Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

Примером нормативного правового акта, регламентирующего осуществление регионального государственного экологического надзора, является Административный регламент Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности по исполнению государственной функции по осуществлению регионального государственного экологического надзора на территории Санкт-Петербурга при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, за исключением деятельности с использованием объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору, утв. распоряжением Комитета по природопользованию, охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности Правительства г. Санкт-Петербурга от 25 декабря 2017 г. № 402-р[381]381
  gov.spb.ru, 2018, 23 января.


[Закрыть].

3. В пункте 3 комментируемой статьи перечислены виды федерального государственного пожарного надзора при обращении с отходами, которые осуществляются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с законодательством РФ:

федеральный государственный пожарный надзор, который регламентирован статьями 6 «Федеральный государственный пожарный надзор» и 6¹ «Особенности организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора» Федерального закона от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»[382]382
  СЗ РФ, 1994, № 35, ст. 3649.


[Закрыть], а также Постановлением Правительства РФ от 12 апреля 2012 г. № 290 «О федеральном государственном пожарном надзоре»[383]383
  СЗ РФ, 2012, № 17, ст. 1964.


[Закрыть] (Постановлением утверждено Положение о федеральном государственном пожарном надзоре). Федеральный государственный пожарный надзор осуществляют органы государственного пожарного надзора (структурное подразделение центрального аппарата МЧС России, территориальные органы МЧС России, объектовые, специальные и воинские подразделения федеральной противопожарной службы, территориальные подразделения федеральной противопожарной службы, структурные подразделения иных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, который регламентирован статьей 44 «Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор» Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и Положением о федеральном государственном санитарно-эпидемиологическом надзоре, утв. Постановлением Правительства РФ от 5 июня 2013 г. № 476 «О вопросах государственного контроля (надзора) и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации»[384]384
  pravo.gov.ru, 2013, 10 июня.


[Закрыть]. Федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор осуществляют Роспотребнадзор, ФМБА России и структурные подразделения иных уполномоченных федеральных органов исполнительной власти;

федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии, который регламентирован статьей 24¹ «Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии» Федерального закона от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии»[385]385
  СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4552.


[Закрыть] и Постановлением Правительства РФ от 15 октября 2012 г. № 1044 «О федеральном государственном надзоре в области использования атомной энергии»[386]386
  СЗ РФ, 2012, № 43, ст. 5878.


[Закрыть] (Постановлением утверждено Положение о федеральном государственном надзоре в области использования атомной энергии). Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии осуществляет Ростехнадзор;

федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности, который регламентирован статьей 16 «Федеральный государственный надзор в области промышленной безопасности» Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»[387]387
  СЗ РФ, 1997, № 30, ст. 3588.


[Закрыть] и Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2012 г. № 1170 «Об утверждении Положения о федеральном государственном надзоре в области промышленной безопасности»[388]388
  СЗ РФ, 2012, № 48, ст. 6679.


[Закрыть]. Федеральный государственный надзор в области использования атомной энергии осуществляют Ростехнадзор и иные уполномоченные федеральные органы исполнительной власти.

Статья 26. Производственный контроль в области обращения с отходами

1. Юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области обращения с отходами.

2. Производственный контроль в области обращения с отходами является составной частью производственного экологического контроля, осуществляемого в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды.

1. Комментируемая статья регламентирует осуществление производственного контроля в области обращения с отходами. В рамках данной регламентации в п. 1 данной статьи закреплено, что юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, организуют и осуществляют производственный контроль за соблюдением требований законодательства РФ в области обращения с отходами. Следует подчеркнуть, что речь идет лишь о юридических лицах. Индивидуальные предприниматели в данном пункте не упоминаются, что представляется не вполне понятным. Понятие «обращение с отходами» определено в ст. 1 комментируемого Закона как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов.

2. В пункте 2 комментируемой статьи определено, что производственный контроль в области обращения с отходами является составной частью производственного экологического контроля, осуществляемого в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды.

Данный пункт излагался Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ полностью в новой редакции. В прежней редакции данного пункта (т. е. в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) устанавливалось, что порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами определяют по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами или органами исполнительной власти субъектов РФ (в соответствии с их компетенцией) юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами.

Производственному контролю в области охраны окружающей среды (производственному экологическому контролю) посвящена статья 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в соответствии с п. 1 которой производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Указанной статьей 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 29 июля 2018 г. № 252-ФЗ[389]389
  pravo.gov.ru, 2018, 30 июля.


[Закрыть]) также предусмотрено следующее:

юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля (п. 2);

программа производственного экологического контроля содержит сведения: об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников; об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников; об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения; о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля; о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством РФ об аккредитации в национальной системе аккредитации; о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений (п. 3);

программа производственного экологического контроля для объектов I категории, указанных в пункте 9 настоящей статьи, дополнительно содержит программу создания системы автоматического контроля или сведения о наличии системы автоматического контроля, созданной в соответствии с данным Законом (п. 3¹);

требования к содержанию программы производственного экологического контроля, сроки представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти с учетом категорий объектов, оказывающих НВОС (п. 4). Соответствующим актом является Приказ Минприроды России от 28 февраля 2018 г. № 74 «Об утверждении требований к содержанию программы производственного экологического контроля, порядка и сроков представления отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля»[390]390
  pravo.gov.ru, 2018, 4 апреля.


[Закрыть];

при осуществлении производственного экологического контроля измерения выбросов, сбросов загрязняющих веществ в обязательном порядке производятся в отношении загрязняющих веществ, характеризующих применяемые технологии и особенности производственного процесса на объекте, оказывающем НВОС (маркерные вещества) (п. 5);

документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля, включает в себя документированную информацию: о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления; о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений; об обращении с отходами производства и потребления; о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений (п. 6);

юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти или орган исполнительной власти соответствующего субъекта РФ отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (п. 7). Соответствующим актом является Приказ Минприроды России от 28 февраля 2018 г. № 74;

форма отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля, методические рекомендации по ее заполнению, в том числе в форме электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, утверждаются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти (п. 8). Соответствующим актом является Приказ Минприроды России от 14 июня 2018 г. № 261 «Об утверждении формы отчета об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля»[391]391
  pravo.gov.ru, 2018, 3 сентября.


[Закрыть];

на объектах I категории стационарные источники выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, образующихся при эксплуатации технических устройств, оборудования или их совокупности (установок), виды которых устанавливаются Правительством РФ, должны быть оснащены автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, на основании программы создания системы автоматического контроля. Программой создания системы автоматического контроля определяются стационарные источники и показатели выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, подлежащие автоматическому контролю, места и сроки установки автоматических средств измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также технических средств фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, состав и форма передаваемой информации. Правила создания и эксплуатации системы автоматического контроля утверждаются Правительством РФ. Срок создания системы автоматического контроля не может превышать четыре года со дня получения или пересмотра комплексного экологического разрешения. В случае, если программой повышения экологической эффективности предусмотрены мероприятия, связанные с реконструкцией стационарных источников, подлежащих оснащению автоматическими средствами измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также техническими средствами фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, сроки оснащения таких стационарных источников определяются с учетом сроков реализации мероприятий программы повышения экологической эффективности (п. 9). Соответствующим актом является Постановление Правительства РФ от 13 марта 2019 г. № 262 «Об утверждении Правил создания и эксплуатации системы автоматического контроля выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ»[392]392
  pravo.gov.ru, 2019, 15 марта.


[Закрыть];

требования к автоматическим средствам измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, а также техническим средствам фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих НВОС, устанавливаются Правительством РФ (п. 10). Соответствующим актом является Постановление Правительства РФ от 13 марта 2019 г. № 263 «О требованиях к автоматическим средствам измерения и учета показателей выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ, к техническим средствам фиксации и передачи информации о показателях выбросов загрязняющих веществ и (или) сбросов загрязняющих веществ в государственный реестр объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду»[393]393
  pravo.gov.ru, 2019, 15 марта.


[Закрыть].

Статья 27. Общественный контроль в области обращения с отходами

Общественный контроль в области обращения с отходами осуществляют граждане или общественные объединения в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

В комментируемой статье регламентировано осуществление общественного контроля в области обращения с отходами. В рамках такой регламентации данная устанавливает лишь то, что указанный вид контроля осуществляют граждане или общественные объединения в порядке, предусмотренном законодательством РФ.

Как представляется, в комментируемой статье подразумевается отсылка к положениям ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», регламентирующим осуществление общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля). Так, например, именно на основании норм комментируемой статьи и указанной статьи 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» правозащитная организация обратилась в городской суд с требованиями о признании незаконными действий (бездействия) муниципального органа, обязании организовать сбор и вывоз бытовых отходов и мусора, санитарную очистку и дезинфекцию мест несанкционированного сбора мусора. Решением городского суда заявленные требования удовлетворены в части, однако Апелляционным определением Судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 11 ноября 2014 г. по делу № 33А-966/2014[394]394
  СПС.


[Закрыть] решение суда отменено, производство по делу прекращено. При этом Судебная коллегия исходила из того, что взаимосвязанные законоположения ч. 1 ст. 46 ГПК РФ и ст. 27 Федерального закона «Об общественных объединениях» не могут явиться основанием для возникновения права у правозащитной организации на обращение в суд в защиту интересов неопределенного круга лиц.

Пунктами 1-3 указанной статьи 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2005 г. № 199-ФЗ) предусмотрено, в частности, следующее:

общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды (п. 1);

общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством (п. 2);

результаты общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), представленные в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством (п. 3).

Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ[395]395
  pravo.gov.ru, 2016, 4 июля.


[Закрыть], внесшим изменения в ряд законодательных актов РФ в части создания лесопарковых зеленых поясов, указанная статья 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды», дополнена пунктами 4-7, которыми установлено следующее:

граждане, изъявившие желание оказывать органам государственного надзора содействие в природоохранной деятельности на добровольной и безвозмездной основе, могут осуществлять общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) в качестве общественных инспекторов по охране окружающей среды. Общественные инспекторы по охране окружающей среды при осуществлении указанной деятельности взаимодействуют с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора (п. 4);

общественным инспекторам по охране окружающей среды выдаются удостоверения (п. 5);

общественные инспекторы по охране окружающей среды имеют право: 1) фиксировать, в том числе с помощью фото– и видеосъемки, правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования и направлять соответствующие материалы, содержащие данные, указывающие на наличие признаков административного правонарушения, в органы государственного надзора; 2) принимать меры по обеспечению сохранности вещественных доказательств на местах совершения правонарушений; 3) сообщать в устной форме физическим лицам информацию, касающуюся совершения физическим лицом правонарушения в области охраны окружающей среды; 4) содействовать в реализации государственных программ по охране объектов животного мира и среды их обитания; 5) обращаться в органы государственной власти России, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, к должностным лицам, в организации о предоставлении своевременной, полной, достоверной, необходимой для осуществления общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) информации о состоянии окружающей среды, принимаемых мерах по ее охране, об обстоятельствах и фактах осуществления хозяйственной и иной деятельности, которые негативно воздействуют на окружающую среду, создают угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан; 6) участвовать в работе по экологическому просвещению населения (п. 6);

порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды, в том числе форма удостоверения, порядок его выдач, порядок взаимодействия общественных советов органов государственного лесного и экологического надзора и общественных инспекторов по охране окружающей среды, устанавливается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти (п. 7).

На основании приведенного пункта 7 ст. 68 Федерального закона «Об охране окружающей среды» издан Приказ Минприроды России от 12 июля 2017 г. № 403[396]396
  pravo.gov.ru, 2018, 22 февраля.


[Закрыть], которым утвержден Порядок организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды. Названный Порядок согласно его п. 1 устанавливает правила организации деятельности общественных инспекторов по охране окружающей среды по осуществлению общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля), взаимодействия общественных инспекторов по охране окружающей среды с общественными советами органов государственного лесного и экологического надзора, а также порядок выдачи общественным инспекторам по охране окружающей среды удостоверения и его форму.

Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2017 г. № 1082 «О федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования»[397]397
  pravo.gov.ru, 2017, 12 сентября.


[Закрыть] в целях обеспечения реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии, совершенствования механизмов рассмотрения федеральными органами исполнительной власти результатов общественного контроля в области охраны окружающей среды (общественного экологического контроля) установлено, что Минприроды России:

осуществляет финансирование работ по созданию, развитию и эксплуатации федеральной государственной информационной системы общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных в федеральном бюджете на соответствующий год на руководство и управление в сфере установленных функций;

является оператором и государственным заказчиком создания, развития и эксплуатации федеральной государственной информационной системы общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования;

осуществляет координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти по использованию федеральной государственной информационной системы общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования.

Этим же Постановлением Правительства РФ от 8 сентября 2017 г. № 1082:

утверждено Положение о федеральной государственной информационной системе общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования;

органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано создать и обеспечить функционирование региональных государственных информационных систем, информационные ресурсы которых предназначены для последующей интеграции с информационными ресурсами федеральной государственной информационной системы общественного контроля в области охраны окружающей среды и природопользования.