Текст книги "Экологическое право"

Как указано выше, ч. 2 ст. 9 Конституции РФ устанавливает, что в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности могут находиться земля и другие природные ресурсы. Однако при этом не все природные ресурсы являются объектами права собственности. Объектами права собственности являются земля, недра, животный мир[49]49
  Концепцией развития гражданского законодательства предлагается не устанавливать право собственности на объекты животного мира. Полагаем, что выраженных научных оснований такой позиции Концепция не содержит.


[Закрыть], водные объекты, леса.

К объектам права собственности относятся также особо охраняемые природные территории, которые являются природным объектом и могут находиться только в государственной или муниципальной собственности.

Атмосферный воздух объектом права собственности являться не может.

Субъектами права собственности на природные ресурсы являются: физические лица; юридические лица; Российская Федерация; субъекты РФ; муниципальные образования.

Право частной собственности на природные ресурсы. Право частной собственности на природные ресурсы установлено ст. 9 Конституции РФ. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности. В частной собственности могут находиться:

✓ земельные участки согласно ст. 15 ЗК РФ могут находиться в частной собственности граждан и юридических лиц, причем и те и другие имеют равный доступ к их приобретению. Наряду с ЗК РФ право собственности и другие вещные права на землю регулируются главой 17 ГК РФ;

✓ пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего физическому лицу, юридическому лицу согласно ч. 2 ст. 8 В К РФ;

✓ водные биоресурсы, находящиеся в указанных выше водных объектах.

При строительстве пруда на своем земельном участке гражданин В. обнаружил месторождение изумрудов. Посчитав, что поскольку земельный участок принадлежит ему, то и найденные изумруды – его собственность, стал подыскивать покупателя на найденные камни. Правомерны ли действия гражданина В.? Обоснуйте свою позицию.

Лесной кодекс не говорит о частной собственности на лесные участки.

Аналитическая справка

Согласно ч. 2 ст. 8 ЛК РФ формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий (кроме земель лесного фонда) определяются в соответствии с земельным законодательством. Земельное законодательство не развивает положения данной нормы. В то же время следует отметить, что лесные участки являются земельными участками, границы которых определяются при проведении лесоустройства. Лесоустройство же проводится на землях лесного фонда, а также на землях обороны и безопасности, особо охраняемых природных территорий, на которых расположены леса, и землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса. Таким образом, лесные участки на землях, находящихся в частной собственности, не образуются. Соответственно говорить можно только о праве частной собственности на лесные насаждения.

Недра и животный мир не находятся в частной собственности.

Право государственной собственности на природные ресурсы. Право государственной собственности на природные ресурсы является доминирующей формой собственности и устанавливается на землю, воды, недра, леса, объекты животного мира и др.

Государственная собственность включает в себя два вида: федеральную собственность и собственность субъектов РФ. Разграничение права государственной собственности на природные ресурсы на собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов РФ отнесено ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, также к совместному ведению отнесены основные правомочия собственника – вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами. Говоря о собственности на природные ресурсы и объекты, законодатель выбирает один из следующих вариантов правового регулирования:

✓ определяет конкретного собственника природного ресурса или природного объекта;

✓ разграничивает полномочия в отношении одного и того природного ресурса, объекта между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Статья 114 Конституции РФ устанавливает, что государственной собственностью на природные ресурсы управляет Правительство РФ.

Право государственной собственности на земельные участки. Согласно ст. 16 ЗК РФ государственной собственностью являются земли, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц или муниципальных образований.

Статья 17 ЗК РФ устанавливает, что в федеральной собственности находятся земельные участки:

1) которые признаны таковыми федеральными законами;

2) право собственности Российской Федерации на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

3) которые приобретены Российской Федерацией по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

Согласно ст. 18 ЗК РФ в собственности субъектов РФ находятся земельные участки, которые признаны таковыми федеральными законами; право собственности субъектов РФ на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю; которые приобретены субъектами РФ по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности субъектов Российской Федерации относятся:

1) земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации;

2) земельные участки, предоставленные органам государственной власти субъектов Российской Федерации, а также казенным предприятиям, государственным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

3) иные предусмотренные федеральными законами земельные участки и предусмотренные федеральными законами земли.

Право государственной собственности на животный мир. В соответствии со ст. 4 Закона о животном мире животный мир в пределах территории РФ является государственной собственностью. Вопросы владения, пользования, распоряжения животным миром на территории РФ относятся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ.

К федеральной собственности могут быть отнесены следующие объекты животного мира:

✓ редкие и находящиеся под угрозой исчезновения, а также занесенные в Красную книгу РФ;

✓ обитающие на ООПТ федерального значения;

✓ населяющие территориальное море, континентальный шельф и исключительную экономическую зону РФ;

✓ подпадающие под действие международных договоров РФ;

✓ отнесенные к особо охраняемым, ценным в хозяйственном отношении; естественно мигрирующие по территориям двух и более субъектов РФ.

Особо следует отметить, что право собственности на водные биоресурсы, находящиеся в обособленных водных объектах, будет зависеть от формы собственности на конкретный водный объект.

Право государственной собственности на недра. В соответствии со ст. 1.2 Закона о недрах недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и иных формах собственности.

К исключительной собственности Российской Федерации относится государственный фонд недр, в который входит федеральный фонд резервных месторождений, включающий участки недр федерального значения.

Право государственной собственности на леса. В соответствии со ст. 8ЛК РФ лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Право государственной собственности на водные объекты.

В соответствии со ст. 8 В К РФ водные объекты находятся в собственности Российской Федерации (федеральной собственности). Исключение составляют пруды и обводненные карьеры, право собственности на которые зависит от формы собственности на земельный участок, на котором они расположены.

Право государственной собственности на ООПТ. Согласно Закону об ООПТ к федеральной собственности относятся ООПТ федерального значения, находящиеся соответственно в ведении федеральных органов государственной власти; к собственности субъектов РФ – ООПТ регионального значения, находящиеся в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Право муниципальной собственности на природные ресурсы. В общем виде право муниципальной собственности на природные ресурсы устанавливается ст. 9 Конституции РФ и рядом законодательных актов. В соответствии со ст. 50 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в состав муниципальной собственности входят муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности. Управляют муниципальной собственностью органы местного самоуправления.

Согласно ст. 19 ЗК РФ, в муниципальной собственности находятся земельные участки:

✓ признанные таковыми федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов РФ;

✓ право муниципальной собственности на которые возникло при разграничении государственной собственности на землю;

✓ приобретенные по основаниям, установленным гражданским законодательством;

✓ которые безвозмездно переданы в муниципальную собственность из федеральной собственности.

В целях разграничения государственной собственности на землю к собственности поселений, городских округов, муниципальных районов относятся:

✓ земельные участки, занятые зданиями, строениями, сооружениями, находящимися в собственности соответствующих муниципальных образований;

✓ земельные участки, предоставленные органам местного самоуправления соответствующих муниципальных образований, а также казенным предприятиям, муниципальным унитарным предприятиям или некоммерческим организациям, созданным указанными органами местного самоуправления;

✓ иные предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земельные участки и предусмотренные федеральными законами и принятыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации земли[50]50
  Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 29.10.2001. № 44. ст. 4148.


[Закрыть].

Статья 8ВК РФ устанавливает, что пруды и обводненные карьеры могут находиться в муниципальной собственности. Согласно и. Зет. 7 Федерального закона от 03.06.2006 № 73-ФЗ «О введении в действие Водного кодекса Российской Федерации»[51]51
  СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2380.


[Закрыть], земельные участки, которые не находятся в собственности Российской Федерации, субъектов РФ, граждан, юридических лиц и в границах которых расположены пруд, обводненный карьер, являются собственностью муниципальных районов, если указанные водные объекты находятся на территориях двух и более поселений или указанные земельные участки находятся на территориях муниципальных районов вне границ поселений.

Участки недр и объекты животного мира могут передаваться в компетенцию органов местного самоуправления, но в муниципальной собственности находиться не могут, кроме водных биоресурсов, находящихся в прудах и обводненных карьерах, являющихся муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 2 Закона об ООПТ к муниципальной собственности могут относиться ООПТ местного значения, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты местного значения.

Под правом природопользования в теории экологического права понимают систему норм, регулирующих отношения по использованию природных ресурсов (объектов).

Права и обязанности природопользователей устанавливаются как в законодательных актах (в случае права общего природопользования), так и в лицензиях и договорах на природопользование (в случае специального).

Права и обязанности землепользователей установлены ст. 40, 41 и 42 ЗК РФ; права и обязанности лесопользователей – ст. 24, 25, 27–50 ЛК РФ; права и обязанности водопользователей – ст. 7 – 10, 37–54 В К РФ; права и обязанности недропользователей – ст. 22 Закона о недрах; пользователей объектами животного мира – ст. 40 Закона о животном мире.

Общее ограничение права природопользования установлено ст. 36 Конституции РФ. Согласно ее положениям владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает права и законные интересы иных лиц.

Статья 56 ЗК РФ содержит ограничения прав на землю, согласно ч. 2 данной статьи могут устанавливаться следующие ограничения:

1) особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах;

2) особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных;

3) условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности;

4) иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных настоящим Кодексом и федеральными законами.

Статья 8 Закона о недрах устанавливает, что пользование отдельными участками недр может быть ограничено или запрещено в целях обеспечения национальной безопасности и охраны окружающей среды.

Согласно ст. 21 Закона о животном мире, ограничения и запреты на использование объектов животного мира устанавливаются в целях сохранения их воспроизводства и среды их обитания.

Существует несколько классификаций видов прав природопользования. Право природопользования делится:

1. По природным объектам и природным ресурсам:

а) на право землепользования;

б) право недропользования;

в) право водопользования;

г) право пользования атмосферным воздухом;

д) право лесопользования;

е) право пользования растительным миром вне лесов;

ж) право пользования животным миром.

Закон об охране атмосферного воздуха не упоминает об использовании или потреблении атмосферного воздуха, но говорит о таком способе воздействия, как выбросы.

2. По целевому назначению:

а) на право землепользования делится согласно категориям земель, установленным ст. 7 ЗК РФ;

б) право недропользования делится по видам недропользования, установленным в ст. 6 Закона о недрах;

в) право водопользования делится согласно видам целевого использования водных объектов, установленным В К РФ;

г) право лесопользования делится по видам лесных пользований, установленным ЛК РФ;

д) право пользования животным миром – согласно его видам, установленным ст. 34 Закона о животном мире, а также ст. 10 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации».

3. По юридическому титулу, на котором основано право природопользования: непосредственное природопользование, осуществляемое собственниками природных объектов; производное природопользование, осуществляемое на основе иного вещного или обязательственного права.

4. В зависимости от срока пользования различают: бессрочное, долгосрочное и краткосрочное природопользование.

5. В зависимости от способа использования различают право природопользования, осуществляемое: с изъятием природного ресурса; без изъятия природного ресурса из природной среды.

6. В зависимости от субъекта, объекта и цели природопользования (комплексный критерий):

✓ общее – осуществляется гражданами в силу принадлежащих им естественных прав для удовлетворения своих личных потребностей (например, пользование атмосферным воздухом, водными объектами для удовлетворения питьевых, бытовых и рекреационных нужд, сбор в лесах грибов, ягод, других общедоступных лесных ресурсов и т. п.). Реализация права общего природопользования не нуждается в каком-либо юридическом оформлении;

✓ специальное — осуществляется гражданами и юридическими лицами, как правило, для предпринимательских целей, нуждается в получении особого разрешения от государственных органов, оформлении иных правоустанавливающих документов, за плату.

Право общего природопользования возникает непосредственно из законодательства и иных нормативных актов. Также этими актами иногда устанавливаются и пределы, ограничения такого права.

Право специального природопользования обусловлено ведением хозяйственной или иной деятельности, предназначенной для удовлетворения экономических интересов общества, юридических и физических лиц и зачастую связано с более значительными воздействиями на окружающую среду. Это право осуществляется в соответствии с разрешительной (лицензионно-договорной) системой и заключается в выделении частей природных объектов в обособленное пользование юридических и физических лиц.

Следует выделять следующие формы права специального природопользования:

✓ комплексное природопользование;

✓ специальное пользование отдельными природными ресурсами (например, особое водопользование).

К числу основных принципов права природопользования следует относить:

✓ принцип рационального природопользования (заключающийся в соблюдении требований по обеспечению неистощимости природных ресурсов и экологической обоснованности эксплуатации природных богатств при одновременном обеспечении устойчивого развития);

✓ принцип целевого использования природных ресурсов;

✓ принцип платности природопользования;

✓ принцип производности права пользования природными ресурсами от права собственности на них;

✓ принцип устойчивости права пользования природными ресурсами;

✓ принцип экосистемного подхода к регулированию природопользования.

1. Что такое право собственности на природные ресурсы?

2. Какие природные ресурсы и объекты могут находиться в государственной собственности?

3. Охарактеризуйте право частной собственности на природные ресурсы.

4. Какие водные объекты могут находиться в муниципальной собственности?

5. Что представляет собой право природопользования?

6. Какие виды права природопользования вызнаете?

Глава 6
Правовые основы управления природопользованием и охраной окружающей среды

В результате изучения данной главы студент должен

знать:

✓ понятие управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (экологического управления);

✓ виды управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

✓ функции органов государственной власти в сфере управления природопользованием и охраной окружающей среды;

✓ о значении и функциях государственного экологического управления;

✓ об органах государственной власти общей и специальной компетенции;

уметь:

✓ охарактеризовать виды экологического управления;

✓ определить компетенцию органов государственной власти в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды;

✓ раскрыть содержание экологического управления.

Природные ресурсы всегда оказывали большое влияние на жизнь общества и человека: это средства производства, сырье, энергия и продукция. В связи с этим одной из важнейших задач любого государства является организовать использование и охрану природных ресурсов и природных объектов таким образом, чтобы обеспечить стабильное экономическое развитие, создать условия для самореализации граждан, в том числе осуществления предпринимательской деятельности, проявить заботу о социально незащищенных слоях населения. Заложив в основу правового регулирования представление о природных ресурсах как основе жизни и деятельности народов Российской Федерации, государство взяло на себя ответственность за обеспечение перераспределения природных ресурсов на общее благо. Формирование грамотной и эффективной системы управления в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды осуществляется как на законодательном уровне, так и на уровне исполнительных органов власти.

В узком смысле управление в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (экологическое управление) можно рассматривать как деятельность по организации охраны окружающей среды. В широком смысле экологическое управление – это деятельность уполномоченных субъектов в сфере охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности и использования природных ресурсов.

Аналитическая справка

При характеристике указанных выше отношения наряду с термином «управление в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды» используется термин «организационный механизм охраны окружающей среды», так как речь идет об организации деятельности в определенной области отношений. Однако следует отметить, что данные понятия не являются идентичными, последнее понятие предполагает наличие динамической связи между деятельностью уполномоченных субъектов экологического управления и процессами, происходящими в сфере природопользования. Так, институт управления в сфере охраны окружающей среды и природопользования рассматривается как неотъемлемая часть организационного механизма охраны окружающей среды[52]52
  Экологическое право: учебник для вузов / под ред. С.А. Боголюбова. М.: Высшее образование, 2009. С. 111.


[Закрыть].

Цели экологического управления:

✓ обеспечение качества окружающей среды;

✓ обеспечение экологической безопасности;

✓ рациональное использование природных ресурсов. Деятельность по управлению выражается в осуществлении ряда управленческих функций и организационных мер.