Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

Статья 10. Требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов

1. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели, юридические лица обязаны соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами.

2. При архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, необходимо предусматривать места (площадки) накопления таких отходов в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами.

1-2. Комментируемая статья устанавливает требования в области обращения с отходами при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов. Данная статья излагалась Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ с 1 января 2016 г. полностью в новой редакции. В результате, в данной статье закреплено два требования, которые должны соблюдаться при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, реконструкции, капитальном ремонте зданий, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы:

в пункте 1 статьи установлена общая обязанность индивидуальных предпринимателей, юридических лиц соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами. До внесения Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения в пункте указывалось на требования, правила и нормы в области обращения с отходами и иные требования, установленные законодательством РФ в области обращения с отходами;

пункт 2 статьи устанавливает необходимость предусматривать места (площадки) накопления отходов (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о местах (площадках) для сбора отходов) в соответствии с установленными федеральными нормами и правилами и иными требованиями в области обращения с отходами. До внесения указанным Федеральным закон от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации» изменения отсылка была сделана к требованиям, правилам и нормам в области обращения с отходами.

До того, как комментируемая статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, в ее п. 1 (в ред. Федерального закона от 30 декабря 2008 г. № 309-ФЗ) устанавливалось, что при проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, индивидуальные предприниматели и юридические лица обязаны:

соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством РФ в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Соответствующие требования в области охраны окружающей среды закреплены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды», в том числе в ст. 34 установлены общие требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 35 – требования в области охраны окружающей среды при размещении зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 36 – требования в области охраны окружающей среды при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, в ст. 37 – требования в области охраны окружающей среды при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов.

Как установлено в п. 1 ст. 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды», размещение, проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация, консервация и ликвидация зданий, строений, сооружений и иных объектов, оказывающих прямое или косвенное НВОС, осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды; при этом должны предусматриваться мероприятия по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности.

Пунктами 2 и 3 указанной статьи 34 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 9 мая 2005 г. № 45-ФЗ[120]120
  СЗ РФ, 2005, № 19, ст. 1752.


[Закрыть]) предусмотрено, что:

нарушение требований в области охраны окружающей среды влечет за собой приостановление по решению суда размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов (п. 2);

прекращение в полном объеме размещения, проектирования, строительства, реконструкции, ввода в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов при нарушении требований в области охраны окружающей среды осуществляется на основании решения суда и (или) арбитражного суда (п. 3).

Упомянутым выше Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ из п. 1 ст. 36 Федерального закона «Об охране окружающей среды» исключено указание на то, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться способы размещения отходов производства и потребления. В остальном же указанным пунктом (в ред. Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ) установлено, что при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов должны учитываться нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рациональному использованию и воспроизводству природных ресурсов.

В качестве примера установления соответствующих требований можно упомянуть санитарные правила СП 2.2.1.2513-09. 2.2.1 «Проектирование, строительство, реконструкция и эксплуатация предприятий. Гигиенические требования к размещению, проектированию, строительству, эксплуатации и перепрофилированию объектов по уничтожению химического оружия, реконструкции зданий и сооружений и выводу из эксплуатации объектов по хранению химического оружия», утв. Постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 18 мая 2009 г. № 34[121]121
  БНА ФОИВ, 2009, № 33.


[Закрыть].

В пункте 2 комментируемой статьи в прежней редакции (т. е. в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ[122]122
  СЗ РФ, 2006, № 52 (ч. I), ст. 5498.


[Закрыть]) устанавливалось, что строительство, реконструкция, консервация и ликвидация предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, эксплуатация которых связана с обращением с отходами, допускаются при наличии положительного заключения государственной экспертизы, проводимой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, государственной экспертизы проектной документации указанных объектов.

Данное положение не вошло в новую редакцию данной статьи, т. е. после того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции, но требования необходимости проведения соответствующих экспертиз закреплены в иных законодательных актах.

Так, частью 3⁴ ст. 49 ГсК РФ (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) установлено, что проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, подлежат государственной экспертизе. В подпункте 7² ст. 11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[123]123
  СЗ РФ, 1995, № 48, ст. 4556.


[Закрыть] (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) предусмотрено, что объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I–V классов опасности, в том числе проектная документация на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I–V классов опасности, а также проекты вывода из эксплуатации указанных объектов, проекты рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I–V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I–V классов опасности.

Требования к проектной документации определены Постановлением Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»[124]124
  СЗ РФ, 2008, № 8, ст. 744.


[Закрыть].

В комментируемой статье в прежней редакции (до того, как статья была изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ полностью в новой редакции) содержался пункт 4 (введен Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 261-ФЗ), предусматривавший, что при ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок. Данное положение перенесено Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ в п. 11 ст. 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статья 11. Требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами

1. Запрещается ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов.

2. Юридические лица и индивидуальные предприниматели при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, обязаны:

соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами;

разрабатывать проекты нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства;

вносить плату за негативное воздействие на окружающую среду при размещении отходов;

соблюдать требования при обращении с группами однородных отходов;

внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений, а также внедрять наилучшие доступные технологии;

проводить инвентаризацию объектов размещения отходов в соответствии с правилами инвентаризации объектов размещения отходов, определяемыми федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды;

проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов;

предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами;

соблюдать требования по предупреждению аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации;

разрабатывать планы мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, связанных с обращением с отходами, планы ликвидации последствий этих чрезвычайных ситуаций;

в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом соответствующие федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления.

1. В комментируемой статье установлены требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанных с обращением с отходами. Понятие «обращение с отходами» определено в ст. 1 комментируемого Закона как деятельность по сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов. Требования к ОРО установлены статьей 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Комментируемая статья изложена Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ с 1 января 2016 г. полностью в новой редакции. Первоначально планировалось установить в данной статье требования к эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, но еще до введения новой редакции статьи Федеральным законом от 29 июня 2015 г. № 203-ФЗ уточнено, что речь идет лишь о тех объектах, которые связанны с обращением с отходами.

В пункте 1 комментируемой статьи установлен запрет на ввод в эксплуатацию зданий, сооружений и иных объектов, которые связаны с обращением с отходами и не оснащены техническими средствами и технологиями обезвреживания и безопасного размещения отходов. Данное положение, являющееся нововведением упомянутого Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, согласуется общими положениями абз. 1 п. 2 ст. 38 «Требования в области охраны окружающей среды при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов» Федерального закона «Об охране окружающей среды» согласно которым (в ред. Федерального законам от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ[125]125
  pravo.gov.ru, 2017, 29 декабря.


[Закрыть]) запрещается ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, не оснащенных техническими средствами и технологиями обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, обеспечивающими выполнение установленных требований в области охраны окружающей среды; запрещается также ввод в эксплуатацию объектов, не оснащенных средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения предусмотренных проектами работ по охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством РФ.

В абз. 2 п. 2 названной статьи 38 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (абзац введен. Федеральным законом от 21 июля 2014 г. № 219-ФЗ с 1 января 2020 г.) установлено, что не допускается выдача разрешения на ввод объекта капитального строительства, который является объектом, оказывающим НВОС, и относится к областям применения наилучших доступных технологий, в эксплуатацию в случае, если на указанном объекте применяются технологические процессы с технологическими показателями, превышающими технологические показатели наилучших доступных технологий.

Пунктом 1 названной статьи 38 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 232-ФЗ) установлено, что ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объеме предусмотренных проектной документацией мероприятий по охране окружающей среды.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют перечень обязанностей, возлагаемых на юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при эксплуатации зданий, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами. В частности, установлено, что указанные лица при эксплуатации таких объектов обязаны:

1) соблюдать федеральные нормы и правила и иные требования в области обращения с отходами.

В данное положение вносилось изменение Федеральным законом от 5 апреля 2016 г. № 104-ФЗ в связи с принятием Федерального закона «О стандартизации в Российской Федерации». В прежней редакции данного положения (т. е. в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) говорилось не о федеральных нормах и правилах и иных требованиях в области обращения с отходами, а о требованиях, правилах и нормах в области обращения с отходами и иных требованиях, установленных законодательством РФ в области обращения с отходами;

2) разрабатывать проекты НООЛР в целях уменьшения количества их образования, за исключением СМСП.

Статьей 5 комментируемого Закона к полномочиям России в области обращения с отходами отнесено утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих федеральному государственному экологическому надзору. Статьей 6 данного Закона к полномочиям субъектов РФ в области обращения с отходами отнесено утверждение методических указаний по разработке проектов НООЛР применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности индивидуальных предпринимателей, юридических лиц (за исключением СМСП), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору (см. комментарий к указанным статьям);

3) вносить плату за НВОС при размещении отходов.

Плате за НВОС при размещении отходов посвящена статья 23 комментируемого Закона, в п. 1 которой предусмотрено, что при размещении отходов взимается плата за НВОС в соответствии с Федеральным законом «Об охране окружающей среды» и комментируемым Законом (см. указанную статью и коммент. к ней);

4) соблюдать требования при обращении с группами однородных отходов.

В соответствии с п. 4 ст. 14 комментируемого Закона при обращении с группами однородных отходов I–V классов опасности должны соблюдаться требования, установленные федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды (см. комментарий к указанной статье);

5) внедрять малоотходные технологии на основе новейших научно-технических достижений, а также внедрять наилучшие доступные технологии.

Использование наилучших доступных технологий при обращении с отходами названо в п. 1 ст. 3 комментируемого Закона в качестве одного из основных принципов государственной политики в области обращения с отходами. Иных норм, касающихся таких технологий, как и малоотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений, данный Закон не содержит;

6) проводить инвентаризацию ОРО в соответствии с правилами инвентаризации ОРО (до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ изменения говорилось об обязанности проводить инвентаризацию отходов и объектов их размещения).

Полномочие по определению правил инвентаризации ОРО делегировано федеральному органу исполнительной власти в области охраны окружающей среды, т. е. Минприроды России (см. комментарий к ст. 2 Закона). Это же полномочие России в области обращения с отходами предусмотрено в ст. 5 комментируемого Закона. На основании данных норм Приказом Минприроды России от 25 февраля 2010 г. № 49[126]126
  БНА ФОИВ, 2010, № 26.


[Закрыть] утверждены Правила инвентаризации объектов размещения отходов;

7) проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды на территориях ОРО.

В пункте 3 ст. 12 комментируемого Закона предусмотрено, что на территориях ОРО и в пределах их воздействия на окружающую среду собственники ОРО, а также лица, во владении или в пользовании которых находятся ОРО, обязаны проводить мониторинг состояния и загрязнения окружающей среды в порядке, установленном федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией. На основании данного положения и взаимосвязанного с ним положения п. 2 комментируемой статьи Приказом Минприроды России от 4 марта 2016 г. № 66[127]127
  pravo.gov.ru, 2016, 15 июня.


[Закрыть] утвержден Порядок проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду (см. комментарий к ст. 12 Закона);

8) предоставлять в установленном порядке необходимую информацию в области обращения с отходами.

Положения ст. 19 комментируемого Закона предусматривают и регламентируют ведение учета и представление отчетности в области обращения с отходами. Согласно пункту 1 указанной статьи индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны вести в установленном порядке учет образовавшихся, утилизированных, обезвреженных, переданных другим лицам или полученных от других лиц, а также размещенных отходов. В пункте 2 указанной статьи установлено, что индивидуальные предприниматели и юридические лица, осуществляющие деятельность в области обращения с отходами, обязаны представлять отчетность в порядке и в сроки, которые определены федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по формированию официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных процессах в России, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией (см. комментарий к указанной статье);

9) соблюдать требования по предупреждению аварий, связанных с обращением с отходами, и принимать неотложные меры по их ликвидации.

Наряду с этим в п. 2 комментируемой статьи установлена обязанность на случай возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц (см. ниже);

10) разрабатывать планы мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, связанных с обращением с отходами, планы ликвидации последствий этих чрезвычайных ситуаций.

На отношения, возникающие в процессе деятельности предприятий, учреждений и организаций независимо от их организационно-правовой формы и населения в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций распространяется действие Федерального закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», что и закреплено в его преамбуле. Положения ст. 14 названного Закона устанавливают обязанности организаций в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций;

11) в случае возникновения или угрозы аварий, связанных с обращением с отходами, которые наносят или могут нанести ущерб окружающей среде, здоровью или имуществу физических лиц либо имуществу юридических лиц, немедленно информировать об этом соответствующие федеральные органы исполнительной власти в области обращения с отходами, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления.

Федеральными органами исполнительной власти в области обращения с отходами являются Минприроды России и Росприроднадзор (см. комментарий к ст. 2 Закона).

Следует также отметить, что более общими (по отношению к положениям к п. 2 комментируемой статьи) положениями ст. 39 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2017 г. № 463-ФЗ) установлены следующие требования в области охраны окружающей среды при эксплуатации и выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов:

юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обязаны соблюдать утвержденные технологии и требования в области охраны окружающей среды, восстановления природной среды, рационального использования и воспроизводства природных ресурсов (п. 1);

юридические и физические лица, осуществляющие эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, обеспечивают соблюдение нормативов качества окружающей среды на основе применения технических средств и технологий обезвреживания и безопасного размещения отходов производства и потребления, обезвреживания выбросов и сбросов загрязняющих веществ, а также наилучших доступных технологий, обеспечивающих выполнение требований в области охраны окружающей среды, проводят мероприятия по восстановлению природной среды, рекультивации земель в соответствии с законодательством (п. 2);

вывод из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды и при наличии утвержденной в установленном порядке проектной документации (п. 3);

при выводе из эксплуатации зданий, строений, сооружений и иных объектов должны быть разработаны и реализованы мероприятия по восстановлению природной среды, в том числе воспроизводству компонентов природной среды, в целях обеспечения благоприятной окружающей среды (п. 4);

перепрофилирование функций зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности, жилищным законодательством (п. 5).