Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

7. Пункт 7 комментируемой статьи делегирует федеральному органу исполнительной власти в области обращения с отходами полномочие по установлению порядка разработки и утверждения НООЛР, представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности).

В пунктах 5 и 7 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусматривалось, что уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти устанавливаются:

НООЛР, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (п. 5);

порядок представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) СМСП, в процессе хозяйственной и (или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору (п. 7).

В условиях действия комментируемой статьи в еще более ранней редакции (т. е. до внесения изменений Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) изданы следующие соответствующие нормативные правовые акты:

1) Приказ Минприроды России от 16 февраля 2010 г. № 30[217]217
  РГ, 2010, 23 апреля, № 87.


[Закрыть], которым утвержден Порядок представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности). Названный Порядок согласно его п. 2 (в ред. Приказа Минприроды России от 9 декабря 2010 г. № 542[218]218
  РГ, 2011, 4 февраля, № 23.


[Закрыть]) предназначен для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы и которые в соответствии с Федеральным законом «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» относятся к СМСП, и для территориальных органов Росприроднадзора;

2) Приказ Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 50[219]219
  БНА ФОИВ, 2010, № 17.


[Закрыть], которым утвержден Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Названный Порядок согласно его п. 2 (в ред. Приказа Минприроды России от 22 декабря 2010 г. № 558[220]220
  БНА ФОИВ, 2011, № 8.


[Закрыть]) предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (их филиалов и других территориально обособленных подразделений), в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, за исключением индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных в соответствии с законодательством РФ к СМСП, и для территориальных органов Росприроднадзора.

Решением ВС России от 18 октября 2018 г. № АКПИ18-493 признаны не действующими п. 1 и 7, подп. 2 п. 8 Порядка представления и контроля отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), утв. Приказом Минприроды России от 16 февраля 2010 г. № 30, в той мере, в какой в системе действующего правового регулирования употребление терминов «использование отходов», «использованных отходов» в указанных нормах не соответствует понятию «утилизация отходов», содержащемуся в абз. 8 ст. 1 комментируемого Закона.

В пунктах 6 и 8 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусматривалось, что уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ устанавливаются:

НООЛР, порядок их утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (п. 6);

порядок представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе осуществления которыми хозяйственной и (или) иной деятельности образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (п. 8).

В качестве примеров установления органами исполнительной власти субъектов РФ в области обращения с отходами порядка разработки и утверждения НООЛР можно указать издание следующих нормативных правовых актов:

распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 5 февраля 2016 г. № 79-РМ «Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[221]221
  mep.mosreg.ru, 2016, 26 февраля.


[Закрыть];

Приказ Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы от 29 июня 2016 г. № 05-09-137/16-1 «Об утверждении порядка разработки и утверждения Департаментом природопользования и охраны окружающей среды города Москвы нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»[222]222
  СПС.


[Закрыть];

распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 14 марта 2017 г. № 64-р «Об утверждении Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, расположенных на территории Санкт-Петербурга и подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[223]223
  gov.spb.ru, 2017, 23 марта.


[Закрыть];

Приказ управления Ленинградской области по организации и контролю деятельности по обращению с отходами от 27 июля 2017 г. № 7 «Об установлении Порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и(или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[224]224
  pravo.gov.ru, 2017, 3 августа.


[Закрыть].

В качестве примеров установления уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ порядка представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов (за исключением статистической отчетности) СМСП можно указать издание следующих нормативных правовых актов:

распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 5 февраля 2016 г. № 80-РМ «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности), представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[225]225
  mep.mosreg.ru, 2016, 26 февраля.


[Закрыть];

Приказ управления Ленинградской области по организации и контролю деятельности по обращению с отходами от 23 августа 2016 г. № 3 «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и(или) иной деятельности которых образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[226]226
  pravo.gov.ru, 2016, 26 августа.


[Закрыть];

распоряжение Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства Санкт-Петербурга от 19 декабря 2016 г. № 436-р «Об утверждении Порядка представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании, о размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в процессе хозяйственной и(или) иной деятельности которых на территории Санкт-Петербурга образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[227]227
  gov.spb.ru, 2016, 26 декабря.


[Закрыть].

Положениями ст. 5 комментируемого Закона и п. 4 комментируемой статьи в прежней редакции к полномочиям России в области обращения с отходами отнесено утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору. Соответственно, Приказом Минприроды России от 5 августа 2014 г. № 349 утверждены Методические указания по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, которые действуют и в настоящее время[228]228
  РГ, 2015, 30 января, № 18/1.


[Закрыть], которые согласно их п. 2 устанавливают единый подход к разработке и общие требования к содержанию и оформлению проекта НООЛР, в котором обосновывается предлагаемое обращение со всеми отходами, образующимися в процессе хозяйственной и иной деятельности хозяйствующего субъекта, путем их использования, обезвреживания, размещения, а также передачи другим хозяйствующим субъектам с целью их дальнейшего использования, обезвреживания, размещения.

Положениями ст. 6 комментируемого Закона и п. 4 комментируемой статьи в прежней редакции к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору. В качестве примеров утверждения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ в области обращения с отходами методических указаний по разработке проектов НООЛР можно указать издание следующих нормативных правовых актов:

Приказ Департамента природопользования и охраны окружающей среды г. Москвы от 29 июня 2016 г. № 05-09-137/16 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение»[229]229
  СПС.


[Закрыть];

распоряжение Министерства экологии и природопользования Московской области от 1 июня 2017 г. № 311-РМ «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[230]230
  mep.mosreg.ru, 2017, 5 июня.


[Закрыть];

Приказ управления Ленинградской области по организации и контролю деятельности по обращению с отходами от 27 июня 2017 г. № 4 «Об утверждении Методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение применительно к хозяйственной и(или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору»[231]231
  pravo.gov.ru, 2017, 3 июля.


[Закрыть].

8. В пункте 8 комментируемой статьи указано, что за превышение лимитов на размещение отходов юридические лица и индивидуальные предприниматели несут ответственность, предусмотренную законодательством РФ.

Пунктом 9 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусматривалось, что при нарушении НООЛР хозяйственная и (или) иная деятельность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц, в процессе которой образуются отходы, может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, установленном законодательством РФ. Статья 29 комментируемого Закона посвящена предъявлению исковых требований о прекращении деятельности лиц, осуществляемой с нарушением законодательства РФ в области обращения с отходами (см. указанную статью и коммент. к ней).

Статья 19. Учет и отчетность в области обращения с отходами

1. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. Порядок учета в области обращения с отходами устанавливают федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией; порядок статистического учета в области обращения с отходами – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации.

2. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять отчетность в порядке и в сроки, которые определены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

3. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обеспечивают хранение материалов учета в течение срока, определенного федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

1. Пункт 1 комментируемой статьи закрепляет обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, по ведению учета образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов.

При этом в данном пункте федеральный законодатель делегировал соответствующие полномочия:

федеральным органам исполнительной власти в области обращения с отходами, т. е. Минприроды России и Росприроднадзор (см. комментарий к ст. 2 Закона), – по установлению в соответствии со своей компетенцией порядка учета в области обращения с отходами;

федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в России (до внесения Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 272-ФЗ[232]232
  pravo.gov.ru, 2018, 30 июля.


[Закрыть] изменения указывалось на федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета), – по установлению порядка статистического учета в области обращения с отходами. Указанным федеральным органом исполнительной власти в соответствии с п. 1 Положения о Федеральной службе государственной статистики, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 июня 2008 г. № 420 «О Федеральной службе государственной статистики» (в ред. Постановления Правительства РФ от 19 июня 2012 г. № 601)[233]233
  СЗ РФ, 2008, № 23, ст. 2710; 2012, № 26, ст. 3520.


[Закрыть], является Федеральная служба государственной статистики (Росстат).

В целях реализации п. 1 комментируемой статьи Приказом Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721 утвержден Порядок учета в области обращения с отходами[234]234
  БНА ФОИВ, 2011, № 44.


[Закрыть]. Кстати говоря, Минэкономразвития России проводилась экспертиза данного Приказа в целях выявления в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. По итогам экспертизы подготовлено Заключение Минэкономразвития России от 30 апреля 2013 г. «По итогам экспертизы приказа Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721 «Об утверждении порядка учета в области обращения с отходами»[235]235
  СПС.


[Закрыть].

Названный Порядок учета в области обращения с отходами (в ред. Приказа Минприроды России от 25 июня 2014 г. № 284[236]236
  РГ, 2014, 9 сентября, № 204.


[Закрыть]) содержит следующие общие требования:

названный Порядок устанавливает требования к ведению юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями учета образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, размещенных отходах (п. 1);

действие названного Порядка не распространяется на ведение учета в области обращения с радиоактивными отходами, с биологическими отходами, с медицинскими отходами, с выбросами вредных веществ в атмосферу и со сбросами вредных веществ в водные объекты (п. 2);

материалы учета являются информацией в области обращения с отходами и используются при: проведении инвентаризации отходов; подготовке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, технических отчетов о неизменности производственного процесса, используемого сырья и об образующихся отходах, отчетности об образовании, использовании, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности); ведении федеральных статистических наблюдений; расчетах платы за НВОС (в части размещения отходов). Учет в области обращения с отходами ведется отдельно по каждому обособленному подразделению либо филиалу (при их наличии) и по юридическому лицу (индивидуальному предпринимателю) в целом (п. 3);

учет в области обращения с отходами ведется на основании фактических измерений количества использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, размещенных отходов. В случае невозможности произвести фактические измерения количества использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, размещенных отходов, учет ведется на основании следующих источников: технической и технологической документации; бухгалтерской документации; актов приема-передачи; договоров (п. 4);

учету подлежат все виды отходов I–V класса опасности, образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем за учетный период. Класс опасности отхода устанавливается в соответствии с ФККО. Для отходов, не включенных в ФККО, индивидуальные предприниматели и юридические лица указывают класс опасности, определенный в соответствии с порядком отнесения отходов I–IV классов опасности к конкретному классу опасности, устанавливаемым Минприроды России (п. 5);

данные учета в области обращения с отходами ведутся в электронном виде. При отсутствии технической возможности ведения в электронном виде данные учета в области обращения с отходами оформляются в письменном виде. Оформление и ведение данных учета в области обращения с отходами осуществляется по прилагаемому образцу (приложения 2, 3, 4 к названному Порядку). Заполнение таблиц данных учета в области обращения с отходами осуществляется лицом, ответственным за учет образовавшихся, использованных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов, по мере образования, использования, обезвреживания отходов, передачи отходов другим лицам или получения отходов от других лиц, размещения отходов (п. 6);

данные учета обобщаются по итогам очередного квартала (по состоянию на 1 апреля, 1 июля и 1 октября текущего года), а также очередного календарного года (по состоянию на 1 января года, следующего за учетным) в срок не позднее 10 числа месяца, следующего за указанным периодом (п. 7);

данные учета в области обращения с отходами должны содержать: а) титульный лист, оформляемый в свободной форме; б) данные учета отходов, оформляемые в соответствии с приложениями 2, 3, 4 к названному Порядку по итогам очередного квартала и очередного календарного года (п. 8).

2. В пункте 2 комментируемой статьи установлена обязанность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, представлять отчетность.

При этом предусмотрено, что порядок и сроки представления такой отчетности определяются федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в России (до внесения Федеральным законом от 29 июля 2018 г. № 272-ФЗ изменения указывалось на федеральный орган исполнительной власти в области статистического учета), т. е. Росстатом (см. выше), по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами, т. е. Минприроды России и Росприроднадзор (см. комментарий к ст. 2 Закона), в соответствии со своей компетенцией.

Действующим актом, реализовавшим указанные полномочия, является Приказ Росстата от 10 августа 2017 г. № 529 «Об утверждении статистического инструментария для организации Федеральной службой по надзору в сфере природопользования федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления»[237]237
  СПС.


[Закрыть], которым утверждена представленная Росприроднадзором годовая форма федерального статистического наблюдения № 2-ТП (отходы) «Сведения об образовании, обработке, утилизации, обезвреживании, транспортировании и размещении отходов производства и потребления» с указаниями по ее заполнению, сбор и обработка данных по которой осуществляются Росприроднадзором, и введена данная форма в действие с отчета за 2017 г.

Названной формой установлены следующие адреса и сроки ее предоставления:

юридические лица, граждане, осуществляющие предпринимательскую деятельность, без образования юридического лица (индивидуальные предприниматели), осуществляющие деятельность в области обращения с отходами производства и потребления: территориальному органу Росприроднадзора в субъекте РФ – 1 февраля после отчетного периода;

территориальный орган Росприроднадзора: Росприроднадзору – 15 марта после отчетного периода.

Тем же Приказом Росстата от 10 августа 2017 г. № 529 признан утратившим силу Приказ Росстата от 28 января 2011 г. № 17 «Об утверждении статистического инструментария для организации Росприроднадзором федерального статистического наблюдения за отходами производства и потребления»[238]238
  «Вопросы статистики», 2011, № 5.


[Закрыть], в соответствии с которым издан Приказ Росприроднадзора от 14 ноября 2011 г. № 828 «Об организации работ по осуществлению федерального статистического наблюдения по форме № 2-ТП (отходы) и формированию официальной статистической информации»[239]239
  СПС.


[Закрыть], действующий и в настоящее время.

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 9 февраля 2015 г. № АА-03-04-36/1764 «О направлении разъяснений»[240]240
  «Экономика и жизнь» (Бухгалтерское приложение), 2015, № 7.


[Закрыть], перечень индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отчитывающихся по форме № 2-ТП (отходы) по соответствующей территории, формируемый территориальными органами Росприроднадзора согласно п. 2 названного Приказа Росприроднадзора от 14 ноября 2011 г. № 828, носит конкретизирующий характер и не ограничивает сферу действия названного Приказа Росстата от 28 января 2011 г. № 17; в связи с изложенным, отсутствие индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, в указанном перечне не освобождает их от обязанности по предоставлению отчетности.

Письмом Росприроднадзора от 13 июля 2015 г. № АА-03-04-36/11992 «О направлении разъяснений»[241]241
  «Экономика и жизнь» (Бухгалтерское приложение), 2015, № 29.


[Закрыть] сообщалось, что с учетом позиции ВС России и сложившейся на сегодняшний день судебной практики Росприроднадзор считает целесообразным квалифицировать нарушения природопользователями требования п. 2 комментируемой статьи в качестве административных правонарушений, ответственность за совершение которых установлена статьей 8.2 КоАП РФ.

Однако, в письме Росприроднадзора от 16 ноября 2017 г. № АС-10-02-36/25360 «Об отчетности по форме 2-ТП (отходы)»[242]242
  СПС.


[Закрыть], направленном в связи с изданием названного выше Приказа Росстата от 10 августа 2017 г. № 529, сообщено, что в соответствии с ч. 1 ст. 13.19 КоАП РФ непредоставление респондентами субъектам официального статистического учета первичных статистических данных в установленном порядке или несвоевременное предоставление этих данных либо предоставление недостоверных первичных статистических данных влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тысяч до 20 тысяч рублей; на юридических лиц – от 20 тысяч до 70 тысяч рублей.

3. Пункт 3 комментируемой статьи обязывает индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами, обеспечивать хранение материалов учета в течение установленного срока.

При этом полномочие по определению такого срока делегировано федеральным органам исполнительной власти в области обращения с отходами, т. е. Минприроды России и Росприроднадзору (см. комментарий к ст. 2 Закона), в соответствии со своей компетенцией.

Соответствующий срок установлен в названном выше Порядке учета в области обращения с отходами, утв. Приказом Минприроды России от 1 сентября 2011 г. № 721. Согласно пункту 21 названного Порядка (в ред. Приказа Минприроды России от 25 июня 2014 г. № 284) таблицы данных учета и учетные документы хранятся индивидуальными предпринимателями или юридическими лицами в электронном и/или письменном виде в течение пяти лет.