Текст книги "Комментарий к Федеральному закону от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (постатейный; издание второе, переработанное и дополненное)"

Примерами реализации данной нормы является издание следующих нормативных правовых актов:

Постановление Правительства Московской области от 26 декабря 2016 г. № 999/47 «О содержании и порядке заключения соглашения между уполномоченным исполнительным органом государственной власти Московской области и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами»[317]317
  mosreg.ru, 2016, 26 декабря.


[Закрыть];

Постановление Правительства Ленинградской области от 15 февраля 2017 г. № 23 «Об установлении порядка заключения и требований к содержанию соглашения об организации деятельности по обращению с твердыми коммунальными отходами между органом исполнительной власти Ленинградской области и региональным оператором по обращению с твердыми коммунальными отходами»[318]318
  pravo.gov.ru, 2017, 21 февраля.


[Закрыть].

В соответствии с переходным положением п. 3 ст. 29¹ комментируемого Закона соглашение между органами исполнительной власти субъектов РФ и региональными операторами, указанное в п. 6 комментируемой статьи, должно быть заключено не позднее 1 мая 2018 г. (см. комментарий к указанной статье).

7-9. Положения п. 7-9 комментируемой статьи посвящены зоне деятельности регионального оператора по обращению с ТКО. Данные пункты введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ с 31 декабря 2017 г.

В пункте 7 комментируемой статьи определено, что зона деятельности регионального оператора представляет собой территорию или часть территории субъекта РФ, на которой региональный оператор осуществляет деятельность на основании соглашения, заключаемого с органом исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с данной статьей. Как говорилось выше, упомянутым Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ внесено уточняющее изменение в ч. 1 комментируемой статьи: в результате внесенного изменения указано, что сбор, транспортирование, обработка, утилизация, обезвреживание, захоронение ТКО на территории субъекта РФ обеспечиваются одним или несколькими региональными операторами, а не региональным оператором.

Пункт 8 комментируемой статьи устанавливает, что зона деятельности регионального оператора должна быть определена в ТСОО. Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, которым введен данный пункт, внесено соответствующее дополнение в положения п. 3 ст. 13³ комментируемого Закона, определяющие перечень сведений, которые должна включать в себя ТСОО: указанный пункт дополнен положением о сведениях о зонах деятельности регионального оператора (см. комментарий к указанной статье).

В пункте 9 комментируемой статьи установлено требование, согласно которому зоны деятельности региональных операторов должны охватывать всю территорию субъекта РФ и не должны пересекаться. При этом предусмотрено, что федеральным законом могут быть установлены отступления от данного требования. Следует подчеркнуть, что отступления от данного требования могут быть установлены актом федерального, но не регионального законодателя.

10. Пункт 10 комментируемой статьи возлагает на операторов по обращению с ТКО, региональных операторов обязанность соблюдать схему потоков ТКО, предусмотренную ТСОО субъекта РФ, на территории которого такие операторы осуществляют свою деятельность. Как предусмотрено в п. 3 ст. 13³ комментируемого Закона, ТСОО должна включать в себя схему потоков отходов, в том числе ТКО, от источников их образования до объектов обработки, утилизации, обезвреживания отходов, объектов размещения отходов, включенных в ГРОРО, которая включает в себя графические обозначения мест, количество образующихся отходов, количество объектов, используемых для обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов.

В пункте 10 комментируемой статьи также установлено, что операторы по обращению с ТКО, владеющие объектами обработки, обезвреживания, захоронения ТКО, данные о месте нахождения которых включены в ТСОО, обязаны принимать ТКО, образовавшиеся на территории субъекта РФ и поступившие из других субъектов РФ с учетом соглашения, заключенного между субъектами РФ, только на основании заключенных с региональными операторами договоров об осуществлении регулируемых видов деятельности в области обращения с ТКО и не вправе отказываться от заключения таких договоров.

Данный пункт введен с 31 декабря 2017 г. Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, в ч. 4 и 5 ст. 10 которого предусмотрены следующие переходные положения:

положения п. 10 комментируемой статьи применяются со дня заключения соглашения об организации деятельности по обращению с ТКО между органом государственной власти соответствующего субъекта РФ и региональным оператором по обращению с ТКО;

положения п. 10 комментируемой статьи в части соглашения между субъектом РФ – городом федерального значения и другими субъектами РФ применяются с даты вступления в силу такого соглашения, но не позднее 1 января 2021 г. В случае отсутствия 1 июля 2020 г. соглашения, указанного в данной части, неурегулированные разногласия по условиям соглашения рассматриваются Правительством РФ.

Статья 24⁷. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами

1. Региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с собственниками твердых коммунальных отходов, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами является публичным для регионального оператора. Региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами собственнику твердых коммунальных отходов, которые образуются и места накопления которых находятся в зоне его деятельности. Региональные операторы вправе заключать договоры на оказание услуг по обращению с другими видами отходов с собственниками таких отходов.

2. По договору на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами региональный оператор обязуется принимать твердые коммунальные отходы в объеме и в местах (на площадках) накопления, которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение в соответствии с законодательством Российской Федерации, а собственник твердых коммунальных отходов обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

3. Региональный оператор вправе осуществлять деятельность по обращению с твердыми коммунальными отходами на территории иного субъекта Российской Федерации в соответствии с правилами обращения с твердыми коммунальными отходами и с учетом соглашения, заключенного между субъектами Российской Федерации.

4. Собственники твердых коммунальных отходов обязаны заключить договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются твердые коммунальные отходы и находятся места их накопления.

5. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с типовым договором, утвержденным Правительством Российской Федерации. Договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству Российской Федерации положениями.

6. Юридические лица, в результате деятельности которых образуются твердые коммунальные отходы, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании объекта размещения отходов, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие твердые коммунальные отходы.

1. Комментируемая статья предусматривает заключение региональными операторами по обращению с ТКО договоров на оказание услуг по обращению с ТКО, а также определяет требования к содержанию таких договоров. Согласно переходному положению ч. 6 ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена комментируемая глава, договоры, заключенные собственниками ТКО на сбор и вывоз ТКО, действуют до заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО.

В пункте 1 комментируемой статьи установлено, что региональные операторы заключают договоры на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, но если иное не предусмотрено законодательством РФ. Оговорка «если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации» включена в положение п. 1 комментируемой статьи, предусматривающее заключение региональными операторами договоров на оказание услуг по обращению с ТКО с собственниками ТКО, Федеральным законом от 29 декабря 2015 г. № 404-ФЗ. Этим же Законом статья 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (т. е. Закона, которым введена комментируемая глава) дополнена частью 9, в соответствии с которой в случае, если до 1 января 2016 г. в субъекте РФ заключены государственные контракты на оказание услуги по обращению с ТБО (ТКО) на срок более чем десять лет, в данном субъекте РФ до окончания сроков действия указанных государственных контрактов или прекращения обязательств по указанным государственным контрактам:

1) многоквартирные дома, в которых оказание услуги по обращению с ТБО (ТКО) осуществляется подрядчиками, исполнителями по государственным контрактам, указанным в абз. 1 данной части, не входят в зону деятельности регионального оператора по обращению с ТКО и этот региональный оператор не оказывает услугу по обращению с ТКО собственникам и пользователям помещений в таких многоквартирных домах;

2) в отношении собственников и пользователей помещений в многоквартирных домах, указанных в п. 1 данной части, управляющих организаций, товариществ собственников жилья, жилищных кооперативов или иных специализированных потребительских кооперативов, осуществляющих управление такими многоквартирными домами, не применяются положения ч. 4 ст. 154 ЖК РФ и частей 6², 6³, 7¹ ст. 155, ч. 1 ст. 157, ч. 2¹, 11¹, 12, 15¹ ст. 161, ч. 2 ст. 164 данного Кодекса (в ред. Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ) в части обращения с ТКО. Плата за обращение с ТКО входит в состав платы за содержание жилого помещения для собственников помещений и нанимателей жилых помещений, расположенных в многоквартирных домах, указанных в п. 1 данной части;

3) присвоение статуса регионального оператора по обращению с ТКО и определение зоны его деятельности осуществляются с учетом особенностей, установленных пунктами 1 и 2 данной части, на основании конкурсного отбора, предусмотренного пунктом 4 ст. 24⁶ комментируемого Закона.

Договор на оказание услуг по обращению с ТКО определен в п. 1 комментируемой статьи для регионального оператора в качестве публичного договора. Публичному договору посвящена статья 426 части первой ГК РФ, в п. 1 которой (в ред. Федерального закона от 8 марта 2015 г. № 42-ФЗ[319]319
  pravo.gov.ru, 2015, 9 марта.


[Закрыть]) определено следующее: публичным договором признается договор, заключенный лицом, осуществляющим предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, и устанавливающий его обязанности по продаже товаров, выполнению работ либо оказанию услуг, которые такое лицо по характеру своей деятельности должно осуществлять в отношении каждого, кто к нему обратится (розничная торговля, перевозка транспортом общего пользования, услуги связи, энергоснабжение, медицинское, гостиничное обслуживание и т. п.); лицо, осуществляющее предпринимательскую или иную приносящую доход деятельность, не вправе оказывать предпочтение одному лицу перед другим лицом в отношении заключения публичного договора, за исключением случаев, предусмотренных законом или иными правовыми актами.

Соответственно приведенным положениям ГК РФ в п. 1 комментируемой статьи установлено, что региональный оператор не вправе отказать в заключении договора на оказание услуг по обращению с ТКО собственнику ТКО, которые образуются и места накопления которых (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось о сборе ТКО) находятся в зоне его деятельности. При этом предусмотрено право региональных операторов заключать договоры на оказание услуг по обращению с другими видами отходов с собственниками таких отходов.

2. Положения п. 2 комментируемой статьи определяют предмет договора на оказание услуг по обращению с ТКО: по такому договору региональный оператор обязуется принимать ТКО в объеме и в местах (на площадках) накопления (до внесения Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ изменения говорилось только о местах, без уточнения о том, что речь идет о накоплении), которые определены в этом договоре, и обеспечивать их транспортирование, обработку, обезвреживание, захоронение (Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ исключено указание на их сбор) в соответствии с законодательством РФ, а собственник ТКО обязуется оплачивать услуги регионального оператора по цене, определенной в пределах утвержденного в установленном порядке единого тарифа на услугу регионального оператора.

В форме типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 (о названной форме см. ниже), при определении предмета договора на оказание услуг по обращению с ТКО наряду с положениями п. 2 комментируемой статьи приведены следующие положения (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 декабря 2018 г. № 1572):

объем твердых коммунальных отходов, места (площадки) накопления твердых коммунальных отходов, в том числе крупногабаритных отходов, и периодичность вывоза твердых коммунальных отходов, а также информация о размещении мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и подъездных путей к ним (за исключением жилых домов) определяются согласно приложению к договору;

способ складирования ТКО – ____________________________________________________________________ (мусоропроводы и мусороприемные камеры, в контейнеры, бункеры, расположенные на контейнерных площадках, в пакеты или другие емкости (указать какие), предоставленные региональным оператором, – указать нужное), в том числе крупногабаритных отходов – _________________________________________________ (в бункеры, расположенные на контейнерных площадках, на специальных площадках складирования крупногабаритных отходов – указать нужное);

дата начала оказания услуг по обращению с ТКО «___» ____________ 20__ г.

Согласно переходному положению ч. 8 ст. 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28 декабря 2016 г. № 486-ФЗ), которым введена комментируемая глава, обязанность по внесению платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО наступает при наличии заключенного соглашения между органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и региональным оператором по обращению с ТКО и утвержденного единого тарифа на услугу по обращению с ТКО на территории соответствующего субъекта РФ, но не позднее 1 января 2019 г.

Часть 8¹ той же статьи 23 Федерального закона от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ (часть введена Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) содержит следующие переходные положения: при первоначальном включении в состав платы за коммунальные услуги, оказываемые потребителям коммунальных услуг в многоквартирном доме, платы за коммунальную услугу по обращению с ТКО стоимость услуг по сбору, вывозу, утилизации (захоронению) ТКО исключается из платы за содержание жилого помещения начиная с месяца, в котором услуги по обращению с ТКО начинает оказывать региональный оператор по обращению с ТКО; для такого изменения размера платы за содержание жилого помещения не требуется решение общего собрания собственников помещений в многоквартирном доме; управляющая организация, товарищество собственников жилья, жилищный кооператив, иной специализированный потребительский кооператив в срок не позднее 10 дней до дня начала оказания коммунальной услуги по обращению с ТКО обязаны известить собственников помещений в многоквартирном доме об изменении размера платы за содержание жилого помещения и по их требованию представить подтверждающие данный факт документы, в том числе документы, обосновывающие расчет этого размера платы.

3. В пункте 3 комментируемой статьи предусмотрено право регионального оператора осуществлять деятельность по обращению с ТКО на территории иного субъекта РФ. При этом установлено, что данное право реализуется в соответствии с правилами обращения с ТКО и с учетом соглашения, заключенного между субъектами РФ.

Документом, о котором идет речь, являются Правила обращениями с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 (о данном документе см. комментарий к ст. 24⁶ Закона). Положениями п. 23 и 34 названных Правил предусмотрено следующее (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 сентября 2018 г. № 1094):

в целях обеспечения транспортирования ТКО региональный оператор вправе привлекать операторов по обращению с ТКО, осуществляющих деятельность по транспортированию ТКО, на основании договора на оказание услуг по транспортированию ТКО по цене, определенной сторонами такого договора, за исключением случаев, когда цены на услуги по транспортированию ТКО для регионального оператора формируются по результатам торгов (п. 23);

в целях обеспечения обработки, обезвреживания, захоронения ТКО операторы по обращению с ТКО, осуществляющие деятельность по обработке, обезвреживанию, захоронению ТКО в зоне деятельности регионального оператора, указанные в документации об отборе при проведении конкурсного отбора регионального оператора, заключают договоры с региональным оператором на оказание услуг по обработке, обезвреживанию, захоронению ТКО (п. 34).

4. Пункт 4 комментируемой статьи возлагает на собственников ТКО обязанность заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления. То, что речь идет именно об обязанности собственников ТКО, уточнено изменением, внесенным Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ (в первоначальной редакции пункта говорилось, что собственники ТКО заключают такой договор). Этим же Законом введен пункт 6 комментируемой статьи, предусматривающий право юридических лиц, в результате деятельности которых образуются ТКО, отказаться от заключения договора (см. ниже). Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ в п. 4 комментируемой статьи также уточнено, что речь идет о местах накопления, а не сбора ТКО.

Федеральным законом от 29 декабря 2014 г. № 458-ФЗ, которым введена комментируемая глава, статья 30 «Права и обязанности собственника жилого помещения» ЖК РФ дополнена частью 5, которой (в ред. Федерального закона от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ) установлено, что собственник жилого дома или части жилого дома обязан обеспечивать обращение с ТКО путем заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО. Там же определено, что под обращением с ТКО для целей данного Кодекса и иных актов жилищного законодательства понимаются транспортирование, обезвреживание, захоронение ТКО.

Как отмечалось в письмах Минприроды России от 29 ноября 2018 г. № 12-50/09872-ОГ «О реализации положений Закона № 89-ФЗ»[320]320
  СПС.


[Закрыть] и от 11 декабря 2018 г. № 12-50/10263-ОГ «О региональном операторе по обращению с твердыми коммунальными отходами»[321]321
  СПС.


[Закрыть], согласно положениям комментируемой статьи все собственники ТКО, а именно собственники помещений в многоквартирных домах (МКД), собственники частных домовладений (ЧД), а также юридические лица и индивидуальные предприниматели, в результате деятельности которых образуются ТКО, заключают договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их сбора, оплачивают услуги регионального оператора по обращению с ТКО; данная норма существенным образом дополняется положениями. 5 ст. 30 ЖК РФ, в соответствии с которой собственник жилого дома или его части обязан обеспечивать обращение с ТКО путем заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО; таким образом, обязанность заключения договора с региональным оператором по обращению с ТКО лежит только на собственниках помещений в МКД и собственниках ЧД, а также на юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих свою деятельность в помещениях МКД и ЧД.

Порядок заключения договора на оказание услуг по обращению с ТКО определен разделом I(1) названных выше Правил обращениями с твердыми коммунальными отходами, утв. Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 (раздел введен Постановлением Правительства РФ от 15 сентября 2018 г. № 1094). Согласно пункту 8(1) указанного раздела региональный оператор заключает договоры на оказание услуг по обращению с ТКО в порядке, установленном данным разделом, в отношении ТКО, образующихся:

а) в жилых помещениях в многоквартирных домах (кроме случаев, предусмотренных частями 1 и 9 ст. 157² ЖК РФ, при которых договор на оказание услуг по обращению с ТКО заключается в соответствии с жилищным законодательством РФ), – с лицом, осуществляющим управление многоквартирным домом в соответствии с жилищным законодательством РФ;

б) в жилых домах, – с организацией (в том числе некоммерческим объединением), действующей от своего имени и в интересах собственника;

в) в иных зданиях, строениях, сооружениях, нежилых помещениях, в том числе в многоквартирных домах (кроме случаев, предусмотренных частями 1 и 9 ст. 157² ЖК РФ, при которых договор на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами заключается в соответствии с жилищным законодательством РФ) (нежилые помещения), и на земельных участках, – с лицами, владеющими такими зданиями, строениями, сооружениями, нежилыми помещениями и земельными участками на законных основаниях, или уполномоченными ими лицами.

5. В пункте 5 комментируемой статьи федеральный законодатель делегировал Правительству РФ полномочие по утверждению типового договора, в соответствии с которым должен заключаться договор на оказание услуг по обращению с ТКО. При этом предусмотрено, что договор на оказание услуг по обращению с ТКО может быть дополнен по соглашению сторон иными не противоречащими законодательству РФ положениями.

Возможность утверждения Правительством РФ типовых гражданско-правовых договоров предусмотрена в п. 4 ст. 426 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 23 июля 2008 г. № 160-ФЗ): в случаях, предусмотренных законом, Правительство РФ, а также уполномоченные Правительством РФ федеральные органы исполнительной власти могут издавать правила, обязательные для сторон при заключении и исполнении публичных договоров (типовые договоры, положения и т. п.). В соответствии с п. 5 указанной статьи условия публичного договора, не соответствующие таким требованиям, ничтожны.

Указанное полномочие России в области обращения с отходами – утверждение формы типового договора на оказание услуг по обращению с ТКО – предусмотрено также в ст. 5 комментируемого Закона. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 24⁶ Закона), форма типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами утверждена Постановлением Правительства РФ от 12 ноября 2016 г. № 1156 «Об обращении с твердыми коммунальными отходами и внесении изменения в постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г. № 641».

Указанная форма типового договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами (в ред. Постановления Правительства РФ от 15 декабря 2018 г. № 1572) включает следующие разделы:

I «Предмет договора»;

II «Сроки и порядок оплаты по договору»;

IV «Права и обязанности сторон»;

V «Порядок осуществления учета объема и (или) массы твердых коммунальных отходов»;

VI «Порядок фиксации нарушений по договору»;

VII «Ответственность сторон»;

VIII «Обстоятельства непреодолимой силы»;

IX «Действие договора»;

X «Прочие условия»;

приложение «Информация по предмету договора» (включает разделы I «Объем и место (площадка) накопления твердых коммунальных отходов» и II «Информация в графическом виде о размещении мест (площадок) накопления твердых коммунальных отходов и подъездных путей к ним (за исключением жилых домов)»).

6. Пункт 6 комментируемой статьи предусматривает единственное исключение из нормы п. 4 данной статьи, обязывающей собственников ТКО заключить договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.

В соответствии с п. 6 комментируемой статьи юридические лица, в результате деятельности которых образуются ТКО, вправе отказаться от заключения договора с региональным оператором в случае наличия в их собственности или на ином законном основании ОРО, расположенного в границах земельного участка, на территории которого образуются такие ТКО, или на смежном земельном участке по отношению к земельному участку, на территории которого образуются такие ТКО.

Данный пункт введен Федеральным законом от 31 декабря 2017 г. № 503-ФЗ, которым, как говорилось выше, внесено изменение в п. 4 данной статьи, уточняющее, что собственники ТКО обязаны заключить, а не заключают договор на оказание услуг по обращению с ТКО с региональным оператором, в зоне деятельности которого образуются ТКО и находятся места их накопления.