Текст книги "Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013)"

Повсеместные выборы глав оказались не столь опасными для Ельцина, как полагали прежде. Администрация Президента, старавшаяся делать ставки на сильных кандидатов, смогла обеспечить куда лучшие результаты, чем можно было ожидать[326]326
  Сотрудники Ельцина, не участвовавшие в менеджировании выборным процессом (Георгий Сатаров и пр.), оценивают работу коллег довольно критически: «Почти каждый понедельник еженедельное утреннее совещание под председательством руководителя Администрации начиналось с доклада несчастного Казакова, первоклассного чиновника, вынужденного заниматься непривычной для него работой. После окончания доклада председательствующий [Чубайс. – В.И.] обращал к присутствующим дежурный вопрос: «Как будем выдавать наше поражение за победу?». Только в ноябре Чубайс спохватился. Было создано нечто вроде рабочей группы по региональным выборам, но действовала она вяло и весьма формально» (Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 722).
  Интересно, что в полуофициальной биографии Чубайса его деятельности на посту Руководителя Администрации Президента посвящено исключительно мало места. «Чубайсу не нравилась работа в Администрации потому что она была политической, а не профессиональной экономической» – эта цитата, как говорится, многое объясняет (Колесников А. Анатолий Чубайс: биография. М., 2008. С. 162).


[Закрыть]. Как собственно на выборах, так и при выстраивании отношений с победителями-оппозиционерами. Но ситуация представлялась столь благостной только на первый взгляд.

По-настоящему принципиальным итогом региональных выборов 1996–1997 гг., а точнее 1995–1997 гг. стало начало либо завершение формирования многочисленных региональных автократий и полуавтократий, выстраивание или достройка внутрирегиональных вертикалей власти, «пирамид», на вершине которых находились главы, контролирующие или претендующие на контроль над парламентами, местными властями, партийными отделениями, бизнес-структурами и, как следствие, уничижение или уничтожение альтернативных, конкурирующих центров власти, источников политической воли (формальных и неформальных); сокращение пространства политической конкуренции.

Во многих республиках неоавтократический тренд проявился еще в 1991–1993 гг., как раз благодаря выборности тамошних глав (а в Татарстане обособленная автократия Шаймиева установилась еще в советское время и благополучно пережила все постсоветские пертурбации). С середины 1990-х гг. автократии стали повсеместным явлением.

Однако сами по себе они не составляли и не могли составлять проблемы.

Среди либеральных политологов и историков принято жестко критиковать региональные автократии, как образца 1990-х гг., так и нынешние[327]327
  См., например: Политический альманах России 1997. Т. 1. Выборы и политическое развитие. С. 279–281.


[Закрыть]. Я же, живший и работавший до 1999 г. в Красноярском крае, где автократия долго не утверждалась и элитные группировки вели друг с другом регулярные войны за власть, собственность и престиж, едва прикрытые демократическими и местно-патриотическими лозунгами, в полной мере убедился, что автократия; обеспечивающая олигархический консенсус, в российских условиях по определению эффективнее и, если угодно, гуманнее соревновательной олигархии. Иных альтернатив нет, кто бы что ни утверждал.

В советские времена в регионах функционировали автократии первых секретарей, в царские – губернаторов, наша политическая культура вообще автократична. Другое дело, что и в Российской Империи, и в СССР выстраивались сильные общегосударственные вертикали власти и провинциальные автократии были лишь продолжением автократии имперской, союзной.

Горбачевские реформы Советов и последующие события внесли смуту в политическую жизнь регионов, но прежний порядок обязан был так или иначе возродиться. И он возродился, благо на федеральном уровне в 1993 г. победила линия на усиление президентской власти, на автократизацию (хотя Ельцин, взяв себе «царские» полномочия, по разным причинам не пользовался ими и наполовину и полноценным автократом так и не стал).

В 1996–1997 гг. в условиях социально-экономической нестабильности, слабости федеральной власти, низкой популярности и авторитета Президента, который к тому же стал часто и подолгу болеть, недостатка действенных правовых и политических механизмов контроля и принуждения нельзя было говорить ни о какой вертикали исполнительной власти.

Ее начали строить, как уже говорилось, еще в 1991 г., но в конце 1995-го произошел серьезный откат назад или, если правильнее, «ß сторону». Ведь регионалы воспринимали свою выборность как освобождение от ответственности перед Центром[328]328
  См. также: Вельский K.C. Указ. соч. С. 8.


[Закрыть]. А вовсе не как установление какой-то ответственности перед гражданами-избирателями и т. п. Выборный статус не просто укреплял власть главы, но и давал ему существенную автономию от Президента, от федеральной власти в целом, делал его «хозяином региона»[329]329
  Владимир Гельман признает, что «вследствие конкурентных выборов» автономия региональных глав возрастает и в российских условиях это привело к укреплению того, что он называет «децентрализованным субнациональным авторитаризмом». «Во-первых, они [главы] пытались отстоять свое господство в борьбе с конкурентами локального уровня, во-вторых, они стремились минимизировать политические риски, источниками которых служили акторы общенационального уровня. Таким образом, локальные правящие элиты должны были создать механизмы, позволяющие добиваться сохранения своей власти независимо от изменения предпочтений избирателей [выделено мной. – В.И.], и при этом обезопасить себя от «недружественного поглощения со стороны акторов общенационального уровня, дабы сохранить свою власть независимо от изменения расстановки политических сил в масштабах страны в целом» (Гельман В.Я. Динамика субнационального авторитаризма: Россия в сравнительной перспективе. СПб., 2008. С. б. http://www.eu.spb.ru/images/M_center/ros_v_pers_gelman.pdf).


[Закрыть].

Получалось, что автократии становились автономными, что влекло децентрализацию и даже фрагментацию политической системы. И вот это уже было проблемой, причем тяжелейшей.

В 1993 г., в тогдашней чрезвычайной обстановке, Ельцин позволял себе отстранять избранных глав. Но в 1996-ом об этом и речи быть не могло. Закон, закрепляющий такие полномочия за Президентом, просто не прошел бы – регионалы в Совете Федерации и коммунисты в Государственной Думе выступили бы единым фронтом (правда, соответствующий законопроект был все же подготовлен, его даже попытались «неофициально вбросить» через проельцинских депутатов[330]330
  См.: Эпоха Ельцина. Очерки политической истории. С. 398.


[Закрыть]), а вновь прибегнуть к указному праву означало с высокой долей вероятности спровоцировать очередной политический кризис.

Существенно было и то, что назначенцы избрались благодаря поддержке не столько Центра, сколько региональных элитных коалиций.

Подобные же коалиции, действуя под зонтичными брендами КПРФ и НПСР, привели к власти бывших председателей Советов и первых секретарей, думских депутатов и пр.

По завершении кампаний подчас следовали «братания» и заключения пактов между соперничавшими группировками либо «зачистка» проигравших. Кремль часто обнаруживал, что если раньше он был востребован хотя бы в качестве арбитра, то теперь региональные элиты объединились вокруг глав и «окуклились».

Зюганов и верхушка КПРФ рассчитывали на «своих» глав как на верных «солдат партии». И большей частью просчитались. Оппозиционность у многих из них начала испаряться сразу после инаугураций. Никто не стал реставрировать социализм «в отдельно взятом регионе», наоборот, вчерашние коммунистические трибуны начали старательно встраиваться в капитализм. Но и Кремль получил не «перебежчиков», которые нуждаются в помощи и защите, а довольно требовательных «партнеров по переговорам», норовящих общаться на равных.

Таким образом, стратегически Кремль проиграл[331]331
  Известно, что в Администрации Президента обсуждалась возможность переноса выборов глав из-за болезни Ельцина, но ни во что конкретное это не вылилось.


[Закрыть]. И оппозиция не победила. В выигрыше оказались только сами главы, старые и новые.

Нужно указать также, что в выборах 1996–1997 гг., пожалуй, впервые заметно участвовали корпорации и крупные предприниматели. Конечно, они и раньше спонсировали тех или иных кандидатов ради получения в дальнейшем преференций и услуг. Или просто оплачивая «дружбу». Но именно с середины 1990-х гг. бизнес перешел к прямому продвижению своих клиентов и союзников с целью установления контроля над региональной властью. (Удивляться тут не приходилось, сам Ельцин был во многом обязан переизбранием банкирам-олигархам; после инаугурации ему пришлось отдавать им долги, соглашаясь на сомнительные приватизационные сделки и кадровые решения).

Очень характерный пример: избирательную кампанию Алексея Лебедя финансировал московский предприниматель Олег Дерипаска, который вместе с партнерами контролировал расположенный в Хакасии Саянский алюминиевый завод (Лебедь после избрания назначил в республиканское Правительство сотрудников Дерипаски и создал его бизнесу режим наибольшего благоприятствования). Другой пример:

Малеева спонсировал его двоюродный брат, Генеральный директор «Востсибугля» Иван Щадов[332]332
  Сам попытавшийся возглавить Иркутскую область, но проигравший Говорину. Кроме Щадова проиграли и некоторые другие делегаты бизнеса. К примеру, Исполнительный директор проектов «Сибирско-Дальневосточной нефтяной компании» («СИДАНКО») Анатолий Черный проиграл Фархутдинову, Генеральный директор «Чита-энергостроя» Ярослав Швыряев – Гениатулину и т. д.


[Закрыть]. И т. д.

5. Чтобы закончить тему выборов, рассмотрим кампании 1998 – начала 2000 гг. Опять же для удобства предлагается таблица:

Владимир Семенов[333]333
  Причины отставки официально не обнародовались, неофициально СМИ вменяли Семенову различные нарушения и злоупотребления.


[Закрыть]

Выборы прошли в 26 субъектах Федерации, из них только Карачаево-Черкесия и Мордовия прежде не имели «всенародно избранных» глав. Для 23 регионов это были вторые выборы, для Ингушетии – уже третьи.

Кресс, Лисицын, Лужков, Наздратенко, Позгалев, Полежаев, Потапов, Прусак, Рахимов, Россель, Савченко сохранили свои посты, пройдя уже вторые выборы, тем самым обеспечив себе статус «политических тяжеловесов». Особняком стоял Платов, глава явно слабый, переизбравшийся благодаря «удачному стечению обстоятельств» (с крайне незначительным отрывом от соперника – около 3500 голосов).

Лужков, Позгалев, Полежаев Прусак, Рахимов, и Савченко переизбрались досрочно. Они добились от парламентов принятия соответствующих региональных законов о досрочном прекращении своих полномочий и/или назначении досрочных выборов, стремясь обезопасить себя от конкуренции и пр. (в Башкортостане ограничились Постановлением Государственного Собрания, конституционность которого подтвердил Конституционный Суд республики)[334]334
  Подробный анализ данной практики см.: Кривцов В.И. Губернаторский «финт» – только для тех, кто вправду крут // Законодательство и технологии. 2001. № 3. http:// www.law.edu. ru/doc/document.asp?docID=1134554.


[Закрыть]. Особенно актуально это было для Лужкова, с 1998 г. открыто выступившего против Кремля (см. далее) и опасавшегося, что на очередных выборах в июне 2000 г. против него выдвинут сильных соперников[335]335
  Яковлев, вступивший в 1999 г. в союз с Лужковым (см. далее), также хотел избраться досрочно. Но он не контролировал городское Законодательное Собрание «в необходимой мере» и поэтому городской Закон, сокращавший срок полномочий Губернатора и назначавший выборы на 19 декабря, пришлось продавливать довольно грубым образом. Были допущены значительные процедурные нарушения. «Антияковлевская» оппозиция, явно поддерживаемая Кремлем, дошла до Верховного Суда. И тот встал на ее сторону. Яковлеву пришлось избираться в положенный срок.


[Закрыть]. Позгалев, Полежаев, Прусак и Савченко подавали в отставку, Лужков и Рахимов сумели обойтись без этого.

К новым «тяжеловесам» нужно было относить и Меркушкина – он, хотя и впервые избрался «всенародно», уже имел к тому времени репутацию крепкого автократа. А также Магомедали Магомедова, 25 июня 1998 г. переизбранного Конституционным Собранием Дагестана Председателем Государственного Совета (директории) республики, и Александра Волкова, 20 апреля 1999 г. переизбранного Председателем Государственного Совета (парламента) Удмуртии.

Аушев, избранный в третий раз, стал – по формальным признакам – «супертяжеловесом».

Выбыли избранные в 1993–1995 гг. Ахсарбек Галазов (Северная Осетия)[336]336
  Впоследствии числился советником Председателя НДР, с 2000 г. возглавлял Региональный общественный фонд содействия развитию культуры «Мир Кавказа». В 2013-ом умер.


[Закрыть], Анатолий Глушенков (Смоленская область)[337]337
  Был помощником члена Совета Федерации от Орловской области, Директором Международного фонда «Петербургский экономический форум», Директором интеграционной дипломатии Союза России и Белоруссии. Сведения о нынешнем месте работы найти не удалось.


[Закрыть], Владимир Елагин (Оренбургская область)[338]338
  В 2000 г. был Первым заместителем Председателя Государственного комитета по строительству и жилищно-коммунальному комплексу, в 2000–2002 гг. – Министром координации деятельности федеральных органов исполнительной власти по социально-экономическому развитию Чеченской Республики. В настоящее время занимает пост Председателя Совета директоров компании Jurby WaterTech International.


[Закрыть], Валерий Зубов (Красноярский край)[339]339
  В 1999, 2003, 2007 и 2011 гг. избирался депутатом Государственной Думы. Состоял в Народной партии Российской Федерации, затем в Республиканской партии России, в настоящее время член «Справедливой России». В 2002–2003 гг. был Председателем Комитета Думы по кредитным организациям и финансовым рынкам (по квоте депутатской группы «Народный депутат»). В 2001 г. вывел на выборы в Законодательное Собрание края «именной» избирательный блок, тот не преодолел барьер.


[Закрыть], Анатолий Ковлягин (Пензенская область)[340]340
  В 1999 г. попытался выдвинуть свою кандидатуру на выборах в Государственную Думу, но не сумел собрать подписи в поддержку выдвижения. После этого ушел на покой. В 2009 г. умер.


[Закрыть], Виталий Муха (Новосибирская область)[341]341
  В 2001 г. баллотировался в Облсовет, вновь проиграл. После этого ушел на покой. В 2005-ом умер.


[Закрыть], Михаил Наролин (Липецкая область)[342]342
  Ушел на покой. В 2011-ом умер.


[Закрыть], Александр Рябов (Тамбовская область)[343]343
  В 2000 г. устроился советником Председателя Совета Федерации. В 2002-ом вышел на пенсию.


[Закрыть], Виктор Степанов (Карелия)[344]344
  В 1998–2001 гг. был Управляющим делами Исполнительного комитета Союза России и Белоруссии, в 2001–2006 гг. – членом Совета Федерации от Карелии, с 2006 г. – депутат Законодательного Собрания республики от «Справедливой России».


[Закрыть], Анатолий Тяжлов (Московская область)[345]345
  В 1999–2003 гг. был депутатом Государственной Думы (выборы главы проводились одновременно с думскими выборами, в них Тяжлов также участвовал). В 2004 г. ушел на покой. В 2008-ом умер.


[Закрыть], а также назначенец Владимир Хубиев (Карачаево-Черкесия)[346]346
  Ушел на покой. В 2004-ом умер.


[Закрыть]. Это были слабые главы (как Зубов или Рябов) или ослабевшие (как Муха или Наролин), никогда толком не контролировавшие «свои» регионы или потерявшие контроль. На всех нашлись сильные конкуренты…[347]347
  Бочкарев в 1995 г. был активным участником коалиции, боровшейся против тогдашнего Главы администрации области Александра Кондратьева и поддерживавшей Ковлягина. Есть сведения, что последний взял обязательство назначить Бочкарева своим Первым заместителем. Обещание не было выполнено. Очень вероятно, что Ковлягин уже тогда видел в Бочкареве потенциального конкурента и пытался не допустить его усиления.


[Закрыть]

В Карачаево-Черкесии выборы привели к политическому кризису.

В советские времена первыми секретарями Карачаево-Черкесского Обкома всегда были русские. Русский (Виктор Савельев) занимал пост Председателя Облсовета, Верховного Совета, Народного Собрания в 1990–1995 гг. Но следующим главой республики стал карачаевец Владимир Хубиев. Его назначил Ельцин, прервав советскую традицию.

На выборах основными кандидатами стали карачаевец Семенов[348]348
  Если точно, то он карачаевец лишь по отцу, его мать русская.


[Закрыть] и черкес Станислав Дерев, мэр Черкесска. В первом туре лидировал Дерев, причем с большим отрывом – 39,2 % голосов против 17,6 % (Хубиев занял лишь пятое место). Однако во втором победил Семенов, собрав 75,0 %. Против 21,4 % у Дерева. Тот не смирился с поражением, потребовал отменить результаты выборов и назначить главой республики русского. Вспыхнул конфликт, Дерев, а затем и Семенов стали выводить своих сторонников на митинги. Вновь зазвучали призывы к разделу региона…

Кремль не поддерживал Хубиева, но ожидал, что тот сохранит власть. Победу Семенова в Москве признавать не собирались, генерал считался слишком одиозным [349]349
  В ходе избирательной кампании оппоненты обвиняли его в связях с чеченскими сепаратистами и террористами.


[Закрыть]. Выделение Черкесии, пусть даже в статусе автономной области в составе Ставропольского края – такой вариант предлагался Деревым – также было неприемлемо. Нескрываемая антипатия к Семенову давала повод обвинять федеральную власть к симпатии к Дереву. Впрочем, у мэра действительно были союзники в Кремле.

25 мая Ельцин назначил и.о. Главы Председателя Народного Собрания Игоря Иванова[350]350
  Указ Президента Российской Федерации от 25 мая 1999 г. № 647 «Об исполняющем обязанности Главы Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 22. Ст. 2725.


[Закрыть] (пятилетний срок полномочий Хубиева истек в апреле), уже 24 июля его сменил Заместитель Председателя Центральной избирательной комиссии Валентин Власов[351]351
  Указ Президента Российской Федерации от 24 июля 1999 г. № 899 «Об исполняющем обязанности Главы Карачаево-Черкесской Республики» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 30. Ст. 3781.


[Закрыть]. Планировалось выдержать паузу, а затем навязать республике дагестанскую директориальную модель.

В июле же Верховный Суд республики признал результаты выборов. Ожидалось, что федеральный Верховный Суд отменит это решение. Он отменил, но (опять же неожиданно для Кремля) отправил дело на повторное рассмотрение. И в августе республиканские судьи вновь объявили Семенова победителем. Это обострило противостояние – в Черкесске впервые с начала кризиса произошли столкновения между сторонниками генерала и мэра. В ходе переговоров с Семеновым руководство Администрации Президента попыталось убедить его отказаться от поста Главы. Он не согласился, а 14 сентября провел свою инаугурацию[352]352
  Церемония прошла не в Черкесске, а в районном центре Усть-Джегута.


[Закрыть], тем самым по факту бросив вызов Кремлю.

Теоретически можно было ввести в республике чрезвычайное положение. Но к тому времени уже началась «вторая чеченская война» и появление еще одной «горячей точки» грозило крайне опасными последствиями[353]353
  Семенов понимал это и после своей инаугурации заявил: «Действуя в строгом соответствии с законами, я буду воспринимать любое давление и иные действия, способные перечеркнуть волю народа и его надежды на лучшую жизнь, как попытки дестабилизировать ситуацию в республике и создать в Карачаево-Черкесии управляемую «горячую точку» на Северном Кавказе» (http://www.igpi.ru/monitoring/1047645476/ 1999/0999/9. html).


[Закрыть].

Дерев, поощряемый Кремлем, еще некоторое время пробовал Семенова на прочность, организуя массовые протестные выступления и т. п. Власов оставался и.о. Главы до октября. Однако переломить ситуацию не удалось.

Специфически проходили выборы в Ленинградской области. Густова в 1998 г. пригласили работать в Правительство Заместителем Председателя. Он оставил преемником Вице-губернатора Сердюкова. Уже в 1999 г. Густова сняли, между тем досрочные выборы в области еще не прошли и поэтому у него появился шанс вернуться на прежнюю должность. Однако Сердюков отказался уступать место, выдвинул свою кандидатуру и в итоге победил бывшего начальника[354]354
  В 2000–2001 гг. Густов числился в Федеральном горном и промышленном надзоре Начальником управления Северо-Западного округа. В 2001–2009 гг. был членом Совета Федерации от Владимирской области, в 2002–2009 гг. – Председателем Комитета второй палаты по делам СНГ. В 2011 г избрался в Законодательное Собрание Ленинградской области, в 2012-ом занял в нем пост Заместителя Председателя.


[Закрыть].

Новоизбранные главы подразделялись на две группы: 1) «местные» администраторы – Бетин, Бочкарев, Катанандов, Прохоров, Толоконский; и политики – Королев, Чернышев; и 2) федеральные деятели, как 2–1) «земляки», то есть родившиеся и выросшие в соответствующих регионах и/или даже сделавшие в них карьеру, затем уехавшие – Дзасохов, Семенов, так и 2–2) «варяги», то есть прежде не имевшие никакого (или практически никакого) отношения к избравшим их провинциям – Громов, Александр Лебедь. (В 1996–1997 гг. был избран главой лишь один «земляк» – Евгений Михайлов. «Полуварягом» можно назвать Алексея Лебедя, который служил в Хакасии с 1992 г.)

Следует обратить внимание на появление тогда некой электоральной «моды» на военных и мэров, победы трех генералов (Громова, Александра Лебедя и Семенова) и трех мэров (Катанандова, Прохорова и Толоконского, к ним примыкает глава внутригородского района Бочкарев) говорят сами за себя. Элиты и избиратели к тому времени сильно устали от неустроенности, от кризисов, от «разгула демократии» и искали спасителей среди военных, а также «крепких хозяйственников». Отсюда постоянные разговоры о президентских шансах Александра Лебедя и Лужкова, подогревавшие амбиции последних, отсюда выдвижение на «губернаторских» выборах как генералов, так и мэров («мини-лужковых»).

Кремль в 1998–1999 гг. уделял региональным выборам относительно мало внимания. Ельцин продолжал болеть. Его окружение было занято интригами вокруг подбора преемника, «перетягиванием каната» с Правительством Евгения Примакова, борьбой с коммунистами, инициировавшими импичмент и т. д. (см. далее). Можно, пожалуй, припомнить разве что попытки не допустить избрания красноярским главой Александра Лебедя, в 1997–1998 гг. считавшегося потенциальным фаворитом президентской кампании 2000 г., упомянутую борьбу с Семеновым, поддержку Сердюкова – в пику «примаковцу» Густову и помощь Председателю Государственной Думы коммунисту Геннадию Селезневу на подмосковных выборах – ради недопущения победы Громова, креатуры Лужкова[355]355
  После победы Громова их пути быстро разошлись. Москва и Московская область в 2000-е гг. не раз конфликтовали из-за подмосковных земель и т. п.


[Закрыть] (а также выдвижение против самого московского Мэра бывшего Председателя Правительства Сергея Кириенко и Управляющего делами Президента Павла Бородина[356]356
  У них не было никаких шансов на победу, но их активность нервировала Лужкова и отвлекла часть его ресурсов с федеральной кампании (см. далее).


[Закрыть]).

При Чубайсе было заведено, что, кроме Руководителя Администрации, взаимодействием с регионами и их главами занимается его «профильный» Заместитель. У самого Чубайса таким замом был, как уже указывалось, Казаков. В марте 1997 г. Чубайс вернулся в Правительство. В Кремле его сменил Валентин Юмашев. Казаков проработал с ним до ноября 1997-го. Новым «региональным» Заместителем поставили было «старую демократку» Викторию Митину. Но она не справилась с работой. В мае 1998 г. регионы поручили Владимиру Путину, занявшему должность уже Первого заместителя Руководителя. Все признавали за ним большой административный потенциал. Однако уже в июле его назначили Директором Федеральной службы безопасности. До июня 1999 г. направление вел новый Первый заместитель Руководителя Олег Сысуев (при нем начался кризис в Карачаево-Черкесии). Начальниками Сысуева, кроме Юмашева, переведенного в декабре 1998 г. в президентские советники, но сохранившего большое влияние, были руководители Администрации Николай Бордюжа (1998–1999 гг.) и Александр Волошин (с 1999 г.). Последний стяжал себе репутацию довольно эффективного администратора (не сразу, правда – так, он не смог «заблокировать» Семенова, хотя очень старался).

Фактическим «соруководителем» Администрации в 1996–1999 гг. была дочь Ельцина Татьяна Дьяченко (официально – Советник Президента). Она, Юмашев[357]357
  Дьяченко вышла за него замуж в 2002 г.


[Закрыть], Волошин и еще несколько высопоставленных чиновников и крупных бизнесменов в последние годы ельцинского правления составили группировку, во многом по факту подменявшую тяжело больного Президента. Недоброжелатели именовали ее «Семьей».

В конце 1990-х гг. чем дальше, тем заметнее (и даже публичнее) становилась активность федеральных корпораций и московских предпринимателей в региональной политике.

Так, Александр Лебедь был избран Губернатором при финансовой поддержке известного лоббиста и политического инвестора Бориса Березовского[358]358
  Причислявшегося многими к «семье», но на самом деле находившегося с ней в довольно сложных отношениях.


[Закрыть], совладельцев Красноярского алюминиевого завода (КрАЗа) и др. (При этом посильную помощь Зубову оказывал не только Кремль, но и Лужков, сам мечтавший о президентстве, враждовавший с Березовским и надеявшийся сорвать избрание Лебедя.)[359]359
  Инициатива выдвижения Лебедя принадлежала Березовскому – в этом сходятся все, кто знает подноготную красноярских выборов 1998 г. Что касается позиции Кремля, то имеются разные точки зрения.
  Владимир Малышков, Министр Правительства Москвы, Руководитель Департамента потребительского рынка и услуг Москвы в 1993–2010 гг., обеспечивавший взаимодействие команд Лужкова и Зубова (Малышков много лет проработал в Красноярске),
  утверждает, что Березовский убедил окружение Президента в необходимости «сплавить» генерала в Сибирь, «откуда ему уже не выбраться». В феврале 1998 г. Юмашев встретился с Лебедем и пообещал не мешать его кампании. Соответственно, все последующее противодействие Кремля было лишь «операцией прикрытия» (Малышков В.И. Сибирский вектор. М., 1999. С. 15).
  Аналогичное мнение высказывает Зубов. По его оценке, проект «Лебедь» запустила «Семья», а Администрация Президента в лице Митиной лишь «делала вид, что мобилизует организационные и финансовые ресурсы» против генерала – «что-то шизофреническое было в сложившейся системе управления страной» (Мельник В., Чернявский А. Указ. соч. С. 191).
  Юмашев, цитируемый в полуофициальной биографии Ельцина, настаивает, что Кремль боролся с Лебедем всерьез. «Я был активно против этого проекта. Мы задействовали все наши административные и политические ресурсы, СМИ, телевидение. Но образ несправедливо обиженного властью доблестного генерала, который удачно раскручивали политтехнологи Березовского, да и сам по себе харизматический образ Лебедя сделали свое дело» (см.: Минаев Б. Ельцин. М., 2010. С. 658).
  По моему мнению, Юмашев в общем говорит правду. Другое дело, что, во-первых, он мог дать Лебедю некое обещание, которое вовсе не собирался исполнять. Во-вторых, ресурсы Кремля в то время были невелики и распоряжались ими, мягко говоря, непрофессионалы и непрофессионально. Митина по определению не могла играть с Березовским на равных. К тому же Зубов проявил редкостную негибкость.
  Сам он рассказывает, что Митина организовала совещание с представителями московских банков и корпораций, на котором обсуждались условия, на каких ему, действующему Губернатору, может быть оказана помощь. «Суть проста: каждый заявил точно очерченный круг своих имущественных претензий: ГЭС, угольные разрезы, алюминий…». Аналогичные условия выдвигались и на встречах с руководством банков «Российский кредит» и «СБС-Агро», тем же Березовским и пр. Договориться не удалось и хозяин «Мост-Банка», медиахолдинга «Медиа-Мост» и пр. Владимир Гусинский, как бы резюмируя за всех, заявил Зубову: «Ты сам выбрал свой путь» (Мельник В., Чернявский А. Указ. соч. С. 189–191). 0 том, что Губернатор не смог получить поддержки столичных «капитанов бизнеса», пишет и Малышков (Малышков В.И. Указ соч. С. 21, 27).
  У Лебедя же все обстояло иначе. И он мог позволить себе комментировать действия Митиной, ничего не стесняясь. Вот отрывок из одного его предвыборного интервью:
  «– Вам кто-нибудь мешает готовиться к выборам?
  – Да нет, кто же мне помешает? Конечно, эта девушка по фамилии Митина старается, но ей поручили… Вернее, это она делает в администрации президента по долгу службы.
  – А что конкретно она делает?
  – Всех систематически обзванивает. Грозит карами небесными, если кто-то как-то мне будет помогать. Ну она девушка легкомысленная, к ней все так и относятся [выделено мной. – В.И.].
  […]
  – С кем вы ведете переговоры о сотрудничестве?
  – В крае сосредоточены интересы практически всех крупнейших банков, финансово-промышленных групп и компаний.
  […]
  – Ваш брат Алексей Лебедь вам помогает?
  – Он будет помогать всеми имеющимися в его распоряжении средствами, кроме финансовых.
  – Если ваш брат не помогает вам материально, […] то кто тогда финансирует вашу избирательную кампанию?
  – Банковский пул, в который входят семь банков.
  – Вы не могли бы перечислить эти банки? Они представлены в Красноярском крае?
  – Представлены. А перечислять зачем? Чтобы Митина настучала им всем по голове?» (Коммерсант. 1998. 26 февраля).
  После победы Лебедя Митину уволили.


[Закрыть] В переизбрание Росселя вложились акционеры Богословского и Уральского алюминиевых заводов, «Уралэлектромеди». Кампанию Кресса, по информации СМИ, финансировали совладельцы «ЮКОСа», Позгалева – «Северстали», Полежаева – «Сибнефти». И т. д.

Инвесторами действующих глав и претендентов на губернаторство могли выступать и региональные бизнесмены и хозяйственники. Например, за Прохоровым стоял Генеральный директор Производственного объединения «Кристалл» (одно из крупнейших в мире предприятий по огранке природных алмазов в бриллианты; принадлежит государству) Александр Шкадов. Александра Лебедя наряду с «москвичами» спонсировал авторитетный красноярский предприниматель Анатолий Быков (тоже совладелец КрАЗа).

Выборы 1995–1998 гг. окончательно выбили бывших «демократов» из региональной власти. Ярославский Лисицын, новгородский Прусак (кстати, стремительно превратившийся в довольно сильного и жесткого автократа) и самарский Титов остались «последними из могикан».

С другой стороны, к руководству регионами пришли или вернулись многие воспитанники номенклатурной системы. Корпус глав стал более гомогенным, хотя в него и начали проникать бизнесмены (Бутов), делегаты бизнеса (Алексей и Александр Лебеди, Малеев), а также военные (те же братья Лебеди, Громов, Семенов).

Вместе с тем номенклатурное прошлое осталось именно в прошлом. Настоящее было «коммерческим». К середине 1990-х гг. власть полностью «коммерциализировалась». Она сделалась ресурсом в бизнесе, а все ее мало-мальски заметные носители – бизнес-акторами. И те же главы, пользуясь властью, либо сами занимались предпринимательством, оформляя активы на родственников и прочих близких людей, либо «входили в долю», либо за соответствующую мзду оказывали поддержку региональным и федеральным бизнес-структурам, криминальным группировкам (при приватизации, при получении льготных кредитов и налоговых преференций, в ходе «войн акционеров» и переделов собственности и т. д.). Выборность здесь сыграла немалую «стимулирующую» роль, ведь избирательные кампании требовали денег, причем наличных («черного нала»), а собрать их в нужных количествах можно было лишь будучи крупным бизнесменом и/или имея спонсоров, инвесторов либо «данников».

Сложилась новая система формирования и воспроизводства руководящих кадров, основанная на «институционализированной» коррупции и административном предпринимательстве. Ее субъекты эксплуатируют государство ради извлечения личных и корпоративных прибылей. Чтобы получить и сохранить власть, следует быть человеком не столько «государственным», сколько «деловым». И уметь квалифицированно «решать вопросы».

Однако, конечно, лучше, когда есть хоть какая-то система, чем когда нет никакой. И системные коррупционеры, несомненно, представляли собой более прогрессивное и позитивное явление, чем «демократические» разрушители начала 1990-х (те сами, кстати, обычно были коррумпированы).

6. Во второй половине 1990-х гг. президентура, Государственная Дума и Конституционный Суд, несмотря на противоречия между собой, необходимость идти на уступки регионалам, а также прямое сопротивление последних, все же предпринимали централизаторские инициативы. И подчас довольно успешные. Так, в 1996 г. был принят Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации»[360]360
  Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 1. Ст. 1.


[Закрыть], закрепивший за Федерацией суды общей юрисдикции и арбитражные суды, в 1997 г. Конституционный Суд установил, что регионам запрещено самостоятельно вводить налоги и сборы, то есть пресек соответствующую практику[361]361
  Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23 марта
  1997 г. № 5-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона российской федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 13. Ст. 1602.


[Закрыть] и т. д.

Цель ослабить позиции регионалов, несомненно, преследовал принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[362]362
  Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 35. Ст. 3506.


[Закрыть], который предусматривал – согласно конституционному принципу (ст. 12) – формирование уровня местной власти, независимого от субфедерального. В итоге в одних регионах, где руководили сильные главы, Закон откровенно нарушался, вплоть до того, что местные главы назначались, а не выбирались. В других регионах были спровоцированы или усугублены конфликты между региональными и муниципальными руководителями, которые порой длились годами (в Свердловской области, к примеру).

В 1999 г. наконец вступил в силу Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[363]363
  Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005.


[Закрыть], унифицировавший, согласно требованиям Конституции, региональные системы власти (Конституционный Суд вел соответствующую работу еще с 1995 г., но без законодательного закрепления обойтись было нельзя по определению). Его история более чем показательна. В 1997–1998 гг. этот Закон трижды принимался Думой и трижды же отклонялся Советом Федерации. После третьего отклонения думцы приняли Закон квалифицированным большинством и отправили его напрямую на подпись Президенту. Но тот под нажимом Совета Федерации наложил вето. В 1999 г. депутаты опять приняли Закон простым большинством, к тому времени он был существенно сглажен в пользу регионалов, однако те снова проголосовали против. И только шестая попытка – вновь в обход Совета Федерации – увенчалась успехом. Ельцин поставил свою подпись.

Этот Закон комплексно регламентировал статус глав всех российских регионов, наконец покончил с привилегированным положением глав республик:

1. Субъекту Федерации предписывалось иметь высший исполнительный орган государственной власти, возглавляемый руководителем высшего исполнительного органа государственной власти (п. 1 ст. 17)[364]364
  Должности «руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» в 1995–2003 гг. относились к государственным должностям категории «А», то есть государственным должностям Федерации и субъектов Федерации, устанавливаемым Конституцией России, федеральными законами, конституциями, уставами субъектов Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов. С 2003 г. в соответствующем Законе лишь упоминаются государственные должности субъектов Федерации.
  См. подробнее: федеральные законы от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» – пп. 1 п. 1 ст. 1; от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации – п. 2 ст. 1 (Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 31. Ст. 2990; 2003. № 22. Ст. 2063).


[Закрыть];

2. Субъект Федерации наделялся правом конституционно/уставно вводить должность высшего должностного лица (ст. 2, п. 2 ст. 17)[365]365
  «Такая формулировка, – пишет Александр Мещеряков, – выглядит как способ создать правовую иллюзию самостоятельности субъекта Российской Федерации в установлении системы органов государственной власти или как ошибка юридической техники, что более вероятно» (Мещеряков А.Н. Правовой статус главы субъекта России. С. 89). Мне же представляется более правдоподобной первая версия. Указанный автор считает необходимым законодательно закрепить обязанность регионов учреждать эту должность, и вот в этом с ним нельзя не согласиться.


[Закрыть];

3. Фиксировалось, что при введении должности высшего должностного лица именно ему вверяется руководство высшим органом исполнительной власти, то есть оно императивно становится руководителем высшего органа исполнительной власти (п. 2 ст. 17);

4. Презюмировалось, что все регионы воспользуются правом вводить должности высших должностных лиц, а потому в его тексте многократно использовалась формулировка «высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации»);

5. Закреплялось, что высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) должны были избираться на прямых выборах, всем регионам императивно предписывалось устанавливать президентскую форму правления – то есть Удмуртии теперь следовало провести реформу правления; однако устанавливалось исключение для регионов, в которых на день вступления Закона в силу конституцией (уставом) предусматривалось наделение гражданина полномочиями высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа) путем избрания его специально созываемым собранием представителей – это было исключение для отдельно взятого Дагестана (п. 1 ст. 18);

6. Назначать выборы высших должностных лиц поручалось региональным парламентам (п. «в» ч. 3 ст. 5);

7. Разрешалось устанавливать наименование должности главы конституцией или уставом «с учетом исторических, национальных и иных традиций данного субъекта Российской Федерации» (п. 6 ст. 18) – кстати, по состоянию на июнь 1999 г. в России было уже 28 губернаторов;

8. Срок полномочий главы – не более пяти лет[366]366
  С 1991 г. главы везде избирались на четыре или пять лет, лишь в Калмыкии Кирсан Илюмжинов в 1995 г. избрался на семь, на повторение этого прецедента не решились более нигде.


[Закрыть], запрещалось занимать должность главы более двух сроков подряд (п. 5 ст. 18);

9. Предусматривалось, что глава может быть отозван избирателями – в случае, если институт отзыва введен региональным законодательством (пп. «и» п. 1 ст. 19);

10. Ни Президент России, ни Федеральное Собрание не управомочивались отстранять глав (даже временно!);

11. Зато за региональными парламентами закреплялось право выражать недоверие главам за: а) издание ими актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям, уставам и законам субъекта Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а главы не устранили их в течение месяца со дня вступления в силу судебных решений; б) иные грубые нарушения Конституции России, федеральных законов, указов Президента, постановлений Правительства, конституции (устава) и законов субъекта Федерации, «если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан» (п. 2 ст. 19; в 2003 г. законодатель добавил требование устанавливать иные грубые нарушения в судебном порядке[367]367
  Федеральный закон от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.


[Закрыть]); решение о выражении недоверия должно приниматься не менее чем двумя третями голосов депутатского корпуса, принятие такого решения влечет немедленную отставку главы и высшего исполнительного органа государственной власти (п 3. ст. 5, пп. «б» п. 1, п. 3–5 ст. 19);

12. В свою очередь, главы наделялись правом распускать парламенты за принятие ими конституций (уставов), законов, иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции России, федеральным законам, конституциям и уставам субъектов Федерации, если такие противоречия установлены соответствующими судами, а парламенты не устранили их в течение шести месяцев со дня вступления в силу судебных решений (п. 2 ст. 9);

13. Предписывалось определять структуру высших исполнительных органов государственной власти региональными законами (пп. «м» п. 1 ст. 5);

14. Главам предоставлялось право законодательной инициативы в региональных парламентах и право предлагать рассматривать свои законопроекты в первоочередном порядке (п. 1, 2 ст. 6), им поручалось вносить в парламенты проекты бюджетов регионов и отчетов об их исполнении (пп. «а» п. 2 ст. 5);

15. Парламенты уполномочивались участвовать в формировании высших исполнительных органов, в утверждении или согласовании назначения на должность отдельных должностных лиц высших исполнительных органов, а также выражать недоверие должностным лицам, в назначении которых они принимали участие – согласно конституциям, уставам и законам субъектов Федерации (ст. 24);

16. Также парламенты управомочивались обжаловать акты глав и высших исполнительных органов в судебном порядке, аналогичное право в отношении постановлений парламента предоставили главам (п. 4, 5 ст. 23).

17. Президент наделялся правом приостанавливать действие актов глав в случае противоречия этих актов Конституции России, федеральным законам, международным обязательствам Федерации или «нарушения прав и свобод человека и гражданина» до решения этого вопроса соответствующими судами (п. 1 ст. 29). Конституция ранее предоставила ему право приостанавливать до судебных разбирательств акты исполнительных органов государственной власти регионов (ч. 2 ст. 85). До принятия Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», если упрощенно, Президент мог приостановить до суда действие постановления, к примеру, Правительства Свердловской области. Но было не ясно, вправе ли он поступить аналогичным образом с указом Губернатора.

Нормы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» подлежали обязательному воспроизведению и конкретизации в региональных конституциях, уставах и законах. Но этого предстояло еще долго добиваться. (В Татарстане, например, не захотели отказываться от схемы организации исполнительной власти, предполагавшей, что Президент не входит в состав правительства и не возглавляет его.).

7. Думская кампания 1999 г. – одно из важнейших событий в новейшей истории России, предопределившее ход и содержание многих других событий. Однако ее подробности в современных исследованиях разбираются редко и неполно. Придется частично восполнить этот пробел, ведь на тех выборах регионалы в первый и последний раз выступили более-менее организованной политической силой.

До 1996 гг. лишь немногие главы – Аушев, Лужков, Немцов, Прусак, Россель, Шаймиев – претендовали на участие и реально участвовали в федеральной политике. Думская кампания 1995-го, кстати, была примечательна тем, что среди ее участников были избирательное объединение «Мое Отечество» Лужкова и избирательный блок «Преображение Отечества» Росселя. (Никаких шансов на победу они не имели и всерьез за нее не боролись, получили, соответственно, по 0,7 % и 0,5 % голосов.) Остальные вели себя относительно скромно, хотя Центр не предпринимал никаких специальных ограничительных мер. Все изменилось после реформы Совета Федерации и повсеместных выборов.

В августе 1998 г. Россия погрузилась в краткосрочный, но весьма болезненный экономический кризис (вызванный, в свою очередь, финансовым кризисом в Юго-Восточной Азии), переросший затем в политический. В поисках выхода из него Ельцин и его окружение согласились на назначение Председателем Правительства Евгения Примакова (прежде возглавлявшего Службу внешней разведки, а затем Министерство иностранных дел), довольно независимого деятеля, опиравшегося, в том числе, на думскую и сенатскую оппозицию. Очень скоро между президентурой и кабинетом начались конфликты. Ситуация усугубилась после того, как коммунисты запустили в Думе процедуру импичмента Президента.

Весной 1999 г. Кремлю удалось торпедировать эту инициативу, а затем и избавиться от Примакова (публично ее не поддерживавшим, но тем не менее обоснованно подозревавшимся в участии в антиельцинских интригах). Однако победы казались пирровыми.