Текст книги "Мобильность и стабильность на российском рынке труда"

9.4. Недавняя история

После распада СССР трудовая миграция в России, согласно статистическим оценкам, была немногочисленной. В период 1995–2000 гг. их ежегодная численность колебалась в интервале от 210 до 285 тыс. человек [Труд и занятость в России, 2001]. На легальном рынке труда в этот период преобладали граждане Украины (треть мигрантов) и стран дальнего зарубежья (более половины всех мигрантов), в основном из Китая и Турции. Но в первые постсоветские годы было сложно провести четкую границу между временной трудовой и постоянной миграцией, между законной и незаконной занятостью выходцев из бывших союзных республик из-за прозрачности границ, большого числа лиц с паспортами СССР и без российского гражданства, отсутствия законов, определяющих правовое положение иностранцев в новой исторической эпохе[118]118
  До принятия в 2002 г. Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» основными регуляторами занятости иностранцев в России были Закон о правовом положении иностранных граждан в СССР (принятый в 1981 г. в редакции с поправками 1995 и 1996 гг.) и Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2146 «О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы».


[Закрыть].

Возросшая значимость внешней трудовой миграции четко обозначилась с началом нового столетия. Необходимость массового притока иностранных работников была вызвана повышенным спросом на рабочую силу, особенно в таких отраслях, как строительство и транспорт, сфера услуг. Улучшение экономического положения на фоне других стран СНГ (за исключением Казахстана) давало гражданам последних дополнительный стимул отправиться за более высокими заработками в Россию. Так, в 2007 г. средняя зарплата в Таджикистане составляла 9 % от средней зарплаты по России, в Киргизии – примерно 20 %, в Молдове – около 30 % [119]119
  Рассчитано по данным Статкомитета СНГ.


[Закрыть].

Появление новых миграционных законов и институтов позволило точнее определить правовой статус трудовых мигрантов и упорядочить процедуры его приобретения в масштабе всей страны. Принятый в 2002 г. Закон «О правовом положении иностранных граждан» унифицировал процедуры регистрации и выдачи разрешений на работу, что положительно повлияло на динамику численности трудовых мигрантов. Она увеличилась с 283 тыс. в 2001 г. до 570 тыс. человек в 2006 г. [Чудиновских, 2008].

Однако новые процедуры получения разрешений на работу в условиях высокого спроса на рабочую силу оказались сложными и продолжительными для мигрантов из стран СНГ и их работодателей. Этим объясняется тот факт, что значительная часть гастарбайтеров из бывших союзных республик работала нелегально, т. е. без оформления разрешительных документов[120]120
  В. Рязанцев [Рязанцев, 2007, с. 158] считал, что ежегодное число нелегальных трудовых мигрантов на начало 2000-х годов составляло 3,3–5 млн человек. По расчетам В. Мукомеля [Мукомель, 2005, с. 197], в 20032005 гг. ежегодно трудилось около 4,6 млн нелегальных трудовых мигрантов.


[Закрыть]. Достаточные условия для распространения незаконной занятости мигрантов из стран СНГ создавал установленный с этими странами безвизовый режим пересечения границы со сроком возможного непрерывного пребывания на территории России до 90 дней, который легко можно было продлить, выехав из страны и практически сразу въехав в нее вновь[121]121
  Это правило было изменено в 2014 г.


[Закрыть]. В итоге из-за ухода части трудовых мигрантов из бывших союзных республик в «тень», граждане из стран дальнего зарубежья составляли более половины от численности всех оформленных иностранных работников.

С целью сокращения нелегальной миграции в 2006 г. были приняты поправки к Закону «О правовом положении иностранных граждан», которые упрощали процедуры регистрации по месту временного жительства и получения разрешения на работу для мигрантов из стран СНГ. Одновременно вводилась практика квотирования на выдачу гражданам из этих стран разрешений на работу[122]122
  Согласно первой редакции Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан» (от 25.06.2006 г.) Правительством РФ ежегодно устанавливалась квота для иностранных работников из визовых стран («квота на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности», статья 18, п. 1).


[Закрыть]. Но первая квота на 2007 г. была огромной – 6 млн человек. Ее размер, по мнению авторов поправок, должен был покрывать всю трудовую миграцию – законную и незаконную. Благодаря этому многие мигранты узаконили свой статус, а их общая численность возросла с 570 тыс. в 2006 г. до 2,4 млн человек в 2008 г. При этом, по оценкам экспертов, доля легальных мигрантов увеличилась в общей численности иностранных работников с 5-10 % в 2000 г. до 35–40 % в 2007 г. [Зайончковская, Тюрюканова, 2009, с. 98]. Результатом изменений в законодательстве стало новое распределение мигрантов по странам происхождения. В 2008 г. на страны СНГ приходилось почти три четверти всех выданных разрешений на работу, а на Узбекистан, Таджикистан и Киргизию – более половины всех трудовых мигрантов.

Временные трудовые мигранты заняли в основном «плохие» рабочие места (низкооплачиваемые, с тяжелыми условиями труда), малопривлекательные для российского населения [Кузьминов и др., 2013]. С 2007 г. деятельность иностранцев в отдельных сферах стала ограничиваться. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ иностранцам полностью запрещалось торговать алкогольными напитками и фармацевтической продукцией, а также торговать вне магазинов[123]123
  Постановление Правительства РФ от 15.11.2006 г. № 683 «Об установлении на 2007 год допустимой доли иностранных работников, используемых хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность в сфере розничной торговли на территории Российской Федерации».


[Закрыть]. В результате доля мигрантов, занятых в «оптовой и розничной торговле, ремонте бытовой техники», уменьшилась с 30 % в 2006 г. до 19 % в 2008 г., а доля занятых в других отраслях возросла на соответствующую величину, в том числе в строительстве с 38 до 42 %.

В последующие годы численность и состав трудовых мигрантов неоднократно менялись в результате колебаний экономической конъюнктуры и принятия новых нормативно-правовых актов. Так, во время экономического кризиса 2008–2009 гг., по оценкам экспертов, общий поток трудовых мигрантов сократился примерно на 15–20 %, а его легальная составляющая – на 30 % [Зайончковская, Тюрюканова, 2010, с.17]. В свою очередь, квота на выдачу разрешений на работу «рухнула» с 6 млн в 2007 г. до 3,4 млн в 2008 г., а с 2011 г. по 2014 г. она составляла порядка 1,7 млн человек. Начиная с 2009 г. размер квоты примерно соответствовал количеству поданных работодателями заявок на привлечение иностранных работников в течение ограниченного периода времени (с ноября по май) в региональные органы власти. С установлением квоты увязывалось решение задачи по определению потребностей работодателей в иностранной рабочей силе, в том числе по конкретным специальностям и квалификации. Но значительная часть предпринимателей, прежде всего, предприятия и организации малого бизнеса, физические лица, из-за установленных правил фактически были лишены возможности участвовать в процессе формирования квоты. Многие из них были вынуждены брать иностранных работников из числа граждан стран СНГ, легально въехавших в Российскую Федерацию без разрешений на работу, т. е. незаконно.

Для преодоления недостатков системы квотирования открывались новые «внеквотные» каналы трудовой миграции, в том числе для квалифицированных специалистов (с 2009 г.), для работы у физических лиц по патентам (с 2010 г.), для высококвалифицированных специалистов (с 2010 г.). Среди важных изменений в регуляторах трудовой миграции следует назвать отмену получения разрешительных документов для лиц, имеющих разрешение на временное проживание (с 2013 г.), а также упрощение порядка получения разрешений на работу для иностранных студентов (с 2013 г.). Эти законодательные меры в условиях быстрого восстановления экономики способствовали увеличению притока трудовых мигрантов после экономического кризиса 2008–2009 гг. Данные ФМС РФ[124]124
  В соответствии с Указом Президента РФ от 05.04.2016 г. № 156 Федеральная миграционная служба (ФМС) России была упразднена. Соответствующие функции, полномочия и задачи переданы МВД России, где образовано Главное управление по вопросам миграции (ФМС МВД РФ).


[Закрыть] свидетельствуют, что максимальное количество разрешительных документов для работы в России было выдано иностранцам в 2014 г.: 3,4 млн, из них 1,3 млн – разрешения на работу, 2,1 млн – патенты. Более 95 % этих документов получили граждане стран СНГ с безвизовым режимом пересечения российской границы. Но эти цифры не включают граждан стран – участниц таможенного союза: Белоруссии и Казахстана. Поскольку им не требовалось получать разрешительные документы на работу, они не попадали в российскую статистику внешней трудовой миграции. С учетом работников из этих двух стран, а также иностранных граждан, постоянно проживавших в России с разрешением на временное проживание или видом на жительство, общее число легальных трудовых мигрантов в 2014 г. превышало 4 млн человек, а их общая численность составляла более 7 млн человек. Из них свыше 3 млн составляли незаконные мигранты.

В 2014 г. в России разразился новый экономический кризис, усиленный введенными антироссийскими санкциями в связи с событиями на Украине. Миграционную ситуацию осложнили прямые последствия военно-политического кризиса в этой стране – массовый приток лиц, ищущих убежище. В то же время, в конце 2014 – начале 2015 гг., значительные изменения произошли в миграционном законодательстве России. Все эти изменения отразились на численности и составе иностранных работников, на состоянии всех каналов, по которым прибывали трудовые мигранты: с разрешениями на работу и с патентами (см. табл. 9–1), без разрешительных документов в рамках единого рынка труда стран, образовавших в 2015 г. Евразийский экономический союз (ЕАЗС).

Таблица 9–1. Количество оформленных разрешительных документов на работу иностранным гражданам в России в 2010–2015 гг., тыс. человек

9.5. Тенденции последних двух лет

В 2014 г. в России действовало три вида разрешений на работу для иностранцев: (1) обычные разрешения, (2) разрешения для квалифицированных специалистов, (3) разрешения для высококвалифицированных специалистов.

Обычные разрешения на работу долгое время формировали основной канал трудовой миграции в Россию. Они выдаются на срок до одного года с возможностью продления на полгода. Количество выданных разрешений квотируется. В общей сложности за период с 2010 г. по 2014 г. было выдано около 6 млн таких разрешений (табл. 9–1). Большую их часть получили граждане Узбекистана (около 42 %), Таджикистана (15 %) и Украины (11 %). На страны дальнего зарубежья пришлось менее 15 % выданных разрешений. Но с 1 января 2015 г. все иностранные работники, прибывшие в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, должны приобретать патент[125]125
  Федеральный закон от 24 ноября 2014 г. № 357-ФЗ.


[Закрыть]. С этого момента разрешения на работу выдаются иностранным гражданам, въехавшим в Россию по визе[126]126
  Исключение составляют обучающиеся в России иностранные студенты. В случае трудоустройства за пределами своего учебного заведения им следует получать разрешение на работу.


[Закрыть]. В 2015 г. им было выдано более 140 тыс. таких разрешений, или на 25 % меньше, чем в 2014 г. Половину из них получили граждане двух стран: Китая (около 52 тыс.) и Турции (21 тыс.).

Разрешения на работу квалифицированным специалистам выдаются представителям отдельных профессий, список которых ежегодно утверждается Министерством труда Российской Федерации. Первый такой список появился в 2009 г. и содержал только 17 профессий. К 2014 г. список расширился до 62 позиций, которые, в основном, занимали руководители организаций, инженерно-технические специалисты, работники культуры и искусства. Количество ежегодно выдаваемых разрешений квалифицированным специалистам не квотировалось и устойчиво увеличивалось, и в 2014 г. достигло максимума в 148 тыс. Контингент «квалифицированных специалистов» формировался преимущественно за счет граждан стран СНГ, для которых эти разрешения с 2015 г. также были заменены патентами. Начиная с этого года разрешения на работу квалифицированным специалистам выдаются только гражданам из стран с визовым режимом пересечения российской границы. В общей сложности в 2015 г. была выдана 21 тысяча таких разрешений, из них более половины получили граждане Китая и Турции.

Как уже отмечалось, в 2010 г. был открыт еще один канал трудовой миграции для привлечения в страну высококвалифицированных специалистов. Главным критерием определения высококвалифицированного специалиста является размер его заработной платы. Она должна составлять не менее 2 млн руб., а для преподавателей и научных работников – не менее 1 млн руб. в год[127]127
  Кроме того, критерий «не менее 1 млн руб. в год» распространяется на специалистов, привлеченных к трудовой деятельности в особых экономических зонах, в Республике Крым; критерий «не менее 700 тыс. руб. в год» – на иностранных граждан, привлеченных для работы в технико-внедренческой экономической зоне. Требования по заработной плате отсутствуют для иностранных граждан, участвующих в реализации проекта «Сколково».


[Закрыть]. В отличие от других программ, высококвалифицированные специалисты могут получить вид на жительство на срок до трех лет. В общей сложности с 2010 г. по 2014 г. было оформлено около 90 тыс. таких разрешений на работу. Свыше 90 % из них было выдано гражданам из стран дальнего зарубежья. В 2014–2015 гг. численность высококвалифицированных специалистов из стран ЕС, США и Канады сокращалась. Тем не менее количество выданных разрешений на работу этой категории трудовых мигрантов увеличивалось благодаря Китаю. В конце 2015 г. в России находилось около 36 тыс. высококвалифицированных специалистов, из них свыше 8 тыс. – граждане Китая, 7,5 тыс. – граждане стран, входящих в ЕС, 3,6 тыс. – граждане стран СНГ, 3 тыс. – граждане Турции.

С 2010 г. иностранные работники из стран с безвизовым режимом пересечения границы получили возможность работать у физических лиц по патенту, который приобретался для «выполнения работ или оказания услуг для личных, домашних и иных подобных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности». В отличие от разрешений на работу количество патентов не квотировалось. Первоначальная стоимость патентов равнялась 1 тыс. руб. в месяц, к концу 2014 г. она увеличилась до 1,2 тыс. руб. Изначально миграция по патентам дополняла трудовую миграцию по обычным разрешениям на работу. Первая обслуживала домохозяйства, вторая – предприятия и индивидуальных предпринимателей. Но, как уже отмечалось, с начала 2015 г. патенты формировали главный канал поступления иностранной рабочей силы из стран с безвизовым режимом пересечения российской границы, т. е. из стран СНГ за исключением Туркмении. В настоящее время патент выдается на срок от 1 до 12 месяцев. В дальнейшем он может продлеваться, но не более чем на год. Его стоимость регулируется региональными органами власти. Самые дорогие патенты в конце 2015 г. были в Москве (4200 руб.).

В общей сложности за 2010–2014 гг. было выдано 12,7 млн патентов, из них 48 % приобрели граждане Узбекистана и 21 % – граждане Таджикистана. Количество полученных патентов в 2015 г. (1,7 млн) было меньше, чем в 2014 г. (2,1 млн). Частично это связано с тем, что граждане Армении (с января 2015 г.) и Кыргызстана (со второй половины 2015 г.) после присоединения их стран к ЕАЗС получили возможность трудоустройства в России без разрешительных документов. Доля граждан этих стран в общем числе патентов в предыдущие годы не превышала 15 %.

Согласно данным ФМС МВД РФ, в 2015 г. по сравнению с предыдущим годом количество всех выданных разрешительных документов на работу гражданам Узбекистана уменьшилось на 37 %, Таджикистана – на 32 %, Украины – на 50 %, Азербайджана – на 54 %, Молдовы – на 56 %. В среднем поток законных трудовых мигрантов из всех перечисленных выше стран, имеющих с Россией безвизовый режим пересечения границы, но не входящих в Евразийский экономический союз, уменьшился примерно на 40 %: с 2,8 до 1,7 млн человек.

Еще один канал открыт только для граждан стран – участниц Евразийского экономического союза (Россия, Белоруссия[128]128
  Количество граждан Белоруссии (включая трудовых мигрантов) в России трудно оценить, поскольку граждане Белоруссии в России (как и граждане России в Белоруссии) на законных основаниях (Договор о создании Союзного государства) придерживаются практики не регистрироваться в миграционных органах, поскольку в отличие от мигрантов из других стран они обязаны встать на миграционный учет в течение 90 дней после въезда.


[Закрыть], Казахстан, Армения, Кыргызстан), в границах которого создается единый рынок труда. Гражданам этих стран разрешительных документов для работы на территории России не требуется. Но по этой причине существует проблема статистического учета данной группы иностранных работников. Косвенные данные, основанные на результатах миграционного учета (регистрации по месту пребывания), показывают, что в общей сложности в 2015 г. было поставлено на учет по месту пребывания с целью работы примерно 930 тыс. граждан из стран ЕАЭС[129]129
  Согласно поправкам к «Закону о правовом положении иностранных граждан», принятым в 2014 г., при трудоустройстве мигранты должны предъявить миграционную карту, в которой в качестве цели приезда в Россию указана «работа».


[Закрыть].

В 2014–2015 гг., по оценкам ФМС РФ, число незаконных мигрантов уменьшилось с 3,6 млн до 2,7 млн человек. В результате «впервые за долгие годы численность законно работающих превысила число работающих без разрешительных документов» [Ромодановский, Мукомель, 2015]. В определенной степени этому помимо экономического кризиса способствовало ужесточение ответственности за нарушения миграционного законодательства, проведенное в 2013–2014 гг. Почти 2 млн иностранных граждан, преимущественно Узбекистана и Таджикистана, к середине 2016 г. запрещен въезд на территорию России на срок от 3 до 10 лет[130]130
  В своем интервью агентству «Интерфакс» начальник Главного управления по вопросам миграции МВД Ольга Кириллова сказала: «Два миллиона нарушителей миграционного режима никогда не вернутся в Россию». Интервью. Interfax. 1 июля 2016 г. http://www.interfax.ru/interview/516300


[Закрыть].

9.6. Сферы деятельности и демографические характеристики трудовых мигрантов

Как уже отмечалось, иностранные работники в основном заняли «плохие» рабочие места (низкооплачиваемые, с тяжелыми условиями труда), малопривлекательные для российского населения. В табл. П9-1 Приложения приведено распределение трудовых мигрантов, получивших разрешение на работу по профессиональным группам в 2014 г. Как видно, почти половина трудовых мигрантов из стран СНГ являлись рабочими в строительстве или неквалифицированными рабочими всех отраслей. Но с учетом тех, кто работал по патентам у физических лиц, и специфики их труда доля занятых соответствующими видами деятельности повышается до 80 %. Обобщенно эту ситуацию эксперты характеризуют как утечку «мускулов», а не «мозгов» [Денежные переводы… 2006, с. 36]. Многие мигранты из стран СНГ, которые были заняты дома в государственном управлении, здравоохранении и образовании, поменяли сферу своей деятельности на рабочие места, не соответствующие уровню их образования и квалификации. Смена мигрантами профессии и места работы на территории России приводит к усилению концентрации иностранных работников в определенных видах экономической деятельности (торговле, строительстве, ЖКХ, транспорте) [Варшавская, Денисенко, 2014, с. 73]. Отметим, что среди постоянных жителей России доля занятых в строительстве и на работах, не требующих квалификации, примерно равнялась 15 %. В то же время почти 60 % всех трудовых мигрантов из стран ЕС представляли руководители, ученые и инженеры. Среди постоянного населения России в соответствующие профессиональные группы попадало 30 % работников.

Образовательная и демографическая структуры трудовых мигрантов отражают спрос на иностранную рабочую силу на российском рынке труда. Так, среди иностранных работников отмечается явное мужское преобладание. В 2014 г. на 100 мужчин, получивших разрешения на работу, приходилось 18 женщин. Среди обладателей патентов на 100 мужчин приходились 23 женщины. Трудовые мигранты молоды: почти 40 % из них находятся в возрасте от 18 до 29 лет. Среди постоянных жителей России на эту возрастную группу приходится 17 % от их общей численности. [131]131
  Повышенная доля профессиональных групп «специалисты среднего уровня квалификации.» и «работники сферы индивидуальных услуг.» среди граждан Узбекистана, Таджикистана, Кыргызстана обусловлена, в том числе, стремлением некоторых работодателей обойти квотные ограничения при найме работников невысокой квалификации путем получения для них разрешений на работу как для квалифицированных специалистов.


[Закрыть]

Многочисленные мигранты новых, постсоветских, поколений из государств Центральной Азии, по результатам различных обследований и переписей населения 2002 и 2010 гг., отличаются более низкими уровнями образования, знания русского языка, профессионально-квалификационной подготовки по сравнению со старшими поколениями. Обследование, проведенное в ноябре 2011 г. Центром этнополитических и региональных обследований среди почти 9 тыс. мигрантов, показало, что более 20 % из самой многочисленной группы мигрантов – граждан государств Центральной Азии – не владеют русским языком. Почти 65 % из них имеют среднее общее и неполное среднее образование. Изменения в миграционном законодательстве в 2010 г., направленные на привлечение высококвалифицированных специалистов, в силу малочисленности последних не оказали заметного влияния на общую профессионально-квалификационную структуру потока в Россию иностранной рабочей силы.

Многомиллионная трудовая миграция не могла не отразиться на состоянии российского рынка труда и экономики, на положении самих мигрантов и членов их семей, а также на экономике стран, посылающих мигрантов. Из перечисленных трех сюжетов наиболее изученным является последний, поскольку денежные переводы мигрантов из России хорошо измеряются и в значительной степени определяют экономическую ситуацию в Таджикистане, Армении, Молдове, Киргизии, Узбекистане. Но до сих пор остаются без четкого ответа вопросы о влиянии трудовой миграции на заработную плату россиян, на их занятость и уровень благосостоянии. Также требует дальнейшего изучения положение трудовых мигрантов, как во время пребывания в России, так и на родине после возвращения с заработков.

В условиях дефицита необходимых данных исследователи пытаются ответить на интересующие их вопросы, опираясь на административные источники данных, или на результаты отдельных негосударственных обследований. Так, Коммандер и Денисова [Commander, Denisova, 2012], используя данные заявок на миграционные квоты, показали, что, за исключением некоторых фирм (как правило, это высокопроизводительные, крупные и/или иностранные компании), иностранные работники зарабатывают меньше местных. Также используя данные квотных заявок, Вакуленко и Леухин (2015) исследовали влияние характеристик регионов, фирм и личных характеристик мигрантов на спрос на их труд. В дальнейшем авторы использовали эти данные для анализа разрыва заработных плат между мигрантами и российскими работниками [Вакуленко, Леухин, 2016]. Ими был найден существенный разрыв в заработках за счет отдачи на наблюдаемые характеристики. Очевидным недостатком использования административных источников является недоучет незарегистрированных мигрантов, а также возможные ошибки.

В следующих разделах на примере трудовых мигрантов из Таджикистана мы рассмотрим два малоизученных аспекта положения трудовых мигрантов в России. Первый из них связан с соотношением заработков трудовых мигрантов и российских работников. Насколько велик разрыв в заработках? Можно ли говорить о дискриминации мигрантов на российском рынке труда? Второй относится к факторам, влияющим на выбор мигрантами регионов, в которых они будут работать в России. Эмпирической базой исследования послужил опрос домохозяйств Таджикистана за 2007 и 2009 гг.