Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение является нарушением требований законодательства в области обращения с отходами, что повлечет применение штрафных санкций за несоблюдение установленных требований;

кроме того, отсутствие утвержденных нормативов образования отходов и лимитов на их размещение повлечет увеличение платы за НВОС при размещении отходов с применением повышающего коэффициента.

В отношении того, что действие переходного периода устанавливается до 1 января 2020 г., разработчиками проекта изменений указано, что: Постановлением Правительства РФ от 11 августа 2014 г. № 790[409]409
  pravo.gov.ru, 2014, 12 августа.


[Закрыть] утверждена федеральная целевая программа «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2020 года»; одним из мероприятий указанной федеральной целевой программы является обеспечение обращения ТБО, реализация которого предусмотрена в 2015-2020 гг.; целевым показателем данного мероприятия является строительство и рекультивация полигонов ТБО. После внесения Постановлением Правительства РФ от 5 сентября 2018 г. № 1059[410]410
  pravo.gov.ru, 2018, 10 сентября.


[Закрыть] изменений указанная федеральная целевая программа имеет наименование «Социально-экономическое развитие Республики Крым и г. Севастополя до 2022 года».

В пункте 2¹ комментируемой статьи предусмотрено, что до 1 января 2023 г. запрет, установленный пунктом 7 ст. 12 комментируемого Закона (т. е. запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в ГРОРО), также не распространяется на объекты, указанные в п. 8 комментируемой статьи. Пункт 2¹ комментируемой статьи, как и пункт 8 данной статьи, к которому сделана отсылка, введены Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ[411]411
  pravo.gov.ru, 2018, 25 декабря.


[Закрыть]. В указанном пункте 8 комментируемой статьи установлено, что до 1 января 2023 г. объекты размещения ТКО, введенные в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющие документации, предусмотренной законодательством РФ, могут быть использованы для размещения ТКО (см. ниже).

3-4. Пункты 3 и 4 комментируемой статьи, введенные Федеральным законом от 28 декабря 2016 г. № 486-ФЗ, содержат переходные положения, касающиеся регулирования деятельности в области обращения с ТКО.

В пункте 3 комментируемой статьи установлено, что соглашение между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами, указанное в п. 6 ст. 24⁶ комментируемого Закона, должно быть заключено не позднее 1 мая 2018 г. Речь идет о соглашении об организации деятельности по обращению с ТКО, заключаемое органом исполнительной власти субъекта РФ с победителем конкурсного отбора, устанавливающее права и обязанности сторон по обеспечению обращения с ТКО (см. комментарий к указанной статье).

Как отмечено в Апелляционном определении Судебной коллегии по гражданским делам Свердловского областного суда от 13 января 2017 г. по делу № 33-541/2017, 33-23442/2016[412]412
  СПС.


[Закрыть], к полномочиям органов местного самоуправления городских округов в области обращения с отходами в силу п. 3 ст. 8 комментируемого Закона с 1 января 2016 г. относится участие в организации деятельности по обращению с отходами, в частности в организации деятельности по обработке, обезвреживанию и захоронению отходов, на территориях соответствующих городских округов; сама организация деятельности по обращению с отходами статьей 6 данного Закона возложена на органы государственной власти субъекта РФ; в частности организация деятельности по обращению с отходами осуществляется посредством соглашения между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами по обращению с ТКО; установленные законом требования о заключении такового соглашения должны быть выполнены не позднее 1 мая 2018 г. (п. 3 комментируемой статьи); в отсутствие данного соглашения понуждение органа местного самоуправления принять участие в организации заявленной деятельности, которую обязаны проводить иные органы, является преждевременным.

Пункт 4 комментируемой статьи устанавливает срок, не позднее которого подлежат представлению в орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области государственного регулирования тарифов, или в случае передачи соответствующих полномочий законом субъекта РФ – в орган местного самоуправления предложения об установлении единого тарифа на услугу регионального оператора, – не позднее 1 июля 2018 г.

Речь идет об установлении в отношении региональных операторов единого тарифа на услугу по обращению с ТКО. Установление такого единого тарифа регламентировано положениями ст. 24⁹ комментируемого Закона, согласно п. 2 которой тарифы в области обращения с ТКО должны компенсировать экономически обоснованные расходы на реализацию производственных и инвестиционных программ и обеспечивать экономически обоснованный уровень доходности текущей деятельности и используемого при осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО инвестированного капитала. В соответствии с п. 4 указанной статьи тарифы могут устанавливаться с календарной разбивкой и дифференцироваться в порядке и по критериям, которые установлены основами ценообразования в области обращения с ТКО, определенными Правительством РФ (см. комментарий к указанной статье).

5. Пункты 5-9 включены в комментируемую статью Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ, разработчиками проекта которого в обоснование необходимости внесения этих дополнений отмечалось следующее:

в настоящее время в субъектах РФ – городах федерального значения сложная ситуация в области обращения с ТКО. В соответствии с положениями п. 5 ст. 12 комментируемого Закона захоронение отходов в границах населенных пунктов запрещено. Таким образом, размещение объектов захоронения отходов на территории субъектов РФ – городов федерального значения невозможно;

в то же время объекты захоронения отходов, расположенные на территории соседних субъектов РФ, зачастую переполнены и подлежат закрытию, а создание новых объектов в таких субъектах РФ затруднено, из-за высокой плотности населения;

единственным выходом из сложившейся ситуации является создание современных высокотехнологичных объектов обращения с отходами. Однако на реализацию данной задачи от стадии оформления подходящих земельных участков для указанных объектов до их ввода в эксплуатацию потребуется время до трех лет;

в сложившихся условиях построение долгосрочного прогноза развития отрасли, являющегося определяющим фактором при расчете стоимости коммунальной услуги по обращению с ТКО регионального оператора, не представляется возможным;

при этом в соответствии с положениями действующего законодательства обязанность по началу деятельности регионального оператора по обращению с ТКО и оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО наступает не позднее 1 января 2019 г.;

в этой связи предлагается наделить субъекты РФ – города федерального значения Москву, Санкт-Петербург и Севастополь правом до 1 января 2022 г. не применять положения федерального законодательства о сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации, обезвреживании, хранении, захоронении ТКО на территории субъекта РФ региональными операторами;

в этом случае до указанного срока на территории соответствующего субъекта РФ указанную деятельность предлагается осуществлять в соответствии с планом мероприятий, утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ – города федерального значения по согласованию с уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти, а плату за коммунальную услугу по обращению с ТКО взимать в составе платы за содержание жилого помещения;

принятие законопроекта позволит обеспечить плавный переход на новые правила по обращению с ТКО в субъектах РФ – городах федерального значения, ввести в эксплуатацию современные высокотехнологичные объекты обращения с отходами.

Соответственно, пункт 5 комментируемой статьи предусматривает право субъектов РФ – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя в период до 1 января 2022 г. не применять положения комментируемого Закона о сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации, обезвреживании, хранении, захоронении ТКО на территории субъекта РФ региональными операторами.

На случай реализации указанного права в данном пункте предусмотрено следующее:

должен быть издан план мероприятий, устанавливающий на территории субъекта РФ – города федерального значения этапы и сроки перехода к осуществлению деятельности по обращению с ТКО региональными операторами. Такой план мероприятий подлежит утверждению уполномоченным органом исполнительной власти данного субъекта РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (т. е. с Минприроды России, см. комментарий к ст. 2 Закона);

на территории субъекта РФ – города федерального значения плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО подлежит взиманию в составе платы за содержание жилого помещения. При заключении же с региональным оператором договора на оказание услуг по обращению с ТКО согласно п. 2 ст. 24⁷ комментируемого Закона собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

6-7. В пунктах 6 и 7 комментируемой статьи, которые введены Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ, в отличие от пункта 5 данной статьи, введенного тем же Законом, закреплены переходные положения, касающиеся всех субъектов РФ, а не только субъектов РФ – городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя.

Пункт 6 данной статьи определяет последствия признания конкурсного отбора несостоявшимся или досрочного прекращения деятельности регионального оператора, в том числе в случае его отказа от осуществления деятельности. Согласно данному пункту в этом случае органу исполнительной власти субъекта РФ предоставляется право на срок, не превышающий одного года, присвоить статус регионального оператора без проведения конкурсного отбора и заключить соответствующее соглашение:

с юридическим лицом, которому в соответствии с комментируемым Законом присвоен статус регионального оператора и зона деятельности которого расположена на территории данного субъекта РФ, либо с юридическим лицом, которому в соответствии с комментируемым Законом присвоен статус регионального оператора и зона деятельности которого расположена на территории другого субъекта РФ, граничащего с данным субъектом РФ;

при отказе соответствующего юридического лица от заключения соглашения – с государственным или муниципальным унитарным предприятием либо государственным или муниципальным учреждением, имеющими лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I–IV классов опасности.

В пункте 7 комментируемой статьи, в свою очередь, определены последствия ситуации, когда органом исполнительной власти субъекта РФ не может быть реализовано право, указанное в п. 6 данной статьи. В этом случае субъекту РФ предоставляется право в период до 1 января 2020 г. не применять в одной или нескольких зонах деятельности регионального оператора, где региональный оператор отсутствует, положения комментируемого Закона о сборе, накоплении, транспортировании, обработке, утилизации, обезвреживании, хранении, захоронении ТКО региональными операторами.

На случай реализации указанного права в п. 7 комментируемой статьи аналогично пункту 5 данной статьи предусмотрено следующее:

должен быть издан план мероприятий, устанавливающий на территории субъекта РФ этапы и сроки перехода к осуществлению деятельности по обращению с ТКО региональными операторами. Такой план мероприятий подлежит утверждению уполномоченным органом исполнительной власти данного субъекта РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (т. е. с Минприроды России, см. комментарий к ст. 2 Закона);

на территории субъекта РФ плата за коммунальную услугу по обращению с ТКО подлежит взиманию в составе платы за содержание жилого помещения. При заключении же с региональным оператором договора на оказание услуг по обращению с ТКО согласно п. 2 ст. 24⁷ комментируемого Закона собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

8-9. Положения п. 8 и 9 комментируемой статьи, введенных Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ, предусматривает и регламентирует возможность использования для размещения ТКО в период до 1 января 2023 г. объектов размещения ТКО, введенных в эксплуатацию до 1 января 2019 г. и не имеющих документации, предусмотренной законодательством РФ.

В соответствии с п. 8 комментируемой статьи указанные объекты при наличии заключения федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (т. е. Минприроды России, см. комментарий к ст. 2 Закона), о возможности использования указанных объектов для размещения ТКО по решению уполномоченного органа исполнительной власти субъекта РФ могут быть включены в перечень объектов размещения ТКО на территории субъекта РФ (при этом в юридико-технических целях введено обозначение «перечень»).

Указанным пунктом также федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды (т. е. Минприроды России, см. комментарий к ст. 2 Закона), делегировано полномочие по установлению порядка формирования и изменения перечня и порядка подготовки заключения, предусмотренного данным пунктом.

На едином портале раскрытия информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных актов regulation.gov.ru в сети «Интернет» размещен подготовленный в рамках реализации данной нормы проект Приказа Минприроды России «Об утверждении Порядка формирования и изменения перечня объектов размещения твердых коммунальных отходов на территории субъекта Российской Федерации и Порядка подготовки заключения о возможности использования объектов для размещения твердых коммунальных отходов»[413]413
  regulation.gov.ru, 2019, 18 марта.


[Закрыть]. Однако сведений об издании соответствующего нормативного правового акта до настоящего времени нет.

Наряду с прочим в п. 8 комментируемой статьи установлено, что данные о месте нахождения объектов размещения ТКО, включенных в указанный в данном пункте перечень, вносятся в ТСОО соответствующего субъекта РФ, а также что объекты, указанные в данном пункте, подлежат исключению из ТСОО не позднее 1 января 2023 г. и подлежат обустройству и рекультивации в соответствии с законодательством РФ.

Как говорилось выше, Федеральным законом от 25 декабря 2018 г. № 483-ФЗ наряду с прочим комментируемая статья дополнена пунктом 2¹, предусматривающим, что на объекты, указанные в п. 8 данной статьи, до 1 января 2023 г. не распространяется запрет, установленный пунктом 7 ст. 12 комментируемого Закона (т. е. запрет на размещение отходов на объектах, не внесенных в ГРОРО).

Пункт 9 комментируемой статьи устанавливает, что объекты, включенные в указанный в п. 8 данной статьи перечень и ТСОО, могут использоваться для размещения ТКО без лицензии на осуществление деятельности по размещению отходов I–IV классов опасности.

В пункте 9 комментируемой статьи также установлено, что деятельность по размещению ТКО на объектах, включенных в в указанный в п. 8 данной статьи перечень, регулируется в порядке, предусмотренном комментируемым Законом для ОРО. Требования к ОРО закреплены в ст. 12 комментируемого Закона (см. комментарий к указанной статье).

Статья 30. Вступление настоящего Федерального закона в силу

Настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования.

В комментируемой статье регламентировано вступление в силу комментируемого Закона. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов установлен Федеральным законом от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания»[414]414
  СЗ РФ, 1994, № 8, ст. 801.


[Закрыть], согласно ст. 6 которого федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории РФ по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами не установлен другой порядок вступления их в силу. Соответственно, комментируемая статья устанавливает «другой» порядок вступления комментируемого Закона в силу – со дня официального опубликования данного Закона.

Официальным опубликованием федерального закона в соответствии со ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» (в ред. Федерального закона от 21 октября 2011 г. № 289-ФЗ[415]415
  СЗ РФ, 2011, № 43, ст. 5977.


[Закрыть]) считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете», «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru).

Полный текст комментируемого Закона опубликован в «Российской газете» 30 июня 1998 г. (№ 121) и в «Собрании законодательства Российской Федерации» 29 июня 1998 г. (выпуск № 26, статья 3009). Положения о том, что официальным опубликованием федерального закона также считается первая публикация его полного текста в «Парламентской газете» или первое размещение (опубликование) на «Официальном интернет-портале правовой информации», включены в ст. 4 Федерального закона «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» после принятия комментируемого Закона.

Согласно правовой позиции, изложенной в Постановлении КС России от 24 октября 1996 г. № 17-П[416]416
  СЗ РФ, 1996, № 45, ст. 5202.


[Закрыть], день, которым датируется выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» с текстом федерального закона не может считаться днем его обнародования. С учетом этого днем официального опубликования комментируемого Закона дата его опубликования в «Российской газете», т. е. 30 июня 1998 г.

Обязательность повторного опубликования в официальных изданиях полного текста федерального закона, в который внесены изменения, Федеральный закон «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» не предусматривает (в ч. 4 его ст. 9 говорится лишь о возможности повторного официального опубликования в полном объеме федерального закона, в который были внесены изменения или дополнения). Достаточно лишь официального опубликования федерального закона, которым внесены изменения в ранее изданный федеральный закон. В этой связи уместно упомянуть об Определении КС России от 20 декабря 2005 г. № 515-О[417]417
  СПС.


[Закрыть], которым отказано в принятии к рассмотрению жалобы на ст. 4 названного Закона, допускающую действие закона без повторного опубликования его полного текста в официальных изданиях после внесения в него изменений и дополнений. Соответственно, текст комментируемого Закона в связи с внесением в него изменений повторно официально не опубликовывался.

Статья 31. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом

Нормативные правовые акты Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с настоящим Федеральным законом.

Комментируемая статья заключительное положение, устанавливающее, что нормативные правовые акты РФ подлежат приведению в соответствие с комментируемым Законом. Разумеется, речь идет о приведении актов в соответствие с комментируемым Законом лишь в части, относящейся к предмету данного Закона. Предмет комментируемого Закона определен в его преамбуле (см. преамбулу и комментарий к ней).

Из комментируемой статьи следует, что впредь до приведения нормативных правовых актов РФ, действующих на территории России и регулирующих отношения, относящиеся к предмету комментируемого закона, в соответствие с данным Законом указанные нормативные правовые акты РФ применяются постольку, поскольку они не противоречат комментируемому Закону.

Следует отметить, что традиционно федеральный законодатель при принятии федерального закона предлагает Президенту РФ и предписывал Правительству РФ привести свои нормативные правовые акты в соответствие с новым актом. Комментируемый Закон такие предложение и предписание не содержат. Сведения об издании Президентом РФ и Правительством РФ соответствующих нормативных правовых актов отсутствуют.