредов совпали, во-вторых, у Тхакушинова и тем более у Хлопонина не было серьезных конкурентов.

3. Само собой разумеется, что нашлось немало желающих оспорить конституционность реформы в Конституционном Суде. И 21 декабря 2005 г. появилось Постановление, которым новые нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» были признаны не противоречащими Конституции[533]533
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 декабря 2005 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с жалобами ряда граждан» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 3. Ст. 336.


[Закрыть].

Здесь следует обратить внимание на то, как Суд обошелся со своей правовой позицией, заложенной в Постановлении от 18 января 1996 г. В нем, напомню, указывалось на необходимость прямых выборов глав – тогда исследовалась конституционность ряда норм Устава Алтайского края, устанавливавших порядок избрания главы краевым Советом.

Суд сослался на то, что, во-первых, никогда в принципе не ставил под сомнение право законодательного органа власти региона на участие в формировании исполнительного органа.

Во-вторых, его позиция по алтайскому Уставу была продиктована тем фактом, что тогдашнее краевое законодательство – в отсутствие специального федерального закона, регулирующего общие принципы организации государственной власти в регионах, – закрепляло за депутатами полномочия по утверждению структуры администрации и Совета администрации, принимающего решения по важнейшим вопросам жизни края, по даче согласия Главе администрации края на назначение и освобождение от должности его первого заместителя и т. д. Таким образом, исполнительная власть ставилась в зависимость от законодателей, этот серьезный перекос следовало выправить.