Текст книги "Экологическое право"

Условия, основания и порядок наступления гражданско-правовой ответственности за совершение экологических деликтов регулируется гражданским законодательством Российской Федерации и не обладает какими-либо специфическими чертами и особенностями. Наиболее важным для экологического права являются понятие экологического вреда и его возмещения, а также способы определения размера причиненного вреда[99]99
  Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. М.: Проспект, 2005. С. 307.


[Закрыть].

Гражданско-правовая ответственность, по господствующему мнению, определяется следующим образом: «…одна из форм государственного принуждения, состоящая во взыскании судом с правонарушителя в пользу потерпевшего имущественных санкций, перелагающих на правонарушителя невыгодные имущественные последствия его поведения и направленных на восстановление нарушенной имущественной сферы потерпевшего»[100]100
  Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Волтере Клувер, 2008. С. 590. Подробнее о вопросах гражданско-правовой ответственности см.: Тонких А.В. Гражданско-правовая ответственность как разновидность юридической ответственности // Юридическая мысль. Научно-практический журнал. СПб.: С.-Петербург, юрид. ин-т, 2004. № 1 (20). С. 69–73; Идрисов Х.В. Гражданско-правовая ответственность как один из видов юридической ответственности // Российское законодательство XXI века: проблемы теории и практики применения. Материалы 48-й научно-практической конференции: «Университетская наука – региону» (Ставрополь, 11 апреля 2003 г.). Ставрополь: Ставропольсервисшкола, 2003. С. 81–84; Хасанова Р.Р. Гражданско-правовая ответственность как правовое отношение / / Актуальные проблемы гражданского права и процесса. Сборник материалов международной научно-практической конференции (посвященной памяти и 70-летию со дня рождения проф. Я.Ф. Фархтдинова). Казань: Казан, ун-т, 2006. Вып. 2. С. 320–322; Шиминова М.Я., Белякова А.М. Гражданско-правовая ответственность за причинение вреда // Советское государство и право. 1988. № 4. С. 155–156; Маштаков И.В. Противоправность и гражданско-правовая ответственность // Вести. Волжск, ун-та им. В.Н. Татищева. Тольятти: ВУиТ, 2003. Вып. 30. С. 35–45; Кирсанов А.Ю. О понятии «гражданско-правовая ответственность» // Закон и право. 2006. № 11. С. 64–65; Гражданское право: в 4 т. Т. 1: Общая часть / отв. ред. Е.А. Суханов. 3-е изд. перераб. и доп. М.: Волтере Клувер, 2008. С. 585–623; Хохлов В.А. Гражданско-правовая ответственность за нарушение договора: дне… д-ра юрид. наук. Самара, 1998; Кирилова Н.А. Гражданско-правовая ответственность государства: дне… канд. юрид. наук. М., 2003; Милохова А.В. Гражданско-правовая ответственность вследствие причинения вреда: дне… канд. юрид. наук. М., 2004; Богданов О.В. Вред – как условие гражданско-правовой ответственности: автореф. дне… канд. юрид. наук. Саратов, 2001; Гражданское право: учебник. Ч. 1 / под ред. А.Г. Калпина, А.И. Масляева. М.: Юристъ, 2002. С. 501–526.


[Закрыть]. Гражданско-правовая ответственность в сфере взаимодействия общества и природы заключается главным образом в возложении на правонарушителя обязанности возместить потерпевшей стороне имущественный или моральный вред, причиненный в результате нарушения правовых экологических требований[101]101
  Бринчик М.М. Экологическое право: учебник. М.: Высшее образование, 2005. С. 293.


[Закрыть].

Под вредом в гражданском праве понимается умаление, уничтожение субъективного гражданского права или блага; вред может причиняться как личности, так и имуществу.

Вред, в свою очередь подразделяется на имущественный и неимущественный.

Российское законодательство содержит исходные положения, которые позволяют обеспечить возмещение вреда окружающей среде. Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[102]102
  СЗ РФ. 2002. № 2. Ст. 133.


[Закрыть] устанавливает обязанность полного возмещения вреда окружающей среде, причиненного предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами загрязнением окружающей среды, порчей, уничтожением, повреждением, нерациональным использованием природных ресурсов, разрушением естественных экологических систем и другими экологическими правонарушениями.

Возмещение вреда окружающей среде[103]103
  Иванова А.Л. Возмещение экологического вреда: сравнительно-правовой анализ европейского, немецкого и российского права: автореф. дне… канд. юрид. наук. М., 2006; Митякина Н.М. Гражданско-правовые обязательства по возмещению вреда, причиненного экологическими правонарушениями: автореф. дне… канд. юрид. наук. М., 2005; и др.


[Закрыть] и ее компонентам производится как добровольно, так и по решению суда или арбитражного суда в соответствии с утвержденными в установленном порядке методиками исчисления размера ущерба и таксами, а при их отсутствии – по фактическим затратам на восстановление нарушенного состояния окружающей среды; при этом учитываются понесенные убытки, в том числе и упущенная выгода. По согласию сторон экологический вред может быть возмещен в натуре путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению окружающей среды за счет его средств и сил[104]104
  Дубовик О.Л. Указ. соч. С. 307–308.


[Закрыть].

Пример

За 2013 г. инспекторами Росприроднадзора предъявлено исков по возмещению вреда окружающей среде в размере 4232,56 млн руб., в том числе вреда, рассчитанного в результате конкретных надзорных мероприятий в области:

✓ охраны атмосферного воздуха, общих природоохранных норм, обращения с отходами – 82,56 млн руб.;

✓ водопользования – 1244,31 млн руб.;

✓ деятельности на море – 1182,81 млн руб.;

✓ землепользования – 800,13 млн руб.;

✓ недропользования – 19,33 млн руб.;

✓ законодательства об ООПТ – 0,91 млн руб.[105]105
  Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2013 году». М.: МПР России, 2014. С. 436.


[Закрыть]

Следует понимать, что последствия экологических катастроф могут достигать огромных масштабов, а ущерб, причиненный ими, практически не подлежит восстановлению.

Пример

В Мексиканском заливе. 20 апреля 2010 г. на нефтяной платформе Deepwater Horizon в Мексиканском заливе, принадлежащей компании British Petroleum (ВР), произошел взрыв. После этого начался пожар. В результате инцидента платформа затонула, а из поврежденной скважины в воду начала вытекать нефть. Для выплаты компенсаций пострадавшим от катастрофы был учрежден специальный фонд, размер которого должен был составить 20 млрд дол. США[106]106
  http://www.bpclaimsite.com/blog/bid/42046/20-Billion-Gulf-of-Mexico-BP-Oil-Spill-Fund-Agreement (10.01.2014).


[Закрыть]. Обратим внимание на то, что речь идет только о выплате компенсаций пострадавшим от данной катастрофы. Ущерб, нанесенный окружающей среде (в особенности морской), на наш взгляд, возместить невозможно.

В заключение отметим, что юридическая ответственность является лишь одним из многих правовых средств, используемых для охраны окружающей среды, но ее роль в данной сфере чрезвычайно важна, поэтому изучению данного вопроса следует уделять повышенное внимание.

1. Какие составы экологических преступлений вы знаете?

2. Какова специфика составов экологических преступлений?

3. Как осуществляется разграничений уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения?

4. Охарактеризуйте дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения?

5. Раскройте содержание возмещения вреда, причиненного окружающей среде как вида гражданско-правовой ответственности.

II. Особенная часть

Глава 12
Правовое регулирование использования и охраны земель

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие земли как природного ресурса и природного объекта;

✓ понятие земельного участка;

✓ функции органов государственной власти в сфере управления и охраны земельных ресурсов;

✓ виды прав на земельные участки;

✓ об основаниях возникновения и прекращения прав на земельные участки;

✓ о мерах правовой охраны земель;

уметь:

✓ охарактеризовать виды прав на землю;

✓ определить компетенцию органов государственной власти в сфере использования и охраны земель;

✓ раскрыть содержание правовой охраны земель, проанализировать отдельные мероприятия по охране земель и восстановлению их плодородия.

Земля, являясь основой жизни и деятельности человеческого общества, подлежит охране. В силу своей природы земля одновременно выступает в трех качествах: средство производства, природный объект, пространственно-территориальный базис. В зависимости от тех или иных отношений земля может выполнять различные роли. Так, в сельском и лесном хозяйстве она является главным объектом хозяйственной деятельности, средством производства. При строительстве зданий, строений, сооружений земля играет роль пространственного территориального базиса. Кроме того, следует иметь в виду, что в соответствии со ст. 1 Закона об охране окружающей среды земля является неотъемлемым компонентом окружающей среды, обеспечивающим благоприятные условия для существования жизни на Земле, и как природный объект подлежит охране от негативного воздействия.

Российское законодательство не содержит как такового определения «земля». Объектом земельных отношений в соответствии со ст. 6 ЗК РФ является то, по поводу чего они возникают. Объектами земельных отношений служат:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

В целях правового регулирования охраны и обеспечения рационального использования земель земли по целевому назначению подразделяются на категории. Во-первых, в соответствии со ст. 7 ЗК РФ все земли РФ делятся на семь категорий:

1) земли сельскохозяйственного назначения;

2) земли населенных пунктов;

3) земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и иного специального назначения;

4) земли особо охраняемых территорий и объектов;

5) земли лесного фонда;

6) земли водного фонда;

7) земли запаса.

Правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий, общие принципы и порядок проведения которого устанавливаются федеральными законами и требованиями специальных федеральных законов. Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Во-вторых, объектом реальных земельных правоотношений выступают земельный участок, доля в праве общей собственности на земельный участок либо часть земельного участка.

Земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи[107]107
  Пункт 3 ст. 6 ЗК РФ.


[Закрыть].

Земельные участки образуются при разделе, объединении, перераспределении земельных участков или выделе из земельных участков, а также из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Часть земельного участка является объектом правоотношений, например при установлении сервитута – права прохода или проезда по части земельного участка или ограничения в виде ограничения хозяйственной деятельности на части земельного участка.

Действующим земельным законодательством предусмотрены следующие виды прав на землю:

✓ право собственности;

✓ право постоянного (бессрочного) пользования;

✓ право пожизненного наследуемого владения;

✓ право безвозмездного пользования;

✓ аренда земельных участков;

✓ ограниченное пользование чужими земельными участками (сервитут).

В соответствии со ст. 9 Конституции РФ земля может находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности.

Собственностью граждан и юридических лиц (частной собственностью) являются земельные участки, приобретенные гражданами и юридическими лицами по основаниям, предусмотренным законодательством РФ.

Государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований. Разграничение государственной собственности на землю на собственность РФ (федеральную собственность), собственность субъектов РФ и собственность муниципальных образований (муниципальную собственность) осуществляется в соответствии с ЗК РФ и Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»[108]108
  СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4148.


[Закрыть].

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком означает возможность использовать земельный участок (извлекать его полезные свойства в соответствии с целевым назначением земли) без установления конкретного срока такого пользования. На данном праве земельные участки предоставляются только государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, центрам исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления. Гражданам земельные участки в постоянное (бессрочное) пользование не предоставляются.

Право постоянного (бессрочного) пользования находящимися в государственной или муниципальной собственности земельными участками, возникшее у граждан или юридических лиц до введения в действие ЗК РФ, сохраняется. Граждане или юридические лица, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не вправе распоряжаться этими земельными участками.

ТУ Роснедвижимости обратилось в суд с иском о признании недействительной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования на земельный участок ОАО «Инвесттим». Мотивирован иск был тем, что решение о предоставлении земельного участка принималось в 1995 г. органом местного самоуправления, а ТУ Роснедвижимости полагает, что в силу нахождения земельного участка на территории федерального курорта такое решение компетентен принимать только федеральный орган власти. Какое решение должен вынести суд? Возможно ли заявление негаторного иска в подобных обстоятельствах?

Земельный кодекс четко определил, что впредь предоставление земель гражданам на праве пожизненного наследуемого владения не допускается. Все лица, имеющие земельные участки на данном праве, могут бесплатно приобрести эти участки в собственность. Но при этом за всеми гражданами, которые получили земельные участки на праве пожизненного наследуемого владения до вступления ЗК РФ в действие, это право сохраняется, так же как и возможность передавать его по наследству. Поэтому отношения, связанные с правом пожизненного наследуемого владения земельными участками, пока будут сохраняться.

Аренда земельных участков осуществляется только на основе договора. Общие положения о договоре аренды определяются гражданским законодательством, особенности сдачи в аренду земельных участков установлены ст. 22, 39.6, 39.7, 39.8 ЗК РФ и др. и касаются в первую очередь предоставления в аренду земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При безвозмездном пользовании земельные участки предоставляются на срок, установленный законом, договором или на период трудовых отношений (служебные наделы).

Сервитут — это право ограниченного пользования чужим земельным участком. Статья 23 ЗК РФ предусматривает два вида сервитута – частный и публичный. Частный сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством. Публичный сервитут устанавливается законом или иным нормативным правовым актом РФ, нормативным правовым актом субъекта РФ, нормативным правовым актом органа местного самоуправления в случаях, если это необходимо для обеспечения интересов государства, местного самоуправления или местного населения, без изъятия земельных участков. Установление публичного сервитута осуществляется с учетом результатов общественных слушаний.

Основания возникновения и прекращения прав на землю. Универсальный перечень оснований возникновения прав, в том числе на земельные участки, содержится в ст. 8ГК РФ:

✓ договор и иные сделки;

✓ акты государственных органов и органов местного самоуправления;

✓ судебное решение;

✓ вследствие иных действий граждан и юридических лиц;

✓ вследствие событий, с которыми закон или иной правовой акт связывает наступление гражданско-правовых последствий;

✓ иные основания, установленные законом.

Конкретизация отношений происходит в ЗК РФ, который устанавливает особенности возникновения прав на землю. Так, глава V.1 регулирует отношения по предоставлению в собственность, аренду или на праве постоянного (бессрочного) пользования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Предоставление осуществляется на торгах или без проведения торгов (с предварительным согласованием места размещения объекта или без такового).

Еще одна особенность – использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитута. Такое использование осуществляется на основании разрешения компетентного органа, выдаваемого в следующих случаях:

✓ проведение инженерных изысканий;

✓ капитальный или текущий ремонт линейного объекта;

✓ строительство временных или вспомогательных сооружений (включая ограждения, бытовки, навесы), складирование строительных и иных материалов, техники для обеспечения строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения;

✓ осуществление геологического изучения недр;

✓ осуществление деятельности в целях сохранения и развития традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;

✓ размещение нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Специфика возникновения права ограниченного пользования чужими земельными участками в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, по соглашению отражена в главе V.3 ЗК РФ.

Основаниями прекращения прав на земельные участки являются:

✓ договоры и иные сделки;

✓ изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

✓ реквизиция земель;

✓ конфискация земель;

✓ отказ от права на земельный участок;

✓ прекращение права на земельный участок ввиду его ненадлежащего использования.

Осуществление государственного управления в сфере использования и охраны земель выражается в определенных функциях и организационных мерах, к которым относятся территориальное планирование, мониторинг земель, землеустройство, государственный кадастровый учет земель, резервирование земель, контроль и надзор в сфере использования и охраны земель, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними.

Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земель. Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации.

К задачам государственного мониторинга земель относятся:

✓ своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

✓ информационное обеспечение государственного земельного контроля за использованием и охраной земель, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

✓ обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель. В зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным.

Землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Государственный кадастровый учет земельных участков осуществляется в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»[109]109
  СЗ РФ. 2007. № 31. Ст. 4017.


[Закрыть]. И представляет собой деятельность по внесению в государственный кадастр недвижимости сведений о земельном участке, которые подтверждают его существование с характеристиками, позволяющими определить в качестве индивидуально-определенной вещи, т. е. уникальные характеристики, или подтверждают прекращение его существования. Каждому земельному участку присваивается уникальный кадастровый номер.

Резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных ст. 49 3К РФ, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием ООПТ, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.

Контроль и надзор в сфере использования и охраны земель осуществляется в соответствии с ЗК РФ (ст. 71–73) и постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 № 1 «Об утверждении Положения о государственном земельном надзоре»[110]110
  СЗ РФ. 12.01.2015. № 2. Ст. 514.


[Закрыть].

Государственный земельный надзор осуществляют такие органы, как Росреестр, Россельхознадзор и Росприроднадзор, и их территориальные органы.

В рамках государственного земельного надзора осуществляются:

✓ организация и проведение плановых и внеплановых проверок соблюдения законодательства РФ;

✓ систематическое наблюдение за исполнением требований земельного законодательства, проведение анализа и прогнозирование состояния исполнения требований земельного законодательства РФ;

✓ принятие предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

При проведении проверок соблюдения земельного законодательства учитываются требования, предусмотренные Федеральным законом от 26.12.2008№ 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» [111]111
  Там же. 2008. № 52. Ч. 1. Ст. 6249.


[Закрыть].