Текст книги "Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)"

Заключение

1. Владимир Гельман предложил, пожалуй, наиболее теоретически проработанную интерпретацию развития отношений Центра и регионов в 1990-2000-х гг. В качестве «точки отсчета» он использует понятие «субнациональный авторитаризм», введенное Эдвардом Гибсоном.

Гельман считает, что в качестве экзогенных факторов «субнационального авторитаризма», определяющих его институциональную среду, следует рассматривать Центр и национальные политические партии. По его мнению, в зависимости от степени их влияния выделяются два вида «субнационального авторитаризма»: 1) «децентрализованный» и

2) «централизованный»; последний, в свою очередь, имеет два подвида: 2–1) «бюрократический» и 2–2) «партийный».

«Децентрализованный субнациональный авторитаризм» есть прямое следствие слабости центральных акторов. В условиях, когда центральная власть слаба изначально или ослабела по каким-то причинам, а национальные партии плохо интегрированы или дезинтегрировались, неизбежно усиливаются региональные и локальные акторы, в первую очередь, руководители исполнительной власти (особенно если они выборные) и партийные лидеры. В их руках сосредоточивается значительный силовой и распределительный потенциал. Классический пример «децентрализованного субнационального авторитаризма» – политические машины в американских городах (Нью-Йорке, Чикаго и др.) в XIX–XX вв.

Наличие сильного Центра (усиление Центра), как правило, означает централизацию (рецентрализацию). А значит, региональные режимы выступают (начинают выступать) сугубо продолжением режима общегосударственного. Отдельные регионы могут пользоваться той или иной автономией, но это, разумеется, не отменяет общего порядка.

Согласно Гельману, если общегосударственный режим имеет сугубо административно-бюрократическую основу, а партии отсутствуют вовсе или их роль незначительна, то налицо «централизованный субнациональный бюрократический авторитаризм». Если же режим основан на доминировании сильной партии, регулярно побеждающей на выборах, контролирующей бюрократию, то мы имеем дело с «централизованным субнациональным партийным авторитаризмом». В качестве примеров «централизованного субнационального бюрократического авторитаризма» приведены порядки в Российской Империи, современных центральноазиатских государствах (Казахстане, Узбекистане) и др. Тезисы о «централизованном субнациональном партийном авторитаризме» проиллюстрированы ссылками на Мексику и ее штаты во времена доминирования Институционно-революционной партии (1930—1990-е гг.), Италию и южноитальянские области, соответственно, во времена господства Христианско-демократической партии (1950-1980-е гг.), а также на СССР.

В 1990-е гг. в России процветал «децентрализованный субнациональный авторитаризм». А в 2000-е был установлен «централизованный субнациональный партийный авторитаризм». «Партийный» – потому что одним из главных агентов рецентрализации была федеральная партия власти «Единая Россия», быстро ставшая доминирующей. Многие институциональные реформы инициировались и проводились ради ее укрепления и часто ею же. Вступление в «Единую Россию» абсолютного большинства глав, избранных в 1990 – начале 2000-х гг., оформило их персональную кооптацию в путинскую систему власти и т. д.[793]793
  Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма. С. 3–21.


[Закрыть]

«В отличие от децентрализованного субнационального авторитаризма, представляющего собой временное и преходящее явление […], централизованный субнациональный авторитаризм – явление гораздо более устойчивое. Его устойчивость обусловлена, во-первых, сосредоточением как силового, так и распределительного потенциала в руках правящих групп в Центре, способных не допустить подрыва статус-кво на локальном уровне «сверху», а во-вторых, отсутствием значимых акторов, способных осуществить подобный подрыв «снизу». Вариант централизованного субнационального партийного авторитаризма с этой точки зрения может оказаться еще более устойчивым. По крайней мере, опыт таких режимов от Юга Италии до Мексики и СССР говорит о том, что их подрыв возможен, скорее, в результате краха общенациональных режимов и/или партийных систем, нежели под воздействием их внутренней эволюции на локальном уровне»[794]794
  Там же. С. 25.


[Закрыть].

Я не стану спорить по поводу правомерности употребления термина «авторитаризм». Либеральные политологи очень любят его использовать. И тут уже ничего не поделаешь.

Интереснее и важнее другое. Что есть «Единая Россия»? Это партия, созданная действующей властью, то есть, грубо говоря, теми, кто уже находится у власти, верхушкой государственного аппарата и др. властвующими. Политической субъектностью она не обладает. Партия власти – не более чем инструмент. Она не приходила к власти, никого к ней не приводила и не приводит. Приводили и приводят через нее. Ее руководство не играет самостоятельной роли, не принимает сколь-либо важных политических решений (хотя может участвовать в их принятии и вообще пользуется заметным влиянием). После избрания Председателем партии Владимира Путина, а затем Дмитрия Медведева ситуация не изменилась. Они сохраняли и сохраняют определенную дистанцию от «единороссов», они не столько «внутри» партии, сколько «над» нею.

В этой связи мне представляется неправильным говорить о «партийности» нашего «централизованного субнационального авторитаризма».

Тогда выходит, что у нас «централизованный субнациональный бюрократический авторитаризм»? Так можно было бы сказать, если бы Гельман не указал в его определении на отсутствие партий или их незначительную роль. «Единая Россия» при всем вышесказанном играет важную роль. Важную инструментальную роль. Достаточно сказать, что благодаря ей власть, в том числе региональная, пролонгирует демократическую легитимацию. Вероятно, как раз именно демократический аспект «партийности» имел в виду Гельман, указывая на повышенную устойчивость «субнационального партийного авторитаризма».

Наш «централизованный субнациональный авторитаризм» получается каким-то гибридным… Думаю, что Гельману следует уточнить свою теорию.

2. Как нужно дальше совершенствовать институт главы?

Первое. «Всенародно избранный» глава, каким бы лояльным и преданным он ни был, не может считаться полноценным элементом конституционной исполнительной вертикали. Поэтому в обозримой перспективе нужно будет вновь отменить прямые выборы. Или как минимум сделать президентский фильтр императивным.

Второе. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» сейчас не требует, чтобы высшее должностное лицо субъекта Федерации обязательно возглавляло высший исполнительный орган государственной власти.

В одних регионах губернаторы председательствуют в региональных правительствах (Нижегородская область, Москва и др.), а в других помимо глав есть еще и премьеры (Татарстан [795]795
  В Татарстане вообще нет высшего исполнительного органа государственной власти. Кабинет Министров в республиканской Конституции определен как исполнительный и распорядительный орган (ч. 1 ст. 99).


[Закрыть], Красноярский край, Свердловская область)[796]796
  По состоянию на октярь 2013 г. всего таких регионов 25.


[Закрыть]. Очевидно, что копирование федеральной модели на региональном уровне (вплоть до создания «администраций губернаторов») производится почти исключительно из желания глав «разгрузить» себя от ответственности и, одновременно, дополнительно статусно «возвыситься». И на самом деле субъекту Федерации более чем достаточно иметь правительство и высшее должностное лицо, возглавляющее правительство. Необходимо внести в Закон соответствующую поправку.

Третье. Поскольку кандидатуры на должность глав выдвигаются партиями, надо законодательно закрепить их право (в случае победы выдвинутых ими кандидатов) участвовать в формировании региональных правительств. Разумеется, не следует обязывать главу назначать партийных выдвиженцев. У него должна сохраняться известная самостоятельность в решении кадровых вопросов. Поэтому достаточно, как представляется, прописать, что партия, выдвигавшая избранного главу вправе вносить ему свои предложения по кандидатурам на должности членов правительства и что последнее надлежит формировать «с учетом» этих предложений.

Четвертое. К 1 января 2015 г. у нас не останется республиканских президентов (хотя нужно было, конечно, установить более короткий переходный период). Это нельзя не приветствовать. Но, полагаю, что пришло время поставить вопрос об окончательной унификации[797]797
  В настоящее время подавляющее большинство «нереспублик» именуют своих высших должностных лиц губернаторами. Главы администраций руководят лишь Волгоградской, Липецкой и Тамбовской областями, в Краснодарском крае высшее должностное лицо именуется Главой администрации (губернатором).


[Закрыть]. Александр Мещеряков предлагает установить единое наименование «глава субъекта Российской Федерации»[798]798
  Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 102.


[Закрыть]. Однако следует учитывать, что главами у нас официально также именуют руководителей муниципалитетов. Поэтому правильнее, если в перспективе во всех регионах, в том числе республиках, высшие должностные лица станут именоваться «губернаторами» (и в Москве следует переименовать Мэра в Губернатора, в Петербурге так сделали еще 17 лет назад)[799]799
  СМИ уже очень давно называют «губернаторами» глав и президентов республик, Мэра Москвы.


[Закрыть]. Законодательная формулировка могла бы быть примерно следующей «губернатор субъекта Российской Федерации – глава (высшее должностное лицо) субъекта Российской Федерации, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации».

Пятое. Сегодня для кандидатов на должности глав законодательно установлен лишь нижний возрастной порог – 30 лет. Возможно, его следует поднять. До 35 лет или даже до 40. И уж точно необходимо законодательно же зафиксировать верхний порог. Идеальный вариант-нормативно закрепить, что кандидат на должность главы не должен быть старше 60 лет.

3. Я долго думал, на чем поставить точку. И в итоге выбрал замечательную цитату из Александра Поупа:

 
For forms of government let fools contest;
Whatever is best administer'd is best…[800]800
  Поуп А. Эссе о человеке // http://www.theotherpages.org/poems/pope-e3.html.


[Закрыть]
 

В свободном переводе:

 
Пусть дураки спорят о формах правления;
Та, посредством которой лучше всего управлять, и есть лучшая.
 

Приложения

Приложение I

Все главы всех регионов с 1991 г.

(главы исполнительной власти, в отдельных случаях главы представительных органов, отсчет ведется по общему правилу с осени-зимы 1991 г., в отдельных случаях – с более поздних сроков)

Приложение II

Первые секретари региональных комитетов КПСС – партийные главы регионов до 1990 г. и сугубо руководители региональных парторганизаций в 1990–1991 гг.

(отсчет ведется по общему правилу с 1964 г. – года снятия Никиты Хрущева и начала позднесоветского периода, применительно к автономным округам – с 1977 г.)

Приложение III

Председатели региональных Советов – «советские» главы регионов с 1990 по 1991–1992 гг.

(в некоторых случаях остававшиеся «советскими» главами до 1993–1996 гг.) и сугубо спикеры Советов в 1991–1994 гг.

Приложение IV

Назначения глав регионов Президентом в 1991–2000 гг.

Приложение V

Прямые выборы глав регионов в 1991–2005 гг.

Приложение VI

Косвенные выборы глав субъектов Федерации в 1994–2002 гг.

Приложение VII

Выборы глав субъектов Федерации региональными парламентами в 1994–1999 гг.

Приложение VIII

Назначения глав субъектов Федерации региональными парламентами по представлению Президента в 2005–2012 гг.

Приложение IX

Прямые выборы глав субъектов Федерации с 2012 г.

Приложение X

Выборы глав субъектов Федерации региональными парламентами с 2013 г.