Текст книги "Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)"

Глава VII
Нормативное регулирование и политическая практика 2011–2013 гг

1. Вопрос о том, кто – Владимир Путин или Дмитрий Медведев – будет избираться Президентом в марте 2012 г., оставался открытым до сентября 2011-го. Правящий тандем не спешил опубличивать свой план. В политических и экспертных кругах обсуждались разные варианты, вплоть до одновременного выдвижения обоих «тандемократов». Точка была поставлена 24 сентября на первом этапе XII Съезда «Единой России», на котором утверждался список кандидатов партии на очередных выборах в Государственную Думу, предстоявших 4 декабря. Путин заявил: «Хочу прямо сказать, что договоренность о том, что делать, чем заниматься в будущем, между нами давно достигнута, уже несколько лет назад [выделено мной. – В.И.]». В выступлениях участников тандема был изложен следующий план:

1) Медведев возглавляет список «единороссов», 2) Путин выдвигается партией на президентский пост, 3) после избрания Путина Медведев занимает посты Председателя Правительства и Председателя «Единой России».

Региональную часть списка на этот раз поделили на 80 групп (в 2007 г. их было 83). Главы заняли первые позиции только в 49 (в 2007-ом – в 63), еще в одной (Калининградской) Губернатор был поставлен вторым. Это было связано с тем, что целый ряд назначенцев, как показали социологические исследования и пр., не обладали в своих регионах достаточной популярностью и авторитетом.

По совокупности причин, главной из которых было отсутствие Путина в партийном списке, «Единая Россия» получила 4 декабря 2011 г. намного меньше голосов, чем в 2007-ом. 49,3 % против 64,3 %[729]729
  Наилучшие результаты партии дали, как и в 2007 г., «национальные» регионы: Чечня (98,5 %), Мордовия (91,6 %), Ингушетия (91,0 %), Карачаево-Черкесия (89,8 %), Тыва (85,3 %), Дагестан (82,8 %), Кабардино-Балкария (81,3 %), Татарстан (77,8 %), ЯНАО (71,7 %), Башкортостан (70,5 %).


[Закрыть].

Путин был официально выдвинут в президенты на втором этапе XII Съезда 27 ноября. 4 марта 2012 г. он собрал 63,6 % голосов (в 2004-ом – 71,3 %, в 2000-ом – 52,9 %)[730]730
  В десятке лучших по показателям есть одна область: Чечня (99,7 %), Дагестан (92,8 %), Ингушетия (91,9 %), Карачаево-Черкесия (91,3), Тыва (90,0 %), Мордовия (87,0 %), ЯНАО (84,6 %), Татарстан (82,7 %), Кабардино-Балкария (77,6 %), Кемеровская область (77,2 %).


[Закрыть]. Инаугурация состоялась 7 мая. На следующий день Медведев возглавил Правительство, а 26 мая на XIII Съезде его выбрали Председателем партии.

Еще в декабре 2011 г. Медведев назначил нового Руководителя Администрации Президента – Сергея Иванова (Сергея Нарышкина избрали депутатом Государственной Думы[731]731
  Он возглавлял Ленинградскую группу в региональной части списка «Единой России».


[Закрыть], а затем ее Председателем) и нового Первого заместителя Руководителя Администрации, курирующего внутреннюю политику – Вячеслава Володина (Владислава Суркова перевели на должность Заместителя Председателя Правительства – Руководителя Аппарата Правительства[732]732
  Был отправлен в отставку в 2013 г. В том же году Путин назначил его своим Помощником.


[Закрыть]). Оба в мае 2012 г. были переназначены Путиным. Вместе с Ларисой Брычевой, сохранившей должность Помощника Президента – Начальника Государственно-правового управления Президента. Тогда же в мае Путин назначил нового Помощника Президента по кадровым вопросам – Евгения Школова и нового Начальника Управления Президента по внутренней политике – Олега Морозова (депутата Государственной Думы с 1993 г., в 2005–2011 гг. бывшего Первым заместителем Председателя палаты). Заместителями Морозова, курирующими работу с регионами стали Алексей Анисимов (региональные избирательные кампании) и Виктор Селиверстов (все прочие вопросы).

2. После думских выборов в Москве и ряде других российских городов прошли протестные акции, участники которых обвиняли власть в фальсификации итогов голосования и выдвигали различные политические требования. Эти выступления вызвали значительный медийный резонанс, в целом явно неадекватный. Акции продолжились в 2012 г., но уже весной протестная волна резко спала.

Восстановление прямых выборов глав часто называют уступкой власти «уличной оппозиции». Трудно поспорить с тем, что внешне это именно так и выглядело. Однако соответствующая реформа обсуждалась и даже готовилась задолго до декабря 2011 г.

За семь лет, прошедших после введения назначенческого порядка, как считалось, исчерпывающе выявились его существенные изъяны. Во-первых, новоназначенный глава, по крайней мере в начальный период своего руководства, по определению не мог получить той степени известности, авторитета и легитимности, которые гарантировала избирательная кампания новоизбранному главе (если его победа была убедительной). Во-вторых, отмена прямых выборов глав (и переход к пропорциональной системе при выборах депутатов Государственной Думы) сузила пространство политической конкуренции, политического участия. И из-за этого, с одной стороны, сократились возможности для «стравливания пара», а с другой, снизилось качество лидерства. Имелось в виду, что в ходе выборов более-менее безопасно выпускалась скапливавшаяся энергия недовольства и осуществлялся, пусть и крайне специфически, отбор сильных лидеров.

Эти системные изъяны, как утверждалось, усугублялись, сомнительной назначенческой практикой. Возможностью поставить главой едва ли не кого угодно (единственное ограничение – достижение 30-летнего возраста) нередко злоупотребляли. Центр подчас выдвигал в главы деятелей, заведомо не имевших необходимого политического (а то и управленческого!) опыта, не пользующихся должным авторитетом среди элит и не способных выстраивать с ними конструктивные взаимоотношения, не владеющих технологиями проведения выборов и т. д. Более того, было немало прецедентов выдвижения «варягов», вообще не знавших регионы, в которые их посылали руководить. Это создавало множество проблем, выливавшихся в конфликты, публичные скандалы, провалы на выборах депутатов, мэров (обо всем это говорилось в предыдущих главах).

Нельзя не признать, что такая практика действительно сильно дискредитировала назначенческий порядок. Хотя примеров удачных назначений тоже достаточно. Очевидно, что можно было искать решения в своего рода «самоограничении» Центра, во введении дополнительных формальных и неформальных требований к потенциальным кандидатам и их тщательном соблюдении. Очевидно, что будущий глава должен как минимум обладать достаточным опытом не просто руководства, а именно территориального руководства. А также опытом личного участия в выборах, причем успешным. Автор этих строк неоднократно высказывал подобные предложения сотрудникам Администрации Президента, но всякий раз выслушивал возражения, что внедрение таких критериев ограничит выбор действующими и бывшими заместителями глав, мэрами, руководителями территориальных подразделений федеральных органов и т. п. И что такое ограничение неприемлемо, поскольку были часты случаи, когда среди перечисленных категорий оказывалось совершенно невозможно подобрать устраивающую кандидатуру. Мне этот аргумент представляется, мягко говоря, надуманным. Скорее я готов согласиться с другим, звучавшим реже. Дескать, наличие опыта территориального руководства и успешного участия в выборах само по себе не гарантирует успешности будущего губернаторства. Однако выборность ведь этого тоже не гарантирует! (Вспомним Михаила Евдокимова, Александра Лебедя, Владимира Платова…)

Возвращаясь к системным изъянам, для начала позволю себе банальность: идеальных систем не бывает. Изъяны неизбежны. Вопрос в балансе между ними и преимуществами. К последним у назначенческо-го порядка несомненно относилась возможность относительно легкой (как в части процедуры, так и с точки зрения политических рисков) замены глав, то есть, кроме прочего, исправления кадровых ошибок, наказания провинившихся. Одно дело собрать депутатов для назначения нового главы и совсем другое провести избирательную кампанию. Тут ничего и пояснять не нужно.

Бывали и будут ситуации, когда главу необходимо отрешить против его воли (он не желает подавать в отставку или есть другая причина). Да, разумеется, можно установить норму, что у Президента есть право отрешать избранных глав, не давая никому отчета о мотивах своих решений, не обращаясь ни в суд, ни куда-либо еще. Такая норма, как мы помним, была введена в 2004 г. Но сколько раз она применялась? Путин воспользовался этим правом лишь дважды, сместив Владимира Логинова (КАО, 2005 г.) и Алексея Баринова (НАО, 2006 г.). Обратим внимание на то, что их сменщиков полагалось назначать. Иными словами, судя по практике, Центр, даже не будучи стеснен необходимостью проведения досрочных выборов, пользовался правом снимать «всенародно избранных» очень осторожно. Дело тут, очевидно, в опасениях спровоцировать политические осложнения. Когда-то оправданные, когда-то не вполне.

Другим преимуществом было самоощущение назначенцами (особенно новоназначенными) себя как президентских ставленников, что исключало с их стороны претензии на автономию. Тем, кто помнит период «губернаторской России», тут тоже ничего не нужно объяснять. А тем, кто не помнит его или не застал, я советую внимательно перечитать хотя бы Главу III этой книги.

Поэтому вывод может быть лишь такой: преимущества назначенче-ского порядка перекрывали его изъяны. Но, увы, восторжествовало иное мнение.

3. 15 декабря 2011 г. Путин на «прямой линии» с гражданами[733]733
  http://www.rg.ru/2011/12/15/stenogramma.html.


[Закрыть] впервые публично высказался о возможности восстановления прямых выборов глав: «Я не буду скрывать, я уже об этом говорил, и хочу сказать еще раз, – сегодняшний способ приведения губернаторов к власти я придумал лично, сам придумал, никто не советовал, и скажу, почему. Давайте вспомним, когда и в каких условиях это было сделано. Это было сделано в начале 2000-х гг., когда у нас полыхала гражданская война на Кавказе, когда многие губернаторы, надо прямо сказать, приходили к власти путем прямых, якобы прямых выборов тайных, но опирались при этом на местные полукриминальные элиты, и, что особенно опасно и важно было тогда, сосредоточили в своих руках большую экономическую власть […]. Но что особенно было тревожно и что меня очень беспокоило – с целью прихода к власти не брезговали ничем. […] И я хочу, чтобы и те, кто в зале сидят, и вообще граждане всей страны знали, чем было продиктовано это решение. […] Это было продиктовано желанием страну сохранить и собрать вместе и не допустить раскачивания. Конечно, мы в известной степени прошли период становления и укрепления наших властных структур и государства в целом. […] И я исходил из того, что если Президент предлагает законодательному собранию, то законодательное собрание, выбранное всеми гражданами, проживающими в регионе, прямым и тайным голосованием, делает определенную селекцию и отбор. […] Но сейчас я тоже вижу, что, может быть, этого недостаточно. И нужно сделать следующий шаг в развитии нашей политической системы. Я думал над этим и, например, считаю возможным, обязательно нужно сохранить вот этот фильтр на уровне Президента, чтобы отсекать приход во власть людей, которые будут опираться на какие-то полукриминальные или, не дай Бог, сепаратистские силы, в том числе, и в национальных республиках. […] Так вот, допустим, можно (как вариант, надо подумать над этим), чтобы все партии, которые приходят в региональный парламент путем прямого тайного голосования, предлагали президенту своих кандидатов на должность губернатора – руководителя региона. Вот эти предложения проходят через президентский фильтр, и он вносит эти кандидатуры уже не на депутатов заксобрания, а на прямое тайное голосование всего населения, проживающего в регионе. Вот этот шаг, мне кажется, вполне возможен и обоснован. И, конечно, за Президентом нужно будет оставить негативный контроль, то есть право отстранения от должности в случае совершения каких-то действий, связанных с осуществлением властных полномочий губернатором».

Медведев в своем последнем Послании Федеральному Собранию 22 декабря [734]734
  http://www.kremlin.ru/transcripts/14088.


[Закрыть] прямо объявил, что считает необходимым «перейти к выборам руководителей субъектов Российской Федерации прямым голосованием жителей регионов».

Поправочный Закон от 2 мая 2012 г., вступивший в силу 1 июня [735]735
  Федеральный закон от 2 мая 2012 г. № 4-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №. 19. Ст. 2274.


[Закрыть], установил выборный порядок, отличающийся от описанного Путиным. Кандидаты на пост главы выдвигаются партиями (они могут выдвинуть как своего члена, так и беспартийного). Региональный законодатель правомочен предусмотреть возможность самовыдвижения кандидата[736]736
  Самовыдвижение в итоге разрешили лишь Ярославская область и Москва.


[Закрыть].

Президент не уполномочен выдвигать кандидатуры на выборы, он вправе лишь провести консультации с выдвинувшими кандидата партиями, а также с самовыдвиженцами. Порядок проведения консультаций должен быть определен главой государства. Эти консультации назвали президентским фильтром.

Однако после выдвижения партиями кандидатов на выборах 2012 и 2013 гг. (см. далее) никаких консультаций не проводилось. Положение о консультациях не разработано до сих пор. До недавнего времени вопрос об их статусе и правовых последствиях оставался открытым. Конституционный Суд в декабре постановил, что из Закона следует необязательность проведения консультаций и необязательность их результатов для партий [737]737
  По мнению судей, консультация – в том виде, в каком она сейчас прописана в Законе – «имеет именно консультативный характер, не является обязательным элементом механизма выдвижения и регистрации кандидата на соответствующую должность». И решение вопроса об участии выборах того или иного кандидата «не ставится в зависимость от ее результатов» (Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 24 декабря 2012 г. № 32-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений федеральных законов «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Российская газета. 2012. 31 декабря).


[Закрыть]. Однако Закон можно изменить, то есть все упирается в позицию Кремля, который должен определиться с тем, как должен работать президентский фильтр. С тем, хочет ли он, чтобы тот заработал[738]738
  Путин, как рассказывали сотрудники Администрации Президента «Коммерсанту», уверен, что без согласия главы государства ни один кандидат баллотироваться не вправе (Коммерсант. 2012. 22 февраля).


[Закрыть].

Другой фильтр – муниципальный. Он прописан достаточно детально. Выдвижение кандидата (что партийного, что самовыдвиженца) должны поддержать от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на прямых выборах местных глав. Число лиц, необходимое для поддержки кандидата, устанавливается законом субъекта Федерации и определяется в процентном отношении от общего числа местных депутатов, предусмотренного уставами муниципальных образований, и числа действующих местных глав, избранных на прямых выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Депутаты представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, учитываются только один раз. В числе лиц, поддержавших кандидата, должны быть от 5 до 10 процентов депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на прямых выборах глав муниципальных районов и городских округов. Число таких лиц, необходимое для поддержки кандидата, также устанавливается региональным законом – в процентном отношении от общего числа соответствующих депутатов, предусмотренного уставами районов и городов, и числа действующих районных и городских глав, избранных на муниципальных выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Кандидат должен быть поддержан депутатами и главами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов.

В городах федерального значения число лиц, необходимое для поддержки кандидата (от 5 до 10 процентов), устанавливается городскими законами и определяется в процентном отношении от общего числа депутатов представительных органов внутригородских муниципальных образований, предусмотренного уставами внутригородских муниципалитетов, и числа действующих внутригородских глав, избранных на прямых выборах (на день принятия решения о назначении выборов). Кандидата должны поддержать указанные лицами не менее чем в трех четвертях внутригородских муниципалитетов.

Если на день принятия решения о назначении выборов местный представительный орган не сформирован и/или глава муниципалитета не избран, число депутатов этого представительного органа и/или глава не учитываются при установлении числа лиц, необходимого для поддержки кандидата. Депутат и глава вправе поддержать только одного кандидата. Поддержка осуществляется путем проставления подписи на листе поддержки кандидата. Подлинность подписи должна быть нотариально засвидетельствована. Отзыв подписи не допускается. Во всем остальном сбор подписей и порядок их проверки определяются законом субъекта Федерации в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Кандидату-самовыдвиженцу, помимо получения поддержки местных депутатов и глав муниципальных образований необходимо собрать подписи избирателей в количестве, установленном региональным законом опять же в соответствии с Законом «Об основных гарантиях избирательных прав…» (п. 3 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»)[739]739
  Требование собирать подписи избирателей действовало с 1990-х гг. (в 2000-х гг. также применялся институт избирательного залога). В предыдущих главах я не останавливался на этой теме, поскольку считаю ее второстепенной.


[Закрыть].

Число собранных в поддержку кандидата подписей депутатов и (или) глав муниципальных образований может превышать число подписей, необходимое для регистрации кандидата, но не более чем на 5 процентов (п. 20 ст. 37. новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).

Муниципальный фильтр, как показали выборы 2012–2013 гг. (см. далее), безусловно, надежно защищает от нежелательного выдвижения несистемных деятелей – им объективно не под силу собрать нужное число подписей. С другой стороны, вопреки расхожему мнению, этот фильтр вполне способны преодолеть системные кандидаты системных партий[740]740
  Конституционность муниципального фильтра подтвердил Конституционный Суд (Постановление от 12 декабря 2012 г. № 32-П).


[Закрыть].

Также необходимо применять «криминальный» фильтр. Еще с 2006 г. не имеет права избираться на любые выборные должности гражданин:

1) осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и/ или особо тяжкого преступления и имеющий на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

2) осужденный за совершение преступления экстремистской направленности, предусмотренного Уголовным кодексом, и имеющий на день голосования на выборах неснятую и непогашенную судимость за указанное преступление;

3) подвергнутый административному наказанию за пропаганду и публичное демонстрирование нацистской атрибутики или символики (с 2007 г. – также за производство и распространение экстремистских материалов), если голосование на выборах состоится до окончания срока, в течение которого лицо считается подвергнутым административному наказанию;

4) в отношении которого вступившим в силу решением суда установлен факт: а) нарушения законодательных ограничений при проведении предвыборной агитации; б) призыва или иного побуждения к совершению деяний, законодательно определяемых как экстремистская деятельность, совершения действия, направленных на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной розни и т. д., если указанные нарушения либо действия совершены до приобретения статуса кандидата[741]741
  Федеральные законы от 25 июля 2006 г. № 128-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части уточнения требований к замещению государственных и муниципальных должностей»; от 24 июля 2007 г. № 211-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия экстремизму» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3427; 2007. № 31. Ст. 4008.


[Закрыть].

При введении прямых выборов глав законодатель (как раз поправочным Законом от 2 мая 2012 г.) ввел дополнительное ограничение. Сейчас избираться на любую выборную должность, в том числе должность главы, не вправе гражданин, вообще когда-либо осужденный к лишению свободы за совершение тяжкого и/или особо тяжкого преступления (за исключением случаев, когда в соответствии с новым уголовным законом эти деяния не признаются тяжкими или особо тяжкими преступлениями) (п. 3.2 ст. 4 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…», п. 3.2 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).

(Предложения ввести также профессиональный фильтр, в частности высказанные автором этой книги на встрече Президента с политологами б февраля 2012 г.[742]742
  В записке, направленной в Администрацию Президента после этой встречи, я предложил дополнительно установить в качестве требования к кандидату наличие не менее чем пятилетнего стажа работы на руководящих должностях в органах государственной власти и/или местного самоуправления. По моему мнению, это необходимое минимальное требование.


[Закрыть], поддержки не получили.)

Бывшим главам, отрешенным Президентом, запрещено участвовать в «губернаторских» выборах (причем в любом регионе), запрет действует в течение двух лет со дня вступления в силу указа об отрешении. Бывшим главам, ушедшим в отставку добровольно или в связи с выражением им недоверия парламентами, запрещено участвовать в досрочных выборах. Исключение предусмотрено лишь для тех глав, которые отработали на своих должностях не менее года и ушли в отставку добровольно – они могут баллотироваться с разрешения Президента (п. 3 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», п. 5.1–5.3 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»). Если перевести последнюю норму с юридического языка на политтехнологический, то выходит, что глава может получить разрешение устроить досрочные выборы и тем самым сократить потенциальным конкурентам время для раскрутки.

Избранным признается кандидат, набравший более 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Если в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни один из них не был избран, назначается повторное голосование по двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей, то есть второй тур (п. 1 ст. 71 новой редакции Закона «Об основных гарантиях избирательных прав…»).

В демократизаторском порыве Центр сузил (формально конкретизировав) право Президента отрешить главу в связи с утратой доверия, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Введены конкретные основания: 1) выявление в отношении главы фактов коррупции и 2) не-урегулирование конфликта интересов[743]743
  Данные правонарушения описаны в Федеральном законе от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (ч. I). Ст. 6228).


[Закрыть]. Отрешить главу впредь можно и за неисполнение им решения Конституционного Суда, принятого в отношении нормативного правового акта главы, если указанное решение не исполнено в течение одного месяца со дня его вступления в силу или в иной указанный в решении срок (пп. «г» п. 1 ст. 19, п. 3.2 ст. 29.1 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).

В 2013 г. в рамках кампании по «национализации элиты» перечень дополнили еще одним основанием: 3) «установление в отношении высшего должностного лица […] фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность»[744]744
  Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2329.
  Соответствующий запрет введен не только для глав, но также для их супругов и несовершеннолетних детей. Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 79-ФЗ «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами» (Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 19. Ст. 2306) и новая редакция Федерального закона «О противодействии коррупции» предусматривают отрешение глав в связи с утратой доверия в случае выявления фактов нарушений запрета не только ими самими, но и их супругами и несовершеннолетними детьми.


[Закрыть].

Впору говорить об еще одном новом фильтре для кандидатов на должности глав – имущественном. Из этого положения ясно следует, что они не должны иметь счета в иностранных банках и т. д.

Поправочный Закон от 3 мая 2012 г. вновь восстановил и институт отзыва глав (также упраздненный в 2004-м). Основаниями отзыва названы: 1) нарушение федерального законодательства и/или законодательства субъекта Федерации, факт совершения которого установлен соответствующим судом; 2) неоднократное грубое без уважительных причин неисполнение своих обязанностей, также установленное соответствующим судом. (Такие же основания, кстати, были прописаны в Законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» в 2003 г.)

4. Центр довольно скоро осознал, что допустил ошибку, вновь введя прямые выборы глав. Уже спустя несколько месяцев начали искать способы ее исправить.

Естественно, о новой отмене не могло (и пока не может) идти речи. С другой стороны, перспектива проведения прямых выборов, к примеру, глав Дагестана (в этой республике высших должностных лиц никогда не избирали на прямых выборах), Ингушетии или Карачаево-Черкесии (вспомним кампании 2002 и, соответственно, 1999 гг.), мягко говоря, пугала.

Нашлось компромиссное – как многим кажется – решение. Учрежден альтернативный выборный порядок. Регионы получили право отказываться от прямых выборов и заменять их косвенными.

В поправочном Законе от 2 апреля 2013 г., вступившем в силу 4 апреля [745]745
  Федеральный закон от 2 апреля 2013 г. № ЗО-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1638.


[Закрыть], альтернативный порядок прописан следующим образом. Каждая партия, представленная в Государственной Думе и/или региональном парламенте, выдвигает не более трех кандидатур (из числа как своих членов, так и беспартийных) и вносит их на рассмотрение Президента. Тот из всех кандидатур, выдвинутых всеми партиями, не позднее чем за 20 дней до истечения срока полномочий действующего главы (либо не позднее 50 дней со дня досрочного прекращения полномочий главы бывшего), отбирает три и представляет их парламенту. Который в свою очередь избирает из них главу простым большинством голосов (п. 3.2 ст. 18 новой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»).

Предусмотрены межпартийные консультации до внесения кандидатур Президенту и консультации главы государства с партиями, внесшими кандидатуры. Порядок проведения последних урегулирован Положением, утвержденным Указом от 11 июля 2013 г.[746]746
  Указ Президента Российской Федерации от 11 июля 2013 г. № 620 «Об утверждении Положения о порядке внесения и рассмотрения предложений о кандидатурах на должность высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 28. Ст. 3815.


[Закрыть]

Это именно косвенные выборы, не назначение. Президенту отводится довольно значительная роль в электоральной процедуре, что вполне позволяет говорить о сохранении предусмотренного Конституцией единства системы исполнительной власти, вертикали (ч. 2 ст. 77).

Противники этого закона выдвигают следующий аргумент: замены прямых выборов на косвенные в «индивидуальном» порядке приведут к тому, что объем избирательных прав граждан России станет зависеть от их проживания в том или ином регионе. В одних можно будет выдвигаться в главы и избирать главу, а в других нет. Якобы окажется нарушен конституционный принцип равноправия граждан (ч. 2 ст. 6, ч. 2 ст. 19). В действительности гражданское равноправие не исключает различий в объемах прав, продиктованных теми или иными обстоятельствами. Активное и пассивное право гражданина неотчуждаемы, но вот объем избирательных прав может быть разным. Так, у нас есть муниципалитеты, в которых избираются главы, руководящие местными исполнительными органами. И есть такие, где выбирают глав, председательствующих в муниципальных ассамблеях. И такие, где выбирают лишь депутатов. Никакого нарушения Конституции в этом нет.

Особо не скрывалось, что заменять прямые выборы глав на косвенные будут северо-кавказские республики. Во всяком случае пока. В Дагестане и Ингушетии косвенные выборы уже провели (см. далее).

5. 1 января 2013 г. вступил в силу новый Закон «О порядке формирования Совета Федерации»[747]747
  Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012 г. № 50 (ч. IV). Ст. 6952.


[Закрыть]. Он содержательно увязан с Законом от 2 мая 2012 г. За восстановлением прямых выборов глав последовало увеличение электоральной составляющей в порядке формирования второй палаты федерального парламента.

Порядок избрания члена палаты от регионального парламента никаких принципиальных изменений не претерпел. В 2000 г. был введен возрастной ценз, отсекавший от сенаторства не достигших 30-летнего возраста. С 2011 г. действовал ценз, ограничивавший выбор депутатов их коллегами, депутатами местных ассамблей и депутатами Государственной Думы, избранными от соответствующих регионов. Теперь депутаты вправе избирать сенаторами 1) своих коллег, 2) достигших 30-летнего возраста и 3) постоянно проживающих на территории соответствующего субъекта Федерации в течение пяти лет, предшествующих выдвижению. Территориальный ценз не распространяется на действующих членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, а также лиц, замещающих государственные должности или должности государственной гражданской службы соответствующего субъекта Федерации, либо такие должности в совокупности в течение пяти лет, предшествующих выдвижению (п. 1–3 ст. 2).

Главе же предписано назначать представителя от исполнительного органа государственной власти из числа трех кандидатов, которых он предварительно представил в избирательную комиссию при собственном выдвижении. Разумеется, на них распространяются возрастной и территориальный цензы (и исключения из цензовых правил), предусмотренные для сенаторов от парламентов (п. 1 ст. 4). В случае досрочного прекращения полномочий «губернаторского» сенатора, его сменщик должен быть назначен из двух оставшихся кандидатов.

Естественно, это никакие не «выборы членов Совета Федерации», к введению которых регулярно призывают политики и активисты, не читавшие Конституцию или не понимающие ее. По факту Закон лишь обязал кандидата на должность главы презентовать избирателям список своих потенциальных кандидатов на должность сенатора.

6. После объявления о предстоящем введении прямых выборов глав и вплоть почти до самого дня вступления в силу поправочного Закона глав продолжали назначать. Всего с декабря 2011 по май 2012 г. было произведено 23 назначения. Трое глав были переназначены по истечении прежних сроков, 20 – новоназначенные.

В таблицу, представленную ниже, включены данные о главах, переназначенных в 2012 г.:

Все трое – хорошо себя зарекомендовавшие путинские назначенцы. Правда, в адрес Ткачева высказывалось много критики, в том числе после массового убийства в кубанской станице Кущевской [748]748
  4 ноября 2010 г. были убиты 12 человек, в том числе четверо детей. Следствие утверждает, что это преступление совершила организованная преступная группировка «Цапковские», много лет контролировавшая значительную часть местного бизнеса. Суд еще не закончился.


[Закрыть].

Полномочия Наговицына истекали 10 июля. В Бурятии следовало проводить выборы – в соответствии с поправочным Законом, который должен был вступить в силу 1 июня. Дело в том, что в нем было зафиксировано требование в 2012 г. провести выборы во всех регионах, где полномочия глав истекают в период со дня вступления поправочного Закона в силу по 31 декабря включительно (п. 2 ст. 4 поправочного Закона). Кремль, однако, счел, что среди субъектов Федерации в которых пройдут «премьерные» выборы, республик быть не должно. Вывести Бурятию из списка выборных регионов законодательно было невозможно. Во-первых, Закон поторопились принять до ухода Медведева с поста Президента и уже 2 мая он его подписал. Во-вторых, если бы поменяли формулировку требования о проведении выборов в 2012 г., к примеру, исключили бы из числа выборных регионов те, в которых полномочия глав истекают в июне-июле, не получилось бы назначить выборы в Белгородской области. Полномочия Евгения Савченко истекали 16 июня. А этот регион Центр как раз считал более чем подходящим для «премьеры». Поэтому пришлось использовать достаточно своеобразную схему. «Единая Россия» и Администрация Президента провели все необходимые мероприятия по подбору кандидатов в главы Бурятии согласно старой редакции Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…»,

5 мая Медведев внес в республиканский парламент кандидатуру Наговицына, 11 мая последний подал в отставку; а уже 12-го депутаты назначили его на новый срок (в этот же день прошла инаугурация).

Сведения о новоназначенных главах 2011–2012 гг. представлены в следующей таблице:

Успехи Николая Меркушкина в руководстве Мордовией столь впечатляли Кремль, что ему в итоге доверили наводить порядок в Самарской области (прежде подобные переводы никогда не практиковались).

Досрочно ушли в отставку Сергей Антуфьев (Смоленская область), Владимир Артяков (Самарская область), Анатолий Бровко (Волгоградская область), Сергей Вахруков (Ярославская область), Валерий Гаевский (Ставропольский край), Сергей Дарькин (Приморский край), Дмитрий Дмитриенко (Мурманская область), Павел Ипатов (Саратовская область), Дмитрий Мезенцев (Иркутская область), Илья Михальчук (Архангельская область), Александр Мишарин (Свердловская область), Андрей Нелидов (Карелия), Вячеслав Позгалев (Вологодская область), Валерий Сердюков (Ленинградская область), Игорь Слюняев (Костромская область) и Олег Чиркунов (Пермский край). Из 16 перечисленных 10 – Антуфьев, Артяков, Бровко, Вахруков, Гаевский, Дмитриенко, Мезенцев, Михальчук, Нелидов, Слюняев – не отработали и по одному сроку. По истечении очередных сроков полномочий не были представлены к переназначению Борис Громов (Московская область), Виктор Кресс (Томская область) и Леонид Полежаев (Омская область).