Текст книги "Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)"

К середине 1999 г. практически никто не верил, что Ельцин сможет обеспечить избрание своего преемника, тем более, что адекватной кандидатуры долго не удавалось найти. В кулуарах Совета Федерации тогда стали очень популярны дискуссии о «коллективном президенте», каковым-де можно бы уже объявить палату. Знаковыми событиями были отказ сенаторов освободить от должности неугодного Ельцину Генерального прокурора Юрия Скуратова[368]368
  В истории со Скуратовым впервые, пожалуй, в качестве самостоятельной политической силы на федеральном уровне себя заявили совладельцы нефтяной компании «ЮКОС» – Михаил Ходорковский, Леонид Невзлин и др. В уже цитировавшейся полуофициальной биографии Ельцина утверждается, что «КЖОСовцы» (они там названы «менатеповцами» – по названию другой их базовой бизнес-структуры, холдинга «Менатеп»), имея «очень сильные позиции в Совете Федерации» и большое влияние на Скуратова, претендовали на «"контрольный пакет" и при снятии, и при назначении генерального прокурора», ставили условия Кремлю, добивались тактических уступок (Минаев Б. Указ. соч. С. 707, 709).


[Закрыть] и демонстративное унижение прямо на пленарном заседании Руководителя Администрации Президента Волошина[369]369
  Распространено мнение, что эти события стали «началом конца» строевского Совета Федерации. Кремль и лично Волошин не простили сенаторам их демаршей.
  Здесь можно вспомнить и многое другое, например, письмо 80 членов Совета Федерации с призывом к отставке Президента и постановления целого ряда региональных парламентов о поддержке импичмента.


[Закрыть].

Еще с 1998 г. свои президентские амбиции практически открыто демонстрировал Лужков, который разошелся с Ельциным, не получив желаемого поста Председателя Правительства. На базе своей многочисленной клиентелы он создал политическую общественную организацию «Отечество». Заявлялось, что «лужковцы» будут всерьез бороться за места в новой Думе на выборах 1999 г.

Планы Лужкова очень беспокоили Ельцина и его окружение, тем более, что НДР, ранее объединявший лояльных регионалов, к тому времени фактически распался, а создание новой партии власти неоправданно затянулось. Мэр, в свою очередь, искал союзников, поскольку имевшихся у него в наличии сил явно не хватало для уверенной победы. На альянс с КПРФ он по ряду причин пойти не мог, оставались Примаков, также считавшийся потенциальным претендентом на президентство, и коллеги по Совету Федерации, участвующие в федеральной политике.

В апреле 1999 г. группа влиятельных регионалов – Аушев, Рахимов, Шаймиев, Яковлев, активно поддерживаемая совладельцами «ЛУКОЙЛа» и топ-менеджерами «Газпрома»[370]370
  Позже под давлением Кремля формально дистанцировались от проекта.


[Закрыть], договорилась о создании общественно-политического блока «Вся Россия». После серии переговоров с Кремлем и Лужковым они склонились к объединению с последним. В августе 1999 г. был презентован избирательный блок «Отечество – Вся Россия» (ОВР), который возглавил Примаков.

ОВР на первый взгляд выглядел мощной силой, способной буквально смести Ельцина и «ельцинцев». Однако в действительности союз Примакова и Лужкова был крайне непрочным, поскольку к президентству стремились оба. Что до «Всей России», то как минимум некоторые ее лидеры не исключали для себя компромиссы с Кремлем.

В августе же Ельцин и его окружение наконец определились с преемником. Свой выбор они остановили на кадровом офицере государственной безопасности Владимире Путине. Тот в 1990-е гг. занимал посты Первого заместителя Председателя Правительства Санкт-Петербурга (1994–1996 гг.), Заместителя Управляющего делами Президента (1996–1997 гг.), Заместителя Руководителя администрации Президента – Начальника Контрольного управления Президента (1997–1998 гг.), Первого заместителя Руководителя Администрации Президента, ответственного за работу с регионами (1998 г.), Директора Федеральной службы безопасности (с 1998 г.), Секретаря Совета безопасности (с 1999 г.). Номинация была оформлена через назначение Путина Председателем Правительства (вместо Сергея Степашина, в мае сменившего Примакова).

Довольно скоро преемник начал завоевывать авторитет и популярность как у элиты, так и у населения. В первую очередь благодаря эффективному руководству военно-полицейскими операциями в Дагестане и Чечне – чеченские мятежники в августе 1999 г. предприняли попытку вторжения в Дагестан, а в сентябре организовали серию террористических актов в российских городах, ответом на это стала «вторая чеченская война». К началу зимы он стал безусловным фаворитом будущих выборов.

Кроме того, в сентябре окружение Ельцина в пожарном порядке создало избирательный блок «МЕДВЕДЬ» (МЕ-ДВ-ЕД – Межрегиональное движение «Единство»), призванный если не победить ОВР, то по крайней мере не допустить его триумфа (Александра Лебедя, собиравшегося выдвинуть свою партию или блок, через Березовского убедили воздержаться от участия в выборах). Кремлевский блок поначалу позиционировался, с одной стороны, как «некремлевский», а с другой – как «губернаторский». Его лидером сделали популярного Министра по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Сергея Шойгу. Была презентована инициатива группы глав (Назарова, Наздратенко, Руцкого и др.), которые якобы сами решили сформировать блок и сами пригласили Шойгу его возглавить.

Демонстрация Кремлем политической воли, пусть и сильно запоздавшая, обеспечила в дальнейшем поддержку «МЕДВЕДЯ» значительным числом глав, в том числе и некоторыми «всероссами». Мобилизация (последними силами!) административного и медийного ресурса, жесткая эффективная агитация и контрагитация позволили «медведям» быстро догнать ОВР по популярности. Параллельный стремительный рост рейтинга преемника дал возможность перепозиционировать «блок Шойгу и губернаторов» в «блок сторонников Путина». Это окончательно решило исход кампании. «МЕДВЕДЬ» получил 23,3 % голосов, а ОВР – только 13,3 % (но первое место опять досталось КПРФ – 24,3 %).

На планах Лужкова и Примакова был поставлен крест.

Победу «МЕДВЕДЯ» обеспечила новая кремлевская команда, набранная «Семьей». Политическим (и в том числе региональным) «менеджментом» в ней (кроме самого Волошина) занимались Игорь Шабдурасулов, ставший Первым заместителем Руководителя Администрации, а также Александр Абрамов и Владислав Сурков, назначенные Заместителями Руководителя.

31 декабря 1999 г. Ельцин передал Путину исполнение президентских полномочий. Первый Президент удалился на покой и более не возвращался к политической деятельности (он умер 23 апреля 2007 г.).

Уже 26 марта 2000 г. состоялись досрочные выборы, на которых за преемника проголосовали 52,9 % избирателей.

7 мая Путин официально вступил в должность.

8. С 1996 г. выборы глав субъектов Федерации проводились повсеместно, в конце 1999 г. избранных на прямых выборах руководителей не имели только Дагестан и Удмуртия. В целом ряде регионов были проведены уже вторые (а в Ингушетии третьи) выборные кампании. Напротив, назначенческая практика стала носить исключительный характер (здесь имеются в виду назначения глав в 1996–1997 гг.).

Особняком стояла Чечня. Федеральные власти, не сумев справиться с сепаратистами и террористами, в августе 1996 г. заключили с ними позорнейший «Хасавюртовский мир» (со стороны России соглашение подписал Александр Лебедь, в то время Секретарь Совета Безопасности и Помощник Президента) и заморозили решение проблемы на неопределенный срок. Поскольку республика так и не вернулась в правовое и политическое пространство России, никакой легальной и легитимной власти там не было и быть не могло[371]371
  Доку Завгаева в 1997 г. назначили Послом в Танзании. В 2004–2009 гг. он был Заместителем Министра иностранных дел, Генеральным директором МИД. С 2009 г. – Посол в Словении. Сепаратисты в 1997 г. организовали имитацию выборов «Президента Чеченской Республики Ичкерия». Победителем был объявлен один из их главарей Аслан Масхадов (его ликвидировали в 2005 г.).


[Закрыть]. «Вторая чеченская война», начатая Путиным в 1999 г., дала надежду на восстановление конституционного порядка.

Следовательно, к концу 1999 г. выборные главы руководили 86 субъектами Федерации из 89.

Конституция требует установления вертикали исполнительной власти (ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77), однако в условиях, когда главы избирались на прямых выборах, причем повсеместно, о ней не могло быть и речи. Вертикаль (единство системы государственной власти) по определению предполагает права Президента как главы государства и главы единой системы исполнительной власти в соответствии с законодательно прописанной процедурой как минимум участвовать в

1) наделении полномочиями глав субъектов Федерации (при выборном порядке – к примеру, фильтровать кандидатов) и 2) их отстранении, а также 3) самостоятельно инициировать отстранение глав. Но ничего подобного тогдашнее федеральное право не предусматривало.

Прямая выборность глав – в том виде, в каком ее ввели в 1996 г. – нисколько не укрепила федеративные начала российской государственности. Зато она способствовала децентрализации, фрагментации России. Конституция устанавливает централизованную федеративную модель (те же ч. 3 ст. 5, ч. 2 ст. 77). Допустимо сказать, что законодательное закрепление прямой выборности глав без установления действенных механизмов их ответственности перед Центром, без включения Президента в электоральный процесс расходилось с конституционной буквой и духом.

1996–1999 гг. – период «губернаторской России». Главы тогда сосредоточили в своих руках большой объем формальной компетенции и реальной власти, получив соответствующие президентские «подарки» или просто узурпировав полномочия Федерации и присвоив ее ресурсы. Чрезвычайно распространилась практика принятия региональных законов и иных нормативных правовых, расходившихся, а то и прямо противоречивших Конституции России, федеральным законам, указам Президента. Именно тогда эксперты и публицисты заговорили о «феодальной вольнице», «федерации тираний», «касикизме»[372]372
  См., например: Кагарлицкий Б. «Касикизм» по-русски // Независимая газета. 1999. 4 августа.


[Закрыть]. Несмотря на упоминавшиеся централизаторские инициативы при номинальном сохранении единства и целостности государства, Россия начала постепенно превращаться в конгломерат территориальных образований, во многих из которых сформировались автономные политические режимы, de facto и de jure игнорировался примат федерального права, единство правового пространства и т. д.[373]373
  «К началу 1999-го процесс децентрализации зашёл так далеко, что возникла угроза, как бы система не вышла из колебательного режима и не перешла в новое качество. Дальнейшее ослабление государства было чревато хаосом, открытыми столкновениями элитных «кланов», дезинтеграцией. Главная опасность состояла в том, что децентрализация подошла к некому критическому порогу в начале большого избирательного цикла. Период с мая по сентябрь 1999 года был, наверное, самым тяжёлым для Кремля и Белого дома. Президент с его окружением доживал последние месяцы своих полномочий, профессиональные стандарты государственной деятельности стремительно падали, исход чиновников принял угрожающие масштабы. Одновременно падал и авторитет Центра в глазах региональной элиты». Приведенная цитата принадлежит отнюдь не охранителю, а либеральному эксперту Николаю Петрову (Петров H. Федерализм по-российски // Pro et contra. T. 5. 2000 № 1. Зима, http://www.carnegie.ru/ru/pubs/ procontra/55843.htm).


[Закрыть]

В конечном счете все упиралось в отсутствие политической воли и нестабильность, заставлявшую Кремль периодически давать задний ход централизаторским проектам, идти на серьезные уступки регионалам, торговаться с ними [374]374
  Так, добиваясь от Совета Федерации согласия на удаление Скуратова, Ельцин буквально унижался перед ним. «Опираюсь на вас, надеюсь на вас. Настаиваю, чтобы приоритет во всех делах был за вами, а не за федеральным центром. Вы должны сказать мне, что еще хотите отхватить от Москвы», – вот что он вынужден был заявить на встрече с главами 20 апреля (Коммерсант Власть. 1999. № 16).


[Закрыть]. (Светлым пятном на этом фоне, безусловно, предстает принятие Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…».)

«Губернаторская Россия» – это девиация исторического пути нашего государства, это сбой, системная ошибка, пусть и обусловленная рядом вполне объективных факторов.

К 1999 г. Россия очень устала от слабости центральной власти, часто оборачивавшейся безвластием. Россия ждала «царя», который, наконец, наведет порядок.

Любой, кто встал бы в 2000 г. у руля государства, был исторически обязан проводить централизацию и «вертикализацию» и проводил бы ее. И Лужков, и Примаков, несмотря на то, что они были помимо прочего «губернаторскими» кандидатами, проводили бы обязательно[375]375
  В бытность свою премьером Примаков высказывался о необходимости возвращения к назначению глав регионов Президентом и отмены выборов городских и районных глав. Любопытно, что тогда в защиту прямых выборов выступил Кремль, который в словах Примакова, похоже, усмотрел желание отменить и президентские выборы.
  Тезисы о вертикали власти содержались в программах «Отечества» и ОВР. Примаков уже как лидер ОВР предлагал включить в нее местную власть и т. д.


[Закрыть].

«Централизатором» России выпало стать Путину.

Глава IV
Нормативное регулирование и политическая практика 2000–2004 гг

1. Еще во время своей избирательной кампании Путин провозгласил курс на укрепление вертикали исполнительной власти и установление «диктатуры закона». И в 2000–2004 гг., несмотря на расхождения в подходах и методах, новой кремлевской команде удалось запустить целую серию успешных централизаторских реформ. Нет необходимости разбирать их все, сосредоточимся лишь на тех, которые имели непосредственное отношение к главам.

Нельзя не отметить, что регионалы в целом лояльно приняли централизацию[376]376
  Некоторые вообще поспешили заявиться активными поборниками централизации, кто по согласованию с Администрацией Президента, кто в инициативном порядке. Трое глав – Михаил Прусак (Новгородская область), Евгений Савченко (Белгородская область) и Олег Богомолов (Курганская область) обратились к Путину с открытым письмом (опубликовано в «Независимой газете» 25 февраля 2000 г.), в котором изложили проект масштабной государственной реформы. В числе предлагавшихся ими мер были: замена прямых выборов глав их назначением Президентом с согласия так называемых собраний представителей субъектов Российской Федерации (органов, состоящих из депутатов региональных парламентов, представителей профсоюзов, ассоциаций товаропроизводителей, общественных организаций, партий и трудовых коллективов); ликвидация верхней палаты Федерального Собрания или изменение порядка ее формирования (переход к прямым выборам); ликвидация местного самоуправления на уровне городов и районов; увеличение президентского срока до семи лет с возможной заменой прямых выборов главы государства косвенными (через некое «собрание представителей Российской Федерации») и т. д. Прусак, кстати, призывал отменить прямые выборы в регионах еще в 1999 г. А в 2000 г. с близкими по сути предложениями выступили также Юрий Лодкин (Брянская область), Дмитрий Аяцков (Саратовская область), Александр Волков (Удмуртия), Николай Волков (ЕАО), Виктор Ишаев (Хабаровский край), Аман Тулеев (Кемеровская область), Иван Шабанов (Воронежская область) и др.


[Закрыть]. Конечно, многие из них сопротивлялись тем или иным проектам Кремля – как индивидуально, так и объединяясь в коалиции [377]377
  Публичным противником путинских политических реформ заявился Николай Федоров (Чувашия), против учреждения институтов федеральных округов и полпредов в округах (см. далее) высказывались Муртаза Рахимов (Башкортостан), Эдуард Россель (Свердловская область), Минтимер Шаймиев (Татарстан), а также Прусак и т. д. Никаких негативных последствий эта их активность не имела.


[Закрыть]. Однако никакого единого «губернаторского» фронта» не было. Его даже не пытались создать. И причина не только в том, что регионалы не вполне осознавали себя единой корпорацией с общими интересами, и не в том, что Кремль одних сумел запугать, с другими договорился и т. д. Все главы так или иначе понимали объективную необходимость и неизбежность централизации и отваживались оспаривать только ее конкретные формы и сроки. Были и те, кто воспринимал происходящее как закономерный финал «праздника непослушания» 1990-х гг. или даже как заслуженное наказание.

Круг лиц, с которыми Путин обсуждал параметры реформ, был достаточно узок: Руководитель Администрации Президента Александр Волошин, его заместители Дмитрий Медведев (в июне 2000 г. был назначен Первым заместителем Руководителя Администрации), Игорь Сечин, Виктор Иванов, Владислав Сурков и Александр Абрамов, Секретарь Совета Безопасности Сергей Иванов, Руководитель Аппарата Правительства Дмитрий Козак (в 2000 г. был переведен на должность Заместителя Руководителя Администрации), а также Начальник Главного государственно-правового управления Президента Лариса Брычева и др.[378]378
  Игорь Шабдурасулов, сыгравший большую роль в организации думской и президентской кампаний, ушел в отставку через два месяца после инаугурации Путина.


[Закрыть]

Координатором реформ выступал Волошин. Абрамов и Сурков обеспечивали их политическую составляющую (голосования в Государственной Думе и Совете Федерации и пр.). Правовым обеспечением (подготовкой законопроектов и т. п.) занималась Брычева. Текущий региональный «менеджмент» осуществлялся Волошиным, Абрамовым и Сурковым, а также полпредами (см. далее). В подборе кандидатов на посты глав участвовали Волошин, Абрамов, Виктор Иванов (как главный кадровик Кремля), Сурков, полпреды.

В октябре 2003 г. Руководителем Администрации был назначен Медведев.

С 1996 г. в Администрации Президента имелось Территориальное управление Президента. Его Начальником был Сергей Самойлов. В 2000-ом Территориальное управление вместе с еще двумя управлениями слили в Главное территориальное управление Президента (ГТУ). Самойлов возглавил новый главк, но уже в начале 2001 г. его заменили на Андрея Попова. Одновременно тогда функционал и персонал ГТУ урезали в пользу полпредств (см. далее). В 2004 г. было создано Управление Президента по внутренней политике (УВП) – путем объединения ГТУ и Главного управления внутренней политики Президента. Начальником УВП стал тот же Попов.

2. Путинский Кремль начал с учреждения федеральных округов и реформирования президентского представительства в регионах. Указ об этом был подписан 13 мая 2000 г.[379]379
  Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 20. Ст. 2112.


[Закрыть]

Напомню историю президентского представительства.

Конституция наделяет Президента правом назначать своих полномочных представителей (п. «к» ст. 83), предоставляя ему полную свободу выбирать сферы, где он сочтет необходимым иметь свое представительство.

Еще с августа 1991 г. стали назначаться представители Президента в краях, областях и других «нереспубликах» (согласно Указу от 22 августа). В республиках Ельцин тогда распорядился сформировать свои представительства, но сделать это удалось не везде (в Башкортостане, Татарстане и Якутии ни представительства, ни представителей не завели ни тогда, ни в дальнейшем).

В 1994 г., выполняя конституционные установления, Президент переименовал представителей в полномочных представителей (полпредов)[380]380
  Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 г. № 1186 «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 7. Ст. 698.


[Закрыть].

Первый Указ, подробно определяющий статус представителей, Ельцин издал в 1993 г.[381]381
  Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 «О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 6. Ст. 481.


[Закрыть] Основных функций у представителей, полпредов, было три:

1) контроль за соблюдением региональными властями федеральных нормативных правовых актов;

2) координация деятельности территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти, в том числе правоохранительных;

3) участие в кадровой политике Центра на соответствующей территории.

Полуофициально представители также были призваны наблюдать за текущей деятельностью региональной и местных властей, партийной и общественной активностью и пр.

Первых представителей, как правило, подбирали из числа деятелей «демократической» ориентации, пользовавшихся доверием Ельцина и его ближайших соратников. Формально представители были президентскими чиновниками, работающими на местах. Но в начале 1990-х гг. они нередко обладали не меньшим влиянием, чем главы, иногда оказывались едва ли не основными субъектами власти. В дальнейшем, по мере укрепления региональных режимов, многих полпредов, не устраивавших глав, конфликтовавших и конкурировавших с ними, отставили в порядке уступок или размена, подобрав им в сменщики неполитические фигуры. Постепенно эта должность стала сугубо чиновничьей. Ее порой даже занимали члены президентских и «губернаторских» команд, которые представляли не столько главу государства в субъекте Федерации, сколько своих патронов перед кремлевской Администрацией[382]382
  Типичный пример – Виктор Усачев, полпред в Ростовской области в 1995–2000 гг., близкий соратник областного главы Владимира Чуба. Можно вспомнить и Валерия Казакова, полпреда в Красноярском крае, TA0 и ЗАО в 1998–2000 гг., фактически члена команды Александра Лебедя, и т. д.


[Закрыть].

Несмотря на то, что Кремль часто шел регионалам навстречу, «сдавая» чересчур активных представителей, полпредов, кладя под сукно их донесения, этот институт старались развивать и укреплять. Полномочия полпредов регулярно увеличивали. Например, в 1998 г. учредили региональные коллегии при них, в которые по должности вошли руководители органов, «ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий»[383]383
  Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1998 г. № 586 «О региональных коллегиях федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 22. Ст. 2407.
  И 25 мая же Владимир Путин был назначен Первым заместителем Руководителя Администрации Президента, курирующим регионы. Региональные коллегии были его проектом. Увы, не самым удачным.


[Закрыть]. С 1996 г. в структуре Администрации имелось Управление по координации деятельности полномочных представителей Президента в субъектах Федерации и т. д.

Однако все же к концу 1990-х полпред, играющий заметную роль в региональной политике, был «исключением из правил»[384]384
  В июне 1997 г. Полномочным представителем Президента в Приморском крае был по совместительству назначен Начальник УФСБ по краю Виктор Кондратов. В Кремле ожидали, что он будет эффективным противовесом Губернатору Евгению Наздратенко, ставшему к тому времени совершенно неуправляемым. («Я губернатор, вы здесь гость», – публично заявил он Заместителю Руководителя Администрации Президента Евгению Савостьянову, который приехал во Владивосток, чтобы лично проследить за вступлением Кондратова в «дополнительную» должность.) В дальнейшем планировалось по необходимости распространить практику подобного совместительства на другие регионы. Однако Кондратов не обнаружил ни политических, ни административных талантов. Уже в 1999 г. его перевели в Москву.
  А Наздратенко еще в 1998 г. получил приглашение войти в Правительство Примакова, но отказался.


[Закрыть]. Типичный же полпред той поры – малозаметный второразрядный чиновник, который, чтобы встретиться с главой, записывался к нему на прием. (Большее влияние на регионалов в те времена зачастую имели кураторы из Территориального управления Президента, также присматривавшие за «политикой», кадрами и пр.).

Это было одной из причин, по которой в Администрации стали задумываться о кардинальной реформе института полпредов, о поднятии представительства с регионального уровня на межрегиональный[385]385
  В 1997 г. президентским Указом было закреплено, что «представительская» территория может охватывать несколько субъектов Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. № 696 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации»//Собрание законодательства Российской Федерации. № 28. Ст. 3421). Хотя назначение «общих» представителей в Красноярском крае, TA0 и ЗАО практиковалось еще с начала 1990-х гг. В 1996–1999 гг. работал «общий» полпред в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии и Ставропольском крае (бывший ставропольский глава Петр Марченко) и т. д.
  Леонид Смирнягин, член Президентского совета в 1993–2000 гг., заведующий отделом Аналитического управления Администрации Президента в 1994–1997 гг., не раз публично рассказывал о проектах перехода от схемы «каждому региону – полпред Президента» к укрупненному представительству, обсуждавшихся ельцинскими сотрудниками.
  Известно также, что еще в 1999 г. Сурков предлагал Волошину инициировать соответствующую реформу.


[Закрыть]. Соответствующие идеи и разработки потом легли в основу путинского Указа.

Указом от 13 мая 2000 г. были образованы семь федеральных округов – территориальных объединений, в пределах которых действуют полпреды и их аппараты (полпредства): Центральный (ЦФО)[386]386
  В первоначальном официальном тексте Указа в перечне регионов ЦФО отсутствовала Москва, не было ее и в перечнях регионов других округов. Это спровоцировало волну слухов о планах Кремля инициировать изменение статуса города. Однако вскоре выяснилось, что Москва выпала из списка в результате технической ошибки.


[Закрыть], Северо-Западный (СЗФО), Приволжский (ПФО), Уральский (УрФО), Сибирский (СФО), Дальневосточный (ДФО) и Северо-Кавказский (СКФО). Последний позже переименовали в Южный (ЮФО)[387]387
  В том числе из-за протестов руководителей включенных в округ Астраханской и Волгоградской областей, которые никаким образом не могут быть отнесены к Северному Кавказу.


[Закрыть]. Их количество и состав в 2000–2010 гг. менялись только в связи со слияниями регионов. (Распределение регионов по округам было проведено согласно тогдашнему военно-административному делению, границы федеральных округов совпадают с границами военных округов по состоянию на 2000 г. – с тех пор военно-административное устройство изменилось[388]388
  Исключений сделали два: Нижегородская область входила в Московский военный округ, но включили ее в ПФО, а Калининградская область – самостоятельная военно-административная единица – была включена в СЗФО.


[Закрыть]).

ЦФО: Белгородская, Брянская, Владимирская, Воронежская, Ивановская, Калужская, Костромская, Курская, Липецкая, Московская, Орловская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская, Тульская, Ярославская области, Москва;

СЗФО: Карелия, Коми, Архангельская, Вологодская, Калининградская, Ленинградская, Мурманская, Новгородская, Псковская области, Санкт-Петербург, НАО;

ЮФО (изначально СКФО): Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия, Чечня, Краснодарский, Ставропольский края, Астраханская, Волгоградская, Ростовская области;

ПФО: Башкортостан, Марий Эл, Мордовия, Татарстан, Удмуртия, Чувашия, Кировская, Нижегородская, Оренбургская, Пензенская, Пермская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области, КПАО; в 2005 г. Пермская область и КПАО слились в Пермский край[389]389
  Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 13. Ст. 1110.


[Закрыть];

УрФО: Курганская, Свердловская, Тюменская, Челябинская области, ХМ АО, ЯН АО;

СФО: Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия, Алтайский, Красноярский края, Иркутская, Кемеровская, Новосибирская, Омская, Томская, Читинская области, АБАО, ТАО, УОБАО, ЭАО; в 2007–2008 старый Красноярский край, TAO и ЗАО слили в новый Красноярский край [390]390
  Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 42. Ст. 4212.


[Закрыть], старую Иркутскую область и УОБАО – в новую Иркутскую область[391]391
  Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 1 (ч. 1). Ст. 1.


[Закрыть], Читинскую область и АБАО – в Забайкальский край [392]392
  Федеральный конституционный закон от 21 июля 2007 г. № 5-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа»// Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. № 30. Ст. 3745.


[Закрыть];

ДФО: Якутия, Приморский, Хабаровский края, Амурская, Камчатская, Магаданская, Сахалинская области, ЕАО, КАО, ЧАО; в 2007 г. Камчатская область и КАО слились в Камчатский край [393]393
  Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 29. Ст. 3119.


[Закрыть].

В 2010 г. на карте вновь появился СКФО – его выделили из ЮФО[394]394
  Указ Президента Российской Федерации от 19 января 2010 г. № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета. 2010. 21 января.


[Закрыть]. Теперь в последний входят только Адыгея, Калмыкия, Краснодарский край, Астраханская, Волгоградская и Ростовская области. СКФО включает, соответственно, Дагестан, Ингушетию, Кабардино-Балкарию, Карачаево-Черкесию, Северную Осетию, Чечню и Ставропольский край.

Об округах в первые годы после их учреждения политики и эксперты тоже много говорили как о прообразе «межрегионального уровня власти» и, в конечном счете, основе нового уровня государственного устройства, новых «суперрегионов». Предлагалось легализовать их законодательно и даже конституционно. Одновременно высказывались опасения, что в пределах округов возникнут некие протогосударственные территориальные образования, которые потом предъявят сепаратистские претензии. В своем Послании Федеральному Собранию 2000 г. Владимир Путин специально разъяснил: «Одним из первых наших шагов […] стало создание федеральных округов и назначение в них представителей Президента России. Суть этого решения не в укрупнении регионов, как это иногда воспринимается или преподносится, а в укрупнении структур президентской вертикали в территориях. Не в перестройке административно-территориальных границ, а в повышении эффективности власти»[395]395
  http://archive.kremlin.ru/appears/2000/07/08/0000_
  type63372type63374type826 34_28782.shtml.


[Закрыть].

Основных функций у полпредов три, как было у их исторических предшественников. В пределах соответствующего округа они:

1) организуют контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента, постановлений и распоряжений Правительства, а также за реализацией федеральных программ;

2) координируют деятельность территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти;

3) согласовывают кандидатуры «для назначения на должности федеральных государственных служащих и кандидатуры для назначения на иные должности», если эти назначения осуществляются Президентом, Правительством или федеральными органами исполнительной власти.

Естественно, полпредам также поручено осуществлять мониторинг политических процессов в пределах вверенных им территорий, решений региональных и местных органов власти и т. д.

Представители Президента в регионах, кстати, фактически никуда не делись. Этот институт реорганизовали. Появились входящие в аппараты полпредов главные федеральные инспекторы и федеральные инспекторы (их назначили даже в те субъекты Федерации, где прежде ни президентских представительств, ни полпредов не было).

Таким образом, президентское представительство, можно сказать, оторвали от политических систем регионов, приподняли и переустановили. (Конечно, не целиком, поскольку регионалы могут договариваться (и нередко договариваются) о назначении лояльных им главных федеральных инспекторов. Правда, ни в какое сравнение с тем, что имело место в 1990-е гг., это все равно не идет.)

И, безусловно, нельзя не оценить моральный эффект от «окружной реформы» в 2000–2001 гг. На глав, на политическую элиту в целом она произвела очень сильное впечатление.

В 2000–2001 гг. полпреды играли важную роль, в частности, они координировали кампанию по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, то есть по восстановлению единства правового пространства. Другой их задачей было вмешательство в региональные выборы – поддержка лояльных кандидатов, блокирование неугодных и пр. (см. далее).

Поначалу полпреды выступали в известной мере противовесом Администрации Президента, фактически параллельной ей властной структурой, обеспечивающей коммуникации Центра и регионов (организационно будучи составной частью Администрации). Они замыкались на Путина не только формально, но и фактически, Президент ввел их в Совет безопасности – при том что из прочих чиновников Администрации в его состав входит только ее Руководитель. Но уже в начале 2001 г. Волошин добился соподчинения полпредов себе, правда, в порядке компенсации в их пользу сократили полномочия и персонал ГТУ.

В последующие годы значение полпредов снизилось. Во многом это было вызвано тем, что после кампании по восстановлению единства правового пространства для них не нашли нового «проекта», а прямые выборы глав были отменены. Сейчас они по факту соподчинены еще и «внутриполитическому» Первому заместителю Руководителя Администрации. Лишь некоторые полпреды становились (и становятся) по настоящему влиятельными межрегиональными и тем более федеральными политическими игроками. Это зависит почти исключительно отличных качеств, связей и авторитета, должность сама по себе не дает весомого ресурса.

В 2010 г. был начат эксперимент по совмещению должностей полпреда в СКФО и вице-премьера, то есть по совмещению функций президентского представительства и кураторства программ социально-экономического развития по правительственной линии. В 2012 г. ввели новую должность – Заместителя Председателя Правительства – Полномочного Представителя Президента в СКФО. Тогда же учредили пост Министра по развитию Дальнего Востока – Полномочного Представителя Президента в ДФ0. С 2013-го для ДФ0 применяется схема, аналогичная заведенной для СКФО.

В предлагаемой ниже таблице приводятся данные о полпредах (с 2000 г. по н.в.).

3. Реформа Совета Федерации была предложена Сурковым и поначалу поддерживалась только Волошиным, кстати, никогда не скрывавшим своих симпатий к унитаризму. Они сумели убедить Путина как в необходимости реформы, так и в ее «проходимости». Опять же при подготовке реформы были использованы наработки ельцинской Администрации (периода 1994–1995 гг., когда готовился проект первого закона о порядке формирования палаты и пр.).

17 мая 2000 г. Президент на специальной встрече с членами Совета Федерации, а затем в телеобращении к россиянам объявил, что вносит в Государственную Думу законопроекты, которые продолжают его линию на укрепление государственного единства. Вот прямая речь Путина:

«[…] предлагается изменить принципы формирования Совета Федерации, верхней палаты парламента. В Конституции России записано, что Дума избирается, а Совет Федерации формируется из представителей исполнительной и законодательной ветвей власти [в действительности – из представителей от законодательных и исполнительных органов власти. – В.И.]. Но в Конституции не сказано, что это должны быть обязательно первые лица территорий – губернаторы, президенты республик, руководители региональных парламентов. Сегодня это именно так. Я считаю, что лидеры регионов должны сосредоточить силы на конкретных проблемах своих территорий – для этого они, собственно, и избираются населением, а их представители пусть занимаются законотворчеством, но уже на постоянной и на профессиональной основе, а не как сейчас, раз в месяц. […]

Качество законов, без всяких сомнений, улучшится. Кроме того, мы устраним очевидное противоречие в самой организации власти в России. Сегодня губернаторы и руководители республик сами являются институтами исполнительной власти, а будучи членами Совета Федерации – одновременно и парламентариями, то есть соавторами законов, которые сами же и должны исполнять. Это, как у нас говорится, сапоги всмятку, фактически нарушение принципа разделения властей»[396]396
  http://archive.kremlin.ru/appears/2000/05/17/0002_
  type63374type82634_28742. shtml.


[Закрыть].

Не вызывало сомнений, что, меняя порядок формирования Совета Федерации, Кремль преследует цель вытеснить регионалов из федерального политического пространства (не забывая и не прощая им демарши 1998–1999 гг.), усилить их ответственность перед Центром, в том числе за счет лишения парламентского иммунитета, и одновременно сформировать наконец «президентскую палату». Ведь в 2000 г. в Думе еще не было пропутинского большинства (хотя его уже начинали собирать). Формально же (как следовало из телеобращения Путина), целями реформы заявлялись восстановление баланса разделения властей, нарушенного совмещением статусов региональных глав и федеральных парламентариев, и профессионализация палаты [397]397
  Что в действительности Путин тогда считал наиболее существенным, можно понять из его ответа на вопрос о реформе Совета Федерации на пресс-конференции для российских и иностранных журналистов 23 декабря 2004 г.: «Напомню, что региональные руководители у нас были полноценными депутатами, одновременно были полноценными депутатами российского парламента. Что это означает на практике? На мой взгляд, это означает полное смешение двух ветвей власти – исполнительной и законодательной. Это привело к тому, что руководители такого высокого ранга, в руках которых была сосредоточена и вся политическая власть в регионе, и вся экономическая власть в регионе, одновременно являясь депутатами парламента страны, пользовались в полном объеме и неприкосновенностью как депутаты. Ничего хорошего с точки зрения чистоты принимаемых и исполняемых решений я в этом не видел. Наоборот, видел в этом определенную угрозу для страны и для общества […]» (http://archive.kremlin.ru/ appears/2004/12/23/1414_ type63380type82634_81691.shtml).


[Закрыть].

Изменение порядка формирования Совета Федерации проводилось одновременно с расширением арсенала мер конституционно-правовой ответственности (см. далее). Это были две взаимоувязанные реформы. Понятно, что отрешение от должности главы, имеющего статус члена Совета Федерации, означало бы в том числе прекращение полномочий федерального парламентария, причем в индивидуальном одностороннем порядке. А это уже не только федеральное вмешательство, но и вмешательство главы государства в деятельность парламента. Вряд ли в Кремле сильно рефлексировали по данному поводу, но не учитывать это не могли. С другой стороны, как известно, в то время было весьма затруднено уголовное преследование лица, имеющего депутатскую неприкосновенность. «Сенаторы-губернаторы» оказывались неуязвимы от наиболее действенного средства давления – уголовного дела (или угрозы его возбуждения). И это Кремль никак не устраивало. Неоднократно обсуждалась возможность пойти по пути ликвидации института депутатской неприкосновенности. Однако он непосредственно прописан в Конституции (ст. 98). Так или иначе, но все сходилось на необходимости менять порядок формирования Совета Федерации [398]398
  В дальнейшем уголовные дела возбуждались против многих глав: Александра Прохорова (Смоленская область, 2000), Владимира Бутова (HA0), Александра Михайлова (Курская область, 2002), Владимира Платова (Тверская область, 2003), Михаила Машковцева (Камчатская область), Дмитрия Аяцкова (Саратовская область, 2004), Анатолия Лисицына (Ярославская область, 2004), Константина Титова (Самарская область, 2004), Алексея Баринова (HA0, 2006) и др. Некоторые дошли до судов и завершились обвинительными приговорами. Так, были осуждены Баринов, Бутов, Платов и др.


[Закрыть].

Согласно Закону от 5 августа 2000 г.[399]399
  Федеральный закон от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. № 32. Ст. 3336.


[Закрыть], представитель от законодательного органа власти региона избирался этим органом на срок своих полномочий (ст. 2). В свою очередь член Совета Федерации от исполнительного органа власти назначался главой на срок своих полномочий (ст. 4). Указ (постановление) о назначении представителя вступал в силу, если его не блокировал парламент голосами не менее двух третей своих депутатов (ст. 5). У главы при этом не было права заблокировать постановление о назначении представителя от парламента. Здесь, пусть и в незначительных пределах, но допускался новый перекос в разделении властей – на этот раз в сторону законодателей. Наделять парламенты правом блокировать решение глав о назначении членов Совета Федерации не следовало[400]400
  Впрочем, в президентском законопроекте вообще предполагалось уполномочить парламенты избирать представителей от органов исполнительной власти по их представлению. К счастью, президентура согласилась, что это никак не впишется в разделение властей.


[Закрыть]. (Они были лишены его много лет спустя – Законом от 14 февраля 2009 г., вступившим в силу с 1 января 2011 г.[401]401
  Федеральный закон от 14 февраля 2009 г. № 21-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с изменением порядка формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 789.


[Закрыть]).

Стоит напомнить, что в отличие от переизбираемой раз в пять лет Государственной Думы для Совета Федерации срок легислатуры Конституцией не установлен. Если в соответствии с пунктом «а» статьи 84 Президент обязан назначать выборы в Думу, а согласно пункту «б» в определенных случаях вправе распустить депутатов, то в отношении Совета Федерации ни Президент, ни кто-либо другой не правомочен принимать решения о сроке ротации палаты или ее роспуске. Конституционный Суд в своем Постановлении от 11 ноября 1999 г.[402]402
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 11 ноября
  1999 г. № 15-П «По делу о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации» (Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 47. Ст. 5787).


[Закрыть] указал, что деятельность Совета Федерации носит постоянный и непрерывный характер. (Однако совершенно логично, если срок полномочий члена Совета Федерации привязан к сроку полномочий органа, который его назначил или избрал.)

Закон же потребовал, чтобы избрание или назначение всех новых членов Совета Федерации было завершено не позднее 1 января 2002 г. (ст. 11). Таким образом, стремясь ускорить обновление палаты и выбирая между двумя неконституционными решениями – роспуском, то есть единовременным прекращением полномочий всего состава, и установлением для него срока ротации, предпочли второе. Комментировать тут особенно нечего, здесь налицо прецедент «квазироспуска» палаты, деятельность которой в действительности может быть легитимно прервана только в случае изменения Конституции. Многие тогда предлагали, чтобы палата обновлялась по мере истечения сроков полномочий старых сенаторов. Но в этом случае, возражали в Кремле, замена состава палаты растянулась бы на три-четыре года, а это считали неприемлемым.