Текст книги "Россия и современный мир №3 / 2017"

Процесс совершенствования судебной системы затронул и деятельность революционных трибуналов. В «Положении о революционных трибуналах» от 12 апреля 1919 г. предписывалось значительно сократить их. Они могли учреждаться лишь при губернских советах, а также в городах, численность населения которых составляла более 200 тыс. человек.

Революционный трибунал состоял из председателя, судей и народных заседателей, избиравшихся губернским советом. В данном Положении указывалось, что революционные трибуналы должны были рассматривать дела с участием представителей защиты и обвинения.

В новом «Положении о революционных трибуналах», утвержденном ВЦИКом 18 марта 1920 г., было предложено включать в их состав также представителя губернской Чрезвычайной Комиссии (ЧК). Кроме того, при революционном трибунале учреждалась должность следователя-докладчика, который занимался подготовкой заключений о рассматривавшихся делах и представлением их на заседаниях революционного трибунала.

Важно отметить, что ВЧК, ее губернские и уездные чрезвычайные комиссии широко применяли право внесудебной расправы. После принятия 5 сентября 1918 г. СНК РСФСР постановления «О красном терроре» органами ВЧК были репрессированы 31 389 человек, из которых 6185 – были расстреляны, 14 829 – заключены в тюрьмы, 6407 – направлены в концентрационные лагеря, 4068 человек были взяты в заложники [8, с. 35].

В первые послереволюционные годы в РСФСР были также образованы специализированные судебные органы. Так, в составе Красной Армии, на железных дорогах и в действующих воинских подразделениях создавались революционные военные трибуналы для рассмотрения наиболее опасных преступлений, совершавшихся военнослужащими. Дела, связанные с дезертирством из рядов Красной Армии, рассматривали создававшиеся в соответствии с постановлениями Совета обороны от 3 июня и от 13 декабря 1919 г. уездные комиссии по борьбе с дезертирством. В том случае, когда на территории губернии не действовал революционный трибунал, такие дела направлялись в губернские комиссии по борьбе с дезертирством.

В период формирования новых судебных органов в некоторых губерниях РСФСР в условиях отсутствия необходимых законодательных актов и доступных судебных органов получила распространение практика несанкционированного присвоения судебных полномочий сельскими сходами. При этом их приговоры были более суровыми, нежели решения местных народных судов. Сельские сходы часто применяли высшую меру наказания. Тем не менее «хотя подобные сходы и подрывали авторитет органов правосудия на местах, советская власть относилась к ним, – как отмечает Н.С. Лобырева, – в данный период достаточно лояльно» [6, с. 64]. Основным организаторам и исполнителям самосудов назначали наказания, в соответствии с которыми срок лишения свободы составлял от одного до шести лет [6, с. 63–64].

Проводившиеся преобразования судебных органов «в полной мере соответствовали, – подчеркивает В.М. Сырых, – курсу советской власти на беспощадное истребление ее врагов, стремлению запугать население и заставить его исполнять советские законы и иные нормативно-правовые нормы» [7, с. 84].

Таким образом, после победы Октябрьской революции велась достаточно активная законотворческая деятельность по созданию советской системы правосудия. Так, с ноября 1917 до конца 1920 г. были подготовлены и приняты три Декрета о суде, три Положения о революционных трибуналах, два Положения о народном суде, другие нормативные правовые акты.

Тем не менее основные принципы судоустройства и судопроизводства, нашедшие в них отражение, кардинально отличались от принципов, включенных в результате реформ в Судебные уставы 1864 г. Советским государством фактически были проигнорированы такие либеральные принципы судоустройства и судопроизводства, как независимость и отделение суда от административных органов, равенство всех перед законом, учреждение суда присяжных, введение мировых судов, отделение предварительного следствия от суда и др. Кроме того, законодатель рекомендовал всем судам в случае отсутствия необходимых правовых норм руководствоваться в судебной практике принципом революционного или социалистического правосознания, что нередко приводило к произволу и предвзятости в судопроизводстве. Это было обусловлено идейными установками В.И. Ленина и объяснялось тяжелыми условиями Гражданской войны.

Классовый характер судебной политики советского государства нашел отражение в выступлениях и работах бывшего прокурора СССР А.Я. Вышинского. К главным задачам советского суда он относил «осуществление твердой революционной политики», направленной против «меньшевистской, эсеровской и иных агентур иностранных разведок, против всех и всяких контрреволюционных подонков умирающих классов, против воров и расхитителей общественной собственности, против всех, кто пытается оказывать делу социализма свое сопротивление, пытается всячески пакостить и вредить партии, советской власти, рабочему классу» [2, с. 178]. О либеральном или гуманном характере правосудия в первые годы советской власти говорить бессмысленно. Можно ссылаться на то, что в период Гражданской войны и иностранной интервенции государство вынуждено было использовать все средства, включая и органы правосудия, чтобы защитить полученную в результате Октябрьской революции власть. Но, конечно, нельзя забывать о том, что опыт применения чрезвычайных мер в первые послереволюционные годы впоследствии широко использовался в СССР во время массовых политических репрессий.

Вот так к концу 1920 г. в РСФСР была образована советская судебная система, которая фактически с незначительными изменениями просуществовала вплоть до распада СССР.

Библиография

1. Бабенко В.Н. Судебная система России: История и современность. 2-е изд. М.: ИНИОН РАН, 2007. 264 с.

2. Вышинский А.Я. Судоустройство в СССР. М.: Юриздат, 1940. 344 с.

3. Кожевников М.В. История советского суда, 1917–1956 гг. М.: Гос. изд-во юрид. лит., 1957. 383 с.

4. Кутафин О.Е., Лебедев В.М., Семигин Г.Ю. Судебная власть в России: История, документы. М.: Мысль, 2003. Т. 5. 829 с.

5. Ленин В.И Очередные задачи Советской власти // Ленин В.И. Избранные произведения: В 3 т. М.: Политиздат, 1970. Т. 2. С. 592–625.

6. Лобырева Н.С. Сельский сход как нелегитимный орган народного правосудия, 1918–1920. На примере отдельных уездов Черниговской, Орловской и Брянской губерний // Закон и право. М., 2016. № 4. С. 62–64.

7. Сырых В.М. История государства и права России: Учебное пособие. 2-е изд. М.: Эксмо, 2007. 464 с.

8. Сырых В.М. Н.В. Крыленко – идеолог советского правосудия. М.: Рос. акад. правосудия, 2003. 431 с.

References

Babenko V.N. Sudebnaja sistema Rossii: Istorija i sovremennost’. Izd. 2. Moscow: INION RAN, 2007. 264 p.

Kozhevnikov M.V. Istorija sovetskogo suda, 1917–1956 gg. Moscow: Gos. izd-vo jurid. lit., 1957. 383 p.

Kutafin O.E., Lebedev V.M., Semigin G.Ju. Sudebnaja vlast’ v Rossii: Istorija, dokumenty. Moscow: Mysl’, 2003. T. 5. 829 p.

Lenin V.I. Ocherednyje zadachi Sovetskoj vlasti // Lenin V.I. Izbrannyje proizvedenija: V treh tomah. Moscow: Politizdat, 1970. T. 2. P. 592–625.

Lobyreva N.S. Sel’skij shod kak nelegitimnyj organ narodnogo pravosudija, 1918–1920. Na primere otdel’nyh ujezdov Chernigovskoj, Orlovskoj i Brjanskoj gubernij // Zakon i pravo. Moscow, 2016. N 4. P. 62–64.

Syryh V.M. Istorija gosudarstva i prava Rossii: Uchebnoje posobie. Izd. 2. Moscow: Eksmo, 2007. 464 p.

Syryh V.M. N.V. Krylenko – ideolog sovetskogo pravosudija. Moscow: Ros. akad. pravosudija, 2003. 431 p.

Vyshinskij A.Ja. Sudoustrojstvo v SSSR. Moscow: Jurizdat, 1940. 344 p.

Размышления, сообщения, комментарии

Реформа бюрократии: сравнение опыта Великобритании и России

Г.А. Борщевский

Аннотация. Великобритания и другие англосаксонские страны предприняли во второй половине ХХ в. радикальные реформы государственного сектора, послужившие образцом для аналогичных реформ во многих странах, в том числе в России. В статье подробно рассмотрен опыт реформ государственной бюрократии Великобритании в период руководства Д. Кэмерона (2010–2016). Предложена методика для оценки развития государственной службы в контексте социально-экономического развития, позволяющая сопоставить тенденции реформы в Великобритании с опытом других стран, в первую очередь России.

Ключевые слова: Великобритания, государственная служба, реформа, эффективность, индекс, социально-экономическое развитие, регулирование.

Борщевский Георгий Александрович – кандидат исторических наук, доцент Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы (РАНХиГС) при Президенте РФ. E-mail: [email protected]

G.A. Borshchevsky. The Reform of Bureaucracy: Comparing the Experience of Great Britain and Russia

Abstract. In the second half of the 20^th century the UK and other Anglo-Saxon countries radically reformed the public sector, which served as a model for similar changes in many countries, including Russia. The article describes the reform of the state bureaucracy in the UK under the leadership of David Cameron (2010–2016) and the methods of evaluating the development of public service in socio-economic growth, which allows comparing reforms in the UK and the experience of other countries, primarily Russia.

Keywords: United Kingdom, public service, reform, efficiency, index, socio-economic development and regulation.

Borshchevsky Georgiy Aleksandrovich – candidate of Historical Sciences, Associate Professor of Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (RANEPA). E-mail: [email protected]

Россия имеет длительный опыт государственного строительства. В одни периоды развитие происходило преимущественно с опорой на собственные силы, в другие, как например в начале 1990-х годов, наблюдалось активное заимствование зарубежных управленческих технологий и практик. К настоящему времени оформилась система государственной службы, отвечающая современным политическим реалиям. Вместе с тем систематические попытки реформ продолжаются. Так, в 2016 г. утверждены Основные направления развития государственной гражданской службы РФ, рассчитанные до конца текущего президентского цикла [5]. Однако на политическом уровне наблюдается определенный кризис целеполагания в этой сфере. Характерен ли кризис идей и целей для госслужбы ведущих стран, в частности Великобритании? Каковы тенденции трансформации госслужбы? Насколько они близки к отечественным тенденциям? Как политические изменения и глобальная нестабильность воздействуют на состояние бюрократии?

Выбор Великобритании для изучения продиктован высоким уровнем ее экономического развития, положением одного из мировых лидеров, а также последовательностью в решении проблемы бюрократии. Именно у англо-саксонских стран Россия заимствовала принципы «государственного менеджмента» (англ. New Public Management, NPM), являвшиеся идейной основой административно-политических реформ последних десятилетий.

Опыт исследования трансформаций госслужбы в Великобритании

Британская бюрократия напоминает бюрократию отечественную лишь до известной степени. Российское общество исторически отличалось этатизмом, чего нельзя сказать о Великобритании, где центральным звеном в управлении долгое время оставалась местная община. По этой причине государственная гражданская служба там возникла как служба обществу, а не государству (public service).

Постоянная государственная служба была организована лишь в середине XIX в. с учетом опыта колониальной администрации [21]. Она имела элитный «оксбриджский» характер, т.е. карьеру могли сделать только выпускники таких вузов, как Оксфорд и Кембридж. Подобная система перестала удовлетворять общественным требованиям, и после Второй мировой войны встал вопрос о ее реформировании. Работа в 1966–1968 гг. комиссии под руководством лорда Фултона завершилась публикацией доклада, в котором основной акцент был сделан на открытости и профессионализации государственной службы, привлечении туда кадров из различных сфер [18].

В 1979–1986 гг. правительство М. Тэтчер предприняло меры по экономии бюджетных расходов, сокращению числа служащих и государственных программ. С 1988 г. начата программа «Новые шаги», направленная на сближение принципов госслужбы и бизнеса. Она предполагала широкую приватизацию, развитие финансового менеджмента в государственном секторе, децентрализацию управления, повышение качества публичных услуг, усиление мотивации служащих [14].

Органы исполнительной власти были разделены на две группы. В первую вошли министерства (core departments), осуществляющие планирование, во вторую – службы (non-ministerial departments) и агентства (executive agencies) с функциями по контролю и оказанию публичных услуг. Часть агентств была выведена из системы органов власти и преобразована в публичные корпорации, а остальные – в основном в сфере услуг – переданы частным компаниям. Вновь организованные структуры стали именоваться Кванго (от англ. Quasi-Autonomous Non-Governmental Organizations, QUANGOs). Отношения последних с правительством строятся на основании рамочных соглашений, содержащих показатели оценки результативности, а также условия трудовых отношений с их персоналом [10].

Всё это должно было способствовать снижению бюрократической волокиты за счет внедрения рыночной конкуренции при оказании услуг гражданам, а также снизить коррупцию вследствие разделения функций по принятию решений (министерства), их исполнению (агентства) и контролю (службы). Вывод части служащих за штат должен был снизить расходы.

Однако на деле этого не произошло. Многие агентства трансформировались в подразделения министерств, возникли вертикально интегрированные системы «министерство – исполнительное агентство», что противоречит изначальной идее [19].

Конфигурация органов власти усложнилась: теперь наряду с министерствами, службами и агентствами действуют так называемые общественные органы (Public Bodies) и отраслевые советы (High Profile Groups), где работают не госслужащие.

К числу гражданских служащих в Великобритании относятся работники центрального правительства, государственных корпораций, органов местного самоуправления, учреждений социального обеспечения, культуры, здравоохранения, образования, земельного планирования, жилищного строительства, утилизации отходов. Большая часть служащих утратили гарантию пожизненного найма и были переведены на срочные контракты.

Руководство госслужбой от имени монарха осуществляет премьер-министр. Он назначает руководителя аппарата правительства (Minister for the Cabinet Office) и шефа гражданской службы (Head of the Civil Service). Действует Комиссия по гражданской службе, которая включает 11 членов, назначаемых королевой и не являющихся госслужащими. Так как государственная служба финансируется из бюджета, в ее регулировании активно участвует Казначейство3939
  План реформы, предложенный правительством Д. Кэмерона в 2012 г., содержит четыре направления и 18 мероприятий, в том числе: улучшение межведомственного взаимодействия, активное карьерное планирование персонала, личная ответственность руководителей, улучшение контроля. Предполагается, в частности, повышение роли министров (государственных секретарей) в кадровых назначениях, выведение отдельных вопросов из компетенции отраслевых ведомств на межведомственный уровень. Определены три основных вида деятельности госслужащих: 1) исполнительская деятельность (ею занимаются по статистике 7 из 10 служащих), 2) консультирование политических руководителей, 3) реализация программ и проектов. Констатируется, что на сегодня только треть государственных программ в Великобритании реализуется в срок и без превышения бюджетной сметы, а сам процесс реализации программ непрозрачен.


[Закрыть].

Реформа в Великобритании стала образцом для аналогичных реформ во многих странах. Центральными аспектами этих реформ были экономическая эффективность, значительное политическое влияние на деятельность администрации, понимание государственной службы как публичной деятельности.

В результате реформ удалось изменить отношение общества к бюрократии. Если в 1983 г. деятельность чиновников положительно оценивали лишь 25% британцев, то в 2013 г. уже 53% [16]. Признается, что правительство добилось успеха в достижении стандартов качества услуг [4]. Эксперты из других стран, в частности России, чаще придерживаются комплементарного подхода к британской реформе и склонны рекомендовать ее в качестве образца для подражания [3].

Децентрализация функций была важным направлением реформы и ее результатам посвящен ряд исследований [11]. К. Худ рассмотрел трансформацию центральных ведомств Великобритании в течение 30 лет, сравнил достигнутые результаты с исходными целями и выявил расхождения между ними [13]. Причину этих расхождений другие эксперты описывают следующим образом: «Хотя программа реформы строилась на теоретических принципах NPM, фактически она была скорее результатом политического давления и вынужденных компромиссов, нежели последовательного системного планирования» [6].

Известный исследователь Б.Г. Питерс отмечает, что «попытки реформирования провалились и заглохли, ибо изначально отсутствовало понимание того, что такое государственная служба, для чего она нужна обществу и к какому результату должно привести ее реформирование» [20, p. 426]. Позднее было констатировано, что «отсутствует системное ви́дение реформы, выходящее за границы отдельных мероприятий» [22, p. 39].

Таким образом, единого мнения среди экспертов о результатах реформ в Великобритании нет, что указывает на необходимость исследований, основанных на более объективных данных.

Гипотеза, методология и эмпирическая база исследования

В настоящем исследовании мы исходим из того, что предметом деятельности аппарата государственной службы является реализация государственной политики в различных отраслях (сферах регулирования). Поэтому и оценку тенденций развития госслужбы следует осуществлять в разрезе отраслей.

Мы стремимся не только оценить тенденции реформы государственной службы в Великобритании, но и выработать методологический подход, позволяющий сопоставить их с опытом других стран, в первую очередь России. Таким образом, система ограничений исследования продиктована рядом факторов:

1. Несопоставимость методик национальных статистических наблюдений требует использования данных международных обследований.

2. Необходимость использования объективных данных обусловливает использование официальной статистики и отказ от экспертных методов.

3. Различия в содержании государственной службы разных стран предполагает отказ от прямых сравнений и анализ эффективности бюрократии в разрезе отраслей с использованием обобщающих индексов.

Учет этих ограничений предполагает использование двух групп статистических данных.

Первая группа содержит показатели социально-экономического развития (СЭР) анализируемой страны в разрезе отраслей. В качестве источника здесь используются материалы Всемирного банка, формируемые по единой для всех стран методологии и размещенные в открытом доступе [8].

Данные Всемирного банка структурированы по отраслям (здравоохранение, образование и наука, социально-трудовые отношения, торговля, экономическое планирование, финансовый сектор, строительство, государственное управление и безопасность, промышленность и энергетика, транспорт, сельское хозяйство и окружающая среда).

Каждая отрасль описывается значительным количеством показателей (от 260 для экономического планирования до 13 для науки); всего 2029 показателей. Все отрасли мы для удобства дополнительно делим на пять укрупненных групп (социальная сфера; финансовая сфера; госбезопасность; промышленность, строительство, транспорт; сельское хозяйство и экология).

По всем отраслям собраны показатели за период с 2010 по 2015 г. В целях сопоставления тенденций те же показатели выявлены для России. Учитывались показатели, значения которых присутствовали за каждый год.

Индекс СЭР рассчитывался для каждой отрасли по формуле (1):

где:

I_a – отраслевой индекс СЭР для отрасли а,

Х_r,i – значение показателя i в отчетный год,

Х_b,i – значение показателя i в базовый год,

N – число учитываемых показателей.

Такой метод позволяет агрегировать большие массивы данных, имеющие различные единицы измерения, переводя их в процентные значения и рассчитывая средний прирост по всей выборке.

Показатели второй группы характеризуют развитие госслужбы.

Учитывая различия национальных законодательств, рассматривались работники, являющиеся госслужащими в каждой стране, т.е. постоянный аппарат центральных органов исполнительной власти. Для Великобритании – это ведомства в прямом подчинении правительства, а для России – федеральные органы исполнительной власти.

Органы законодательной, судебной власти, региональные и местные органы не рассматривались. Были исключены также служащие государственных компаний, корпораций и учреждений, не имеющих властных функций. Не учитывались военнослужащие и полицейские.

Для характеристики процессов в системе государственной гражданской службы использовался набор статистических показателей, присутствующих в статистическом наблюдении каждой страны. Такими показателями являются:

– фактическая среднегодовая численность государственных служащих;

– средний возраст государственных служащих;

– средний стаж лиц, замещающих должности государственной службы;

– доля лиц с высшим образованием среди государственных служащих;

– количество функций государственных органов, в которых осуществляется государственная служба;

– среднемесячный уровень оплаты труда государственных служащих, включая все положенные выплаты и премии, и ряд других показателей.

Набор показателей ограничен, но позволяет охарактеризовать общее состояние системы госслужбы страны. Все показатели приведены на конец года. Период анализа соответствовал показателям первой группы. Оплата труда учитывалась в национальной валюте.

В качестве государственных функций учитывались полномочия органов, в которых предусмотрена государственная служба, включая государственные программы, реализуемые по поручению правительства (programs and policies). Данный показатель характеризует объем государственного регулирования и, следовательно, нагрузку на аппарат государственной службы.

Значения показателей, характеризующих развитие госслужбы, собраны в разрезе ведомств по каждой стране. Количественные характеристики кадров госслужбы получены из национальной статистики; источником данных о функциях (программах) служили официальные ведомственные сайты.

Государственные органы распределены по отраслям регулирования. Основанием для отраслевой группировки органов послужила классификация показателей СЭР. Каждый орган отнесен к одной отрасли.

Далее рассчитаны значения отраслевого индекса развития государственной службы по формуле (2):

где:

I_pa – отраслевой индекс развития государственной службы в отрасли а,

I – число показателей, характеризующих развитие государственной службы,

X_o,t,i – значения показателя i для государственного органа о за год t,

T – общее число лет, на которых проводится исследование,

N – число ведомств, осуществляющих управление в отрасли а.

Так как оба индекса I_pa и I_а выражены в процентах, их значения по каждой отрасли можно отразить на общей шкале координат. Взаимное соотношение индексов позволяет оценить особенности функционирования отраслевых систем государственной службы. Корреляция между значениями индексов указывает на характер их статистической связи. На основании выявленных тенденций сделаны выводы о трансформации института государственной службы на современном этапе.

Интерпретация эмпирических данных

Центральные ведомства Великобритании определяют государственную политику в отраслях и контролируют деятельность органов местного самоуправления (администрации городских районов, советы графств и окружные советы), перераспределяя государственные субсидии [12].

Структура ведомств в анализируемый период включает аппарат правительства, 25 министерств и 21 службу. Им подведомственны 373 агентства и общественных органа. Также существуют 79 отраслевых советов, десять государственных корпораций и три особых правительства – шотландское, валлийское и североирландское [15].

В начале радикальных реформ М. Тэтчер в 1979 г. общая численность гражданских служащих составляла 723 тыс. человек, при консервативном правительстве Дж. Мейджора в 1995 г. – 550 тыс., при лейбористском правительстве Э.Ч. Блэра в 1999 г. сократилась до 383 тыс. человек.

К 2004 г. завершился процесс организации Кванго. В них работали 380 тыс. человек из всех 523,5 тыс. служащих (73%). В 2010 г. при переходе власти к правительству Д. Кэмерона аппарат госслужбы составлял уже 1,5 млн человек, и ставилась задача его сокращения на 23% к 2015 г. [17].

Работники центральных ведомств составляют около трети от общей численности госслужащих, еще около 10% – это рабочие государственных предприятий, 50 тыс. человек – работники налоговых служб и около 30 тыс. – уголовно-исправительных учреждений. Таким образом, процесс увеличения численности аппарата наблюдается за счет персонала агентств, общественных органов и госкорпораций.

Материальное обеспечение госслужащих снижалось в ходе реформ относительно средней по стране оплаты труда. Если в 1970 г. отношение оплаты труда среднего госслужащего к средней зарплате по стране составляло 140%, то к 1993 г. оно снизилось до 87%, а на младших должностях до 54%. В дальнейшем это соотношение улучшилось за счет персонала Кванго.

В данном исследовании собраны данные о 76 центральных ведомствах, включая 21 министерство, 20 служб и 35 ведущих агентств. Среди агентств учитывались только подведомственные правительству, а не автономные агентства.

Анализируемые органы реализуют свыше 200 программ, детализованных на 2713 функций. Максимальное число функций у Министерства по делам бизнеса, инноваций и квалификаций (255), минимальное – у службы интеллектуальной собственности и службы по стандартам образования (по 10) [9].

В аппарате ведомств в конце 2015 г. работали 350 236 госслужащих, 22% которых заняты в Лондоне, остальные – в регионах.

Каждый пятый госслужащий (72 320) работал в системе Министерства труда и пенсионного обеспечения. Большáя доля служащих относились к Налоговой службе (52 950), Министерству обороны (45 890), Национальной службе по контролю за правонарушениями (40 220) и МВД (25 480).

Видно, что наибольшие по штату ведомства действуют в сфере безопасности и перераспределения ресурсов. Минимальная численность служащих – в ведомствах, занятых реализацией совместных полномочий центра и регионов. Так, в Министерстве по делам Уэльса в Лондоне работали лишь 50 человек.

Наибольшая среднемесячная оплата зафиксирована в 2015 г. в аппарате службы по регулированию железнодорожного транспорта (37 685 фунтов стерлингов), минимальная – в агентстве по поощрению студентов (9390).

Средняя оплата по всем ведомствам составляла 20 507 фунтов. Для сравнения: минимальная зарплата в Великобритании, по статистике, около 900 фунтов, а персонал с высшим образованием получает от 1800 фунтов в месяц. Таким образом, оплата госслужащих центральных ведомств здесь достаточно высока.

Существует значимая (р<0,001) корреляция между численностью работников аппарата ведомства и их оплатой: в 74% случаев в ведомствах с более многочисленным персоналом уровень оплаты выше. В 99% случаев численность служащих выше в органах, у которых есть территориальные подразделения, т.е. аппарат в регионах. Доля оплаты столичного аппарата существенно выше доли численности этого аппарата.

Обращает на себя внимание отсутствие значимых корреляций между оплатой и численностью госслужащих, с одной стороны, и количеством функций ведомств – с другой. Это означает, что увеличение объема реализуемых функций не приводит к росту штата или повышению оплаты чиновников, не наблюдается и обратный процесс.

Около 20% госслужащих в Великобритании имеют высшее образование, и эта доля увеличивается; она на несколько процентных пунктов выше среднего значения по стране. Средний возраст госслужащих 36 лет с тенденцией к повышению, а средний стаж госслужбы у них составляет менее десяти лет, что указывает на наличие переходов из иных видов деятельности.

Все ведомства распределены по отраслевому признаку. Наибольшая доля ведомств (34%) относится к отраслям социальной сферы, меньшая – к сельскому хозяйству (13%) и промышленности (11%). К сфере финансов и безопасности относятся, соответственно, 22 и 20% ведомств. Выявлено, что в отраслях социальной сферы, финансов и промышленности доля функций органов-регуляторов пропорциональна доле самих этих органов.

Если считать все государственные функции (программы) равноценными, то распределение, отраженное на рисунке 1, указывает, что средняя нагрузка на правоохранительные ведомства выше, чем на сельскохозяйственные.

Рис. 1. Удельные значения показателей развития государственной службы Великобритании в разрезе укрупненных отраслей (%)

Источник: Здесь и далее составлено автором.

Распределение численности госслужащих показывает, что в ведомствах социальной сферы в среднем занято меньше персонала в сравнении с долей реализуемых функций, т.е. удельная нагрузка в среднем выше. Это же можно сказать о промышленности и сельском хозяйстве. В финансовом блоке доля функций и численности одинаковая, а в сфере безопасности занято непропорционально много сотрудников. В свою очередь, самые высокие зарплаты у чиновников в отраслях промышленности.

Полученные данные дополняют картину развития британской государственной службы, однако они еще не дают оснований судить о ее эффективности. Ответить на этот вопрос помогает расчет отраслевых индексов развития государственной службы и СЭР, согласно предложенной методике.

В среднем по всей системе государственных органов значение индекса развития госслужбы составило 98,6%, т.е. по сравнению с базовым годом к 2015 г. средние значения анализируемых показателей снизились на 1,4%. Сильнее всего снизились индексы в отраслях сельского хозяйства и торговли. Рост значений индекса отмечен в органах управления здравоохранением, экономическим планированием и безопасностью.

Расчет индексов СЭР продемонстрировал тенденцию к росту в большинстве отраслей. Среднее значение индекса СЭР в отчетном году составило 102,3%. Сильнее всего выросли индексы в отраслях финансов и экономического планирования, однако отмечено их значительное снижение в промышленности.

На рисунке 2 представлено распределение значений индексов отраслевого развития СЭР и государственной службы. Шкала координат разбита на четыре квадранта так, чтобы каждая отрасль относилась к одному из них.

Рис. 2. Индексы развития отраслей и отраслевых систем госслужбы в Великобритании

Первая группа отраслей (здравоохранение и безопасность) характеризуется высокими значениями индекса развития госслужбы при низких значениях индекса СЭР. В органах управления здесь задействовано в среднем больше высокооплачиваемых и квалифицированных сотрудников, чем в других отраслевых органах, но их деятельность не ведет к улучшению показателей развития отрасли, напротив – они снижаются. Речь здесь идет об отраслях группы риска.