Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

2) обеспечение выполнения нормативов утилизации согласно п. 4 данной статьи может осуществляться непосредственно самими производителем товаров, импортером товаров путем заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО) (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось об индивидуальном предпринимателе, юридическом лице, осуществляющем деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации отходов; указание на таких индивидуального предпринимателя, юридическое лицо введено Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ);

3) на случай создания производителями товаров, импортерами товаров ассоциации (союза) в целях обеспечения выполнения нормативов утилизации (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «ассоциация») пункт 5 данной статьи предусматривает, что производитель товаров, импортер товаров имеют право на основании соответствующего договора поручить ассоциации обеспечивать выполнение нормативов утилизации путем заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО), а также представлять от своего имени отчетность о выполнении нормативов утилизации (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения в п. 4 данной статьи непосредственно указывалось, что самостоятельное обеспечение выполнения нормативов утилизации может осуществляться путем создания ассоциации (союза) производителей, импортеров товаров (при этом в юридико-технических целях также вводилось обозначение «ассоциация); до внесения Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ изменения вместо понятия «ассоциация» использовалось понятие «объединение»; пунктом 5 данной статьи до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения указывалось, что производитель, импортер товаров имеет право на основании соответствующего договора поручить ассоциации осуществить перечисленные действия при вступлении в ассоциацию).

В пункте 4¹ комментируемой статьи, введенном Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ, предусмотрено, что норматив утилизации отходов от использования товаров может быть выполнен за счет утилизации любых отходов от использования товаров, входящих в одну или несколько групп товаров, групп упаковки товаров в соответствии с перечнем, установленным пунктом 2 данной статьи, при условии аналогичного назначения таких товаров, такой упаковки товаров и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования (указания на упаковку товаров введены Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ).

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» был размещен подготовленный Минприроды России проект распоряжения Правительства РФ «О внесении изменений в перечень готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 24 сентября 2015 г. № 1886-р»[291]291
  regulation.gov.ru, 2016, 18 августа.


[Закрыть], в котором во исполнение нормы п. 4¹ комментируемой статьи предлагалось объединение товаров по аналогичному назначению таких товаров и (или) аналогичному способу обработки отходов от их использования в 17 групп. Однако сведений об издании соответствующего нормативного правового акта Правительства РФ до настоящего времени нет.

Как отмечено в п. 6 информации, направленной письмом Росприроднадзора от 2 апреля 2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации», норматив утилизации отходов от использования товаров может быть выполнен за счет утилизации отходов от использования товаров, входящих в различные группы товаров, только при условии одинакового значения в столбце «Категория товаров аналогичного назначения и (или) аналогичного способа обработки отходов от их использования» (например, норматив утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 1 «Изделия текстильные готовые (кроме одежды)» Перечня готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утв. распоряжением Правительства РФ от 28 декабря 2017 г. № 2970-р, может быть исполнен, как полностью, так и частично, при утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 2 «Ковры и ковровые изделия», группу № 3 «Спецодежда», группу № 4 «Одежда верхняя прочая», группу № 5 «Белье нательное», группу № 6 «Одежда прочая и аксессуары», группу № 7 «Предметы одежды трикотажные и вязаные прочие», группу № 54 «Упаковка из текстильных материалов»; норматив утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 9 «Тара деревянная» названного Перечня, может быть исполнен, как полностью, так и частично, при утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 53 «Упаковка деревянная и пробковая»; норматив утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 11 «Мешки и сумки бумажные» названного Перечня, может быть исполнен, как полностью, так и частично, при утилизации отходов от использования товаров, входящих в группу № 12 «Тара, упаковка бумажная и картонная прочая», группу № 13 «Изделия хозяйственные из бумаги или картона», группу № 14 «Принадлежности канцелярские бумажные», группу № 16 «Издательская продукция печатная», группу № 51 «Упаковка из бумаги и негофрированного картона»).

Пунктом 6 комментируемой статьи на случай неисполнения или частичного исполнения ассоциацией обязательств по утилизации отходов от использования товаров, которые переданы ему производителем, импортером товаров в соответствии с заключенным договором, предусмотрено, что обязательства производителя, импортера товаров признаются не переданными в объеме не исполненных ассоциацией обязательств.

7. В пункте 7 комментируемой статьи установлено, что те производители, импортеры товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, обязаны уплачивать экологический сбор в размерах и в порядке, которые установлены статьей 24⁵ комментируемого Закона. Как установлено в п. 2 указанной статьи, экологический сбор уплачивается производителями товаров, импортерами товаров по каждой группе товаров, группе упаковки товаров согласно перечню, указанному в п. 2 комментируемой статьи, в срок до 15 апреля года, следующего за отчетным периодом; в отношении упаковки товаров экологический сбор уплачивается производителями товаров, импортерами товаров в этой упаковке (см. комментарий к указанной статье).

В письме Росприроднадзора от 20 февраля 2017 г. № ОД-06-02-32/3380 «Об уплате экологического сбора», уплата экологического сбора названа одним из способов обеспечения производителем, импортером товаров исполнения обязанности по выполнению нормативов утилизации отходов от использования товаров, в том числе упаковки товаров. При этом указано, что данный способ образует экономический механизм ответственности за неисполнение производителем, импортером обязанности по утилизации установленного количества отходов от использования товаров.

8. Пункт 8 комментируемой статьи предусматривает, что обязанность производителя, импортера товаров по их утилизации может быть исполнена на территории России вне зависимости от того, в каком субъекте РФ осуществляется деятельность данных производителя, импортера товаров. Данное положение согласуется с положением п. 1 ст. 24⁵ комментируемого Закона, относящим экологический сбор, т. е. сбор, уплачиваемый производителями, импортерами товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров, к неналоговым доходам федерального бюджета.

9-9². В соответствии с п. 9 комментируемой статьи определяется момент, в который считается исполненной обязанность производителя, импортера товаров по их утилизации. В частности, это:

1) либо день представления отчетности, подтверждающей выполнение нормативов утилизации (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ указывалось на отчетность о выполнении нормативов утилизации);

2) либо день уплаты экологического сбора. Экологический сбор согласно п. 7 комментируемой статьи обязаны уплачивать те производители, импортеры товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров. Уплата экологического сбора регламентирована положениями ст. 24⁵ комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ с 31 декабря 2017 г. комментируемая статья дополнена пунктами 9¹ и 9², регламентирующими подтверждение выполнения нормативов утилизации.

В соответствии с п. 9¹ данной статьи выполнение нормативов утилизации подтверждается:

договорами, предусмотренными пунктами 4 и 5 данной статьи, – в случае, если выполнение нормативов утилизации обеспечивается путем заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО), или в случае создания ассоциации;

актами утилизации отходов от использования товаров, утвержденными в порядке, установленном пунктом 16 данной статьи.

Речь идет о следующих договорах, предусмотренных пунктами 4 и 5 комментируемой статьи:

договор с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО) (п. 4 статьи);

договор, на основании которого импортер товаров поручает ассоциации обеспечивать выполнение нормативов утилизации путем заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО), а также представлять от своего имени отчетность о выполнении нормативов утилизации (п. 5 статьи).

В пункте 16 комментируемой статьи, к которому сделана отсылка, наряду с прочим предусмотрено установление Правительством РФ порядка, форм и сроков производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации. Соответствующим документом являются Правила представления производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342 (см. ниже). Письмом Росприроднадзора от 15 декабря 2016 г. № АС-10-01-36/25460 «О направлении поручения»[292]292
  СПС.


[Закрыть] направлены рекомендованные формы актов утилизации отходов.

Пункт 9² комментируемой статьи устанавливает, что сведения об указанных в п. 9¹ данной статьи о договорах и актах подлежат включению в отчетность о выполнении нормативов утилизации.

Как отмечено в п. 6 информации, направленной письмом Росприроднадзора от 2 апреля 2018 г. № АС-10-02-36/6274 «О направлении информации», подтверждение выполнения нормативов утилизации возможно после проведения Росприроднадзором и его территориальными органами проверки достоверности и полноты сведений, указанных в декларации о количестве выпущенных в обращение на территории России за предыдущий календарный год готовых товаров, в том числе упаковки, подлежащих утилизации, за отчетный год, в отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств за отчетный год, а также в договорах, предусмотренных пунктами 4 и 5 комментируемой статьи, в случае, если выполнение нормативов утилизации обеспечивается путем заключения договоров с оператором по обращению с ТКО, региональным оператором, индивидуальным предпринимателем, юридическим лицом, осуществляющими утилизацию отходов от использования товаров (за исключением ТКО), или в случае создания ассоциации, в актах утилизации отходов от использования товаров, утвержденных в порядке, установленном пунктом 16 комментируемой статьи, в сроки, определенные п. 13 Правил представления производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования таких товаров, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342, п. 16 Положения о декларировании производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации, количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации за предыдущий календарный год готовых товаров, в том числе упаковки, утв. Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417.

10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает, что в отношении упаковки, подлежащей утилизации после утраты потребительских свойств, обязанность выполнения нормативов утилизации возлагается на производителей, импортеров товаров в этой упаковке.

Как отмечено в письме Росприроднадзора от 20 февраля 2017 г. № ОД-06-02-32/3380 «Об уплате экологического сбора», при этом за упаковку товаров производители и импортеры товаров несут ответственность вне зависимости от наличия или отсутствия видов товаров, которые они выпускают в обращение, в Перечне готовых товаров, включая упаковку, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, утв. распоряжением Правительства РФ от 24 сентября 2015 г. № 1886-р; соответственно, в отношении упаковки производители и импортеры товаров в данной упаковке представляют декларацию о количестве выпущенных в обращение на территории России за предыдущий календарный год готовых товаров, в том числе упаковки, и отчетность о выполнении нормативов утилизации.

11-15. В пунктах 11 и 12 комментируемой статьи установлены требования, которые должны учитываться при установлении нормативов утилизации отходов от использования товаров (с учетом того, что нормативы утилизации согласно п. 1 данной статьи устанавливаются Правительством РФ, эти требования адресованы Правительству РФ):

нормативы утилизации устанавливаются с учетом экономических условий, потенциальной опасности отходов для здоровья человека и окружающей среды, а также технологической возможности их утилизации и подлежат пересмотру раз в три года (п. 11);

нормативы утилизации для каждой группы товаров, группы упаковки товаров, указанных в п. 2 данной статьи, устанавливаются в процентах от общего количества выпущенных в обращение на территории России товаров, выраженного в единицах массы или единицах товаров, либо упаковки товаров, выраженного в единицах массы упаковки, использованной для таких товаров (п. 12; пункт изложен Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ с 31 декабря 2017 г. полностью в новой редакции; в прежней (первоначальной) редакции предусматривалось, что нормативы утилизации устанавливаются для каждой группы товаров, подлежащих утилизации, в процентах от общего количества выпущенных производителями, импортерами товаров для внутреннего потребления на территории России за истекший календарный год в зависимости от массы или числа единиц готовых товаров или массы упаковки, использованной для производства таких товаров).

Требование о необходимости пересмотра нормативов утилизации отходов от использования товаров раз в три года учтено в упомянутом выше распоряжении Правительства РФ от 4 декабря 2015 г. № 2491-р, которым утверждены Нормативы утилизации отходов от использования товаров. Как говорилось выше, этим же распоряжением Минприроды России предписано пересматривать раз в три года в соответствии с предложениями заинтересованных федеральных органов исполнительной власти нормативы, утвержденные данным распоряжением, и вносить в установленном порядке в Правительство РФ предложения об их изменении.

Положения п. 13 и 14 комментируемой статьи предусматривают особенности определения нормативов утилизации отходов от использования товаров:

при перевыполнении производителем, импортером товаров в предыдущем календарном году нормативов утилизации такие нормативы в текущем календарном году уменьшаются на разницу между фактическими показателями утилизации отходов от использования товаров и установленными нормативами утилизации (п. 13);

в случае, если упаковка, подлежащая утилизации (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о товаре, подлежащем утилизации), произведена из вторичного сырья, к нормативу утилизации применяется понижающий коэффициент, рассчитываемый как разница между единицей и долей вторичного сырья, использованного при производстве указанной упаковки (п. 14).

Пункт 15 комментируемой статьи исключает из сферы действия приведенных положений п. 13 и 14 данной статьи производителей, импортеров товаров, которые осуществляют уплату экологического сбора в соответствии со ст. 24⁵ комментируемого Закона. Экологический сбор согласно п. 7 комментируемой статьи обязаны уплачивать те производители, импортеры товаров, которые не обеспечивают самостоятельную утилизацию отходов от использования товаров (см. выше).

16. В пункте 16 комментируемой статьи, изложенном Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ полностью в новой редакции, Правительству РФ делегированы полномочия по установлению (соответствующие полномочия России в области обращения с отходами предусмотрены также в ст. 5 комментируемого Закона):

1) порядка, форм и сроков представления производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о порядке, формах и сроках представления производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации, отчетности о выполнении нормативов утилизации).

Соответственно, Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342 утверждены Правила представления производителями товаров, импортерами товаров отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования товаров (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 17 октября 2018 г. № 1238)[293]293
  pravo.gov.ru, 2015, 18 декабря; 2018, 26 октября.


[Закрыть]. Как говорилось выше, письмом Росприроднадзора от 15 декабря 2016 г. № АС-10-01-36/25460 «О направлении поручения» направлены рекомендованные формы актов утилизации отходов;

2) порядка декларирования количества выпущенных в обращение на территории России товаров, упаковки товаров, перечень которых предусматривается пунктом 2 данной статьи (до внесения Федеральном законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о порядке декларирования производителями, импортерами товаров, подлежащих утилизации, количества выпущенных в обращение на территории России за предыдущий календарный год готовых товаров (в том числе упаковки), перечень которых предусмотрен пунктом 2 данной статьи).

Соответственно, Постановлением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417 утверждено Положение о декларировании производителями товаров, импортерами товаров количества выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств (наименование в ред. Постановления Правительства РФ от 25 июля 2018 г. № 868)[294]294
  pravo.gov.ru, 2015, 28 декабря; 2018, 27 июля.


[Закрыть]. В приложении к названному Положению приведена форма декларации о количестве выпущенных в обращение на территории Российской Федерации товаров, упаковки товаров, включенных в перечень товаров, упаковки товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, реализованных для внутреннего потребления на территории Российской Федерации.

17. В соответствии с п. 17 комментируемой статьи отчетность о выполнении нормативов утилизации за истекший календарный год подлежит представлению в срок до 1 апреля в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

Правило о том, что отчетность представляется до 1 апреля года, следующего за отчетным, продублировано в п. 11 названных выше Правил представления производителями и импортерами товаров, подлежащих утилизации после утраты ими потребительских свойств, отчетности о выполнении нормативов утилизации отходов от использования таких товаров, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342. При этом в п. 4-7 данных Правил предусмотрено следующее (в ред. Постановления Правительства РФ от 17 октября 2018 г. № 1238):

отчетность представляется в Росприроднадзор в форме электронных документов, подписанных простой электронной подписью, посредством информационно-телекоммуникационных сетей с использованием программных средств ЕГИС УОИТ (п. 4);

при подаче отчетности в форме электронных документов путем использования программных средств системы учета отходов дополнительное представление отчетности на бумажном носителе не требуется (п. 5);

в случае отсутствия технической возможности использования программных средств системы учета отходов отчетность направляется посредством почтового отправления с описью вложения и уведомлением о вручении или представляется на бумажном носителе в одном экземпляре лично: а) производителем товаров – в территориальный орган Росприроднадзора по месту его государственной регистрации; б) импортером товаров – в Росприроднадзор; в) ассоциацией – в Росприроднадзор (п. 6);

в случае если юридическое лицо или индивидуальный предприниматель одновременно являются производителями товаров и импортерами товаров, отчетность представляется в Росприроднадзор (п. 6¹);

датой приема отчетности в форме электронного документа считается дата ее отправления посредством системы учета отходов. Датой приема отчетности на бумажном носителе считается дата проставления отметки Федеральной службы по надзору в сфере природопользования или ее территориального органа о получении отчетности на бумажном носителе или дата почтового отправления (п. 7).

18. В пункте 18 комментируемой статьи установлено, что учет и контроль выполнения установленных нормативов утилизации в отношении отходов от использования товаров, произведенных на территории России или ввезенных в Россию, осуществляются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти в порядке, определенном пунктом 16 данной статьи.

Таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти является Росприроднадзор. В подпункте 5.5^9-5 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (подпункт введен Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2015 г. № 1219), установлено, что Росприроднадзор осуществляет учет и контроль выполнения установленных нормативов утилизации в отношении отходов от использования товаров, произведенных на территории России или ввезенных в Россию. Соответствующие полномочия Росприроднадзора закреплены также в п. 13 названных выше Правил, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342, и в п. 16 названного выше Положения, утв. Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417.

Указание на порядок, определенный пунктом 16 комментируемой статьи, введено в п. 18 данной статьи Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ. Это дополнение реализовано путем внесения Постановлением Правительства РФ от 17 октября 2018 г. № 1238 изменений в названные выше Правила, утв. Постановлением Правительства РФ от 8 декабря 2015 г. № 1342, и в названное выше Положение, утв. Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 1417.

19-20. Положения п. 19 комментируемой статьи возлагают на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области таможенного дела обязанности по направлению в уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти, т. е. в Росприроднадзор:

информации о товарах, об упаковке товаров (указание на упаковку товаров введено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), которые ввозятся из государств, не являющихся членами Евразийского экономического союза, и включены в перечень, предусмотренный пунктом 2 данной статьи;

информации о товарах, ввозимых в Россию с территорий государств – членов Евразийского экономического союза и включенных в перечень товаров, упаковки товаров (указание на упаковку товаров введено Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ), предусмотренный пунктом 2 данной статьи, в соответствии с правилами ведения статистики взаимной торговли России с государствами – членами Евразийского экономического союза, утвержденными Правительством РФ.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области таможенного дела, согласно п. 1 Положения о Федеральной таможенной службе, утв. Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2013 г. № 809 «О Федеральной таможенной службе»[295]295
  pravo.gov.ru, 2013, 19 сентября.


[Закрыть], является ФТС России.

Пункт 20 комментируемой статьи предусматривает, что информационный обмен и взаимодействие между уполномоченными Правительством РФ федеральными органами исполнительной власти осуществляются в установленном законодательством РФ порядке.

Представление указанной в п. 19 данной статьи информации осуществляется в рамках представления информации для включения ЕГИС УОИТ (см. комментарий к ст. 24³ и 24⁴ Закона).