Текст книги "Экологическое право"

Лариса Солдатова, Вадим Зозуля, Николай Кичигин, Николай Куделькин
Экологическое право

ВСЕРОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ЮСТИЦИИ

(РПА Минюста России)

Рекомендовано Научным экспертным советом ВГУЮ (РПА Минюста России) в качестве учебника для студентов, обучающихся по основным программам среднего профессионального образования юридических специальностей

Рецензент

И.О. Краснова, заведующая кафедрой земельного и экологического права ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», д-р юрид. наук, проф.

Авторский коллектив:

Л.В. Солдатова, В.В. Зозуля, Н.В. Кичигин, Н.С. Куделькин

Сведения об авторах

Зозуля Вадим Владимирович — доцент кафедры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии, кандидат юридических наук, доцент. Заведующий отделом экологического законодательства ООО «Научный центр – Охрана биоразнообразия» (РАЕН). Автор научных работ в области земельного и экологического права, в том числе: Комментарий к Федеральному закону от 10 января 1996 г. № 4-ФЗ «О мелиорации земель» (отв. ред. д-р юрид. наук, проф. О.Л. Дубовик); Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (под ред. О.Л. Дубовик); Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» (под общ. ред. О.Л. Дубовик); Экологическое право: учебное пособие (в соавторстве с Л.В. Солдатовой) и др. – 1,2, 10, 15, 16, 18, 20-я главы

Кичигин Николай Валерьевич — старший научный сотрудник отдела аграрного, экологического и природоресурсного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доцент кафедры административного права факультета права Государственного университета Высшая школа экономики при Правительстве РФ, юрист-эксперт ЗАО «Группа компаний “ШАНЭКО”», кандидат юридических наук. Автор более 80 публикаций, в том числе постатейных комментариев к Земельному, Водному, Градостроительному кодексам РФ, федеральным законам «Об экологической экспертизе», «Об отходах производства и потребления», учебников «Экологическое право», пособия для правоприменителей «Федеральный государственный экологический контроль» – 7 —9-я главы.

Куделькин Николай Сергеевич — старший научный сотрудник сектора эколого-правовых исследований ИГП РАН, кандидат юридических наук. Автор ряда научных работ в области экологического права, в том числе «Юридическая ответственность за загрязнение морской среды», постатейных комментариев к федеральным законам «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об особо охраняемых природных территориях», «О животном мире», «Об охране окружающей среды», «Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения» и др. – 11-я глава.

Солдатова Лариса Владимировна — доцент кафедры конституционного и муниципального права Всероссийского государственного университета юстиции (РПА России), доцент кафедры земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия, кандидат юридических наук, доцент. Автор ряда научных работ в области земельного и экологического права и методики их преподавания, в том числе «Правовой режим земель железнодорожного транспорта», Экологическое право: учебное пособие (в соавторстве), Земельное право: учебное пособие (в соавторстве), Природоресурсное право: учебное пособие, «Правовой режим пляжей», «Методика преподавания экологического права: проблемы формирования профессиональных компетенций» и др. – 3–6, 12, 13, 14, 17, 19-я главы.

Введение

Одна из сложнейших задач современности – проблемы замедления процесса уничтожения живой природы…

Арчи Карр

Кто не любит природы, тот не любит и человека, – тот плохой гражданин.

Федор Михайлович Достоевский

Российская Федерация в целом и каждый гражданин столкнулись с рядом глобальных экологических проблем, связанных с изменением климата, потерей биологического разнообразия, опустыниванием и другими негативными для окружающей среды процессами, возрастанием экологического ущерба от стихийных бедствий и техногенных катастроф, загрязнением атмосферного воздуха, поверхностных и подземных вод, а также морской среды.

Экологическая ситуация в России характеризуется высоким уровнем антропогенного воздействия на природную среду и значительными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности[1]1
  Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Президентом РФ 30.04.2012).


[Закрыть]. Более того, ситуация усугубляется неравномерностью развития регионов, образованием городских агломераций и вымиранием сел и деревень. Решение проблем экономического и социального развития общества, обеспечение благоприятной окружающей среды и условий жизнедеятельности человека возможно только при условии формирования экологической культуры, развития экологического образования и воспитания.

Экологическое право в настоящее время рассматривают как самостоятельную отрасль права, науку и учебную дисциплину, ее изучение предусмотрено федеральными государственным образовательным стандартами, одобренными Минобрнауки России.

Целью изучения дисциплины «Экологическое право» является подготовка профессиональных юристов, обладающих эколого-правовыми знаниями высокого уровня, навыками и поведенческой ориентацией, обеспечивающими активную жизненную позицию при исполнении и использовании эколого-правовых норм, и способных эффективно работать в сфере экологических правоотношений. Это означает формирование у студентов глубоких знаний в области экологического права; изучение данной отрасли права как совокупности норм, специально предназначенной для регулирования многообразных связей, возникающих при осуществлении деятельности в области использования и охраны как окружающей среды в целом, так и отдельных природных ресурсов: земель, недр, вод, лесов и иной растительности, объектов животного мира и др.

Настоящий учебник содержит изложение учебного курса «Экологическое право» для преподавания в образовательных учреждениях среднего профессионального образования. Содержание курса отражает современное состояние теории земельного права и земельного законодательства. Много внимания уделено анализу судебно-арбитражной практики применения норм земельного права. В целях улучшения усвоения материала главы содержат контрольные вопросы и аналитические задания.

Экологическое право входит в профессиональный учебный цикл как общеобязательная дисциплина подготовки специалистов по стандартам среднего профессионального образования по специальности 40.02.02 «Правоохранительная деятельность», 40.02.01 «Право и организация социального обеспечения», может входить в вариативную часть профессионального учебного цикла подготовки специалистов по стандарту среднего профессионального образования по специальности 40.02.03 «Право и судебное администрирование». Также учебник может быть использован для освоения дисциплины «Экологические основы природопользования» – дисциплина общеобразовательного цикла подготовки по специальности 21.02.06 «Информационные системы обеспечения градостроительной деятельности».

Освоение дисциплины «Экологическое право» способствует приобретению студентами таких компетенций, как способность:

✓ осуществлять поиск и использование информации, необходимой для эффективного выполнения профессиональных задач, профессионального и личностного развития (ОК);

✓ ориентироваться в условиях постоянного изменения правовой базы (ОК);

✓ юридически квалифицировать факты, события и обстоятельства. Принимать решения и совершать юридические действия в точном соответствии с законом (ПК);

✓ обеспечивать соблюдение законодательства субъектами права (ПК);

✓ осуществлять реализацию норм материального и процессуального права (ПК);

✓ обеспечивать выявление, раскрытие и расследование преступлений и иных правонарушений в соответствии с профилем подготовки (ПК);

✓ использовать в профессиональной деятельности нормативные правовые акты (ПК);

✓ осуществлять работу с заявлениями, жалобами и иными обращениями граждан и организаций, вести прием посетителей в суде (ПК);

✓ обеспечение реализации прав граждан в сфере социальной защиты (ПК);

✓ осуществлять профессиональное толкование нормативных правовых актов для реализации прав граждан (ПК);

✓ анализировать практические ситуации, устанавливать признаки правонарушений и правильно их квалифицировать, давать им юридическую оценку, используя периодические и специальные издания, справочную литературу, информационные справочно-правовые системы (ПК);

✓ предпринимать необходимые меры к восстановлению нарушенных прав, свобод и законных интересов граждан (ПК);

✓ составлять заявления, запросы, проекты ответов на них, процессуальные документы с использованием информационных справочно-правовых систем (ПК);

✓ формировать с использованием информационных справочно-правовых систем пакет документов, необходимых для принятия решения правомочным органом, должностным лицом (ПК);

✓ проводить мониторинг судебной практики Конституционного, Верховного, Высшего Арбитражного судов в целях единообразного применения законодательства, с использованием информационных справочно-правовых систем (ПК);

✓ оказывать правовую, социальную помощь и предоставлять услуги отдельным лицам, категориям граждан и семьям, нуждающимся в социальной защите (ПК).

В результате изучения дисциплины «Экологическое право» студенты должны:

знать:

✓ основы экологического права и законодательства Российской Федерации;

✓ понятие и источники экологического права;

✓ о системе понятий и категорий, используемых в экологическом праве;

✓ экологические права и обязанности граждан;

✓ право собственности на природные ресурсы, право природопользования;

✓ особенности правового режима отдельных природных ресурсов и объектов;

✓ правовой механизм охраны окружающей среды;

✓ понятие и виды экологических правонарушений;

✓ юридическую ответственность за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды;

✓ порядок рассмотрения дел об экологических правонарушениях;

уметь:

✓ толковать и применять нормы экологического права;

✓ анализировать, делать выводы и обосновывать свою точку зрения по экологическим правоотношениям;

✓ применять правовые нормы для решения практических ситуаций;

✓ применять правовые нормы при регулировании отношений природопользования и охраны окружающей среды;

✓ осуществлять деятельность по обновлению и получению новой информации, отражающей закономерности развития экологического права;

✓ предотвращать с помощью экологического права и законодательства вредное воздействие хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, а также способствовать укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.

I. Общая часть

Глава 1
Экологические проблемы в россии и мире

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ о глобальных экологических проблемах;

✓ об экологическом кризисе и его составляющих;

✓ о причинах экологического кризиса в России и во всем мире;

✓ о путях решения проблем в сфере охраны окружающей среды;

✓ основные концепции взаимодействия общества и природы отношения человека к окружающей среде;

уметь:

✓ анализировать существующие подходы к решению основных экологических проблем;

✓ охарактеризовать основные глобальные экологические проблемы;

✓ определять содержание концепций взаимодействия общества и природы.

Развитие человечества не может не оказывать какого-либо воздействия на природу Земли. Нельзя сказать, что человек в процессе своей жизнедеятельности оказывает только отрицательное воздействие. Так, если человек бережно возделывает землю, например в сельскохозяйственных целях, то почва начинает функционировать более эффективно, чем когда она находилась в естественном состоянии. Если человек ухаживает за лесом (обрезает ветви деревьев, как подвергшихся болезни, так и здоровые, в целях усиления роста дерева), то лес начинает функционировать эффективнее. Тушение лесных пожаров, ликвидация последствий стихийных бедствий и природных катаклизмов и пр. – все это показывает, что человек, используя научный потенциал, в целях рационального использования природных ресурсов способен не только сохранять природу, но и в определенной степени улучшать ее. Однако мировой опыт показывает, что человечество не часто использует подобный опыт в названных целях, а упомянутые природные катастрофы и бедствия зачастую возникают или усиливают свое действия по причине неразумного отношения человека к природе.

Двадцатый век является подтверждением неутешительных итогов деградации природы, как следствие антропогенной деятельности человека. Международное сообщество определило и признало ряд наступивших экологических глобальных проблем, признав реальность экологического кризиса, и попыталось сплотить усилия для его устранения или смягчения. На уровне отдельных государств также определяется усиление политической воли, направленной на сохранение как отдельных участков природы или объектов, так и экологических систем в целом. Зачастую эффективность подобных усилий зависит от уровня цивилизованности общества того или иного государства. Можно говорить, что в таких случаях политическая воля государства имеет второстепенное значение, так как традиции и культура общества в этом случае будет всегда иметь большую силу, чем воля политическая. С другой стороны, и при таком состоянии дел политическая воля, направленная на экономическое развитие, без учета экологических интересов общества может раздавить культуру бережного отношение общества к природе и привести состояние природы к плачевному.

Понятие «экологический кризис». Под экологическим кризисом принято считать ту стадию взаимодействия между обществом, при которой до предела обостряются противоречия между экономикой и экологией, экономическими интересами общества в потреблении и использовании природной среды и экологическими требованиями обеспечения охраны окружающей среды[2]2
  Петров В.В. Экологическое право России: учебник для вузов. М.: БЕК, 1995. С. 17.


[Закрыть].

Можно задаться вопросом о том, что так ли важно для человека то состояние окружающей среды, в котором он находится. Ученые пришли к выводу, что современное ее состояние не просто негативно сказывается на здоровье человека, на его интересах и психологическом состоянии, но подвергает опасности само существование человека как вида. Причинами этого служат законы природы. Человек напрямую зависит от состояния воздуха, почвы, воды, растительного и животного мира, климата, эстетического разнообразия природы, наличия полезных ископаемых и пр. Загрязнение окружающей среды, использование природных ресурсов сверх меры, вмешательство в природные процессы привело к изменению экологических систем их деградации, в некоторых случаях уничтожению. Чрезмерное употребление природных ресурсов привело к тому, что экосистемы теряют способность самовосстановления. В этом смысле человечество как бы «живет в долг у природы».

Почвы. По статистическим данным, земельные ресурсы планеты составляют 140 млн км², из них 15 % почв являются деградированными; 23 % – в процессе деградации; 30 % – гумус в почвах смыт эрозией.

В России общая площадь сельскохозяйственных угодий сокращается, уменьшается площадь орошаемых и осушенных земель, ухудшается их мелиоративного состояние и хозяйственное использование, нарастает отрицательный баланса гумуса на пашне (до 1 – Зтонн на гектар в год), усиливаются процессы эрозии и опустынивания, загрязняются почвы тяжелыми металлами, радионуклидами и пр.

Водный кризис. Причиной водного кризиса является дефицит чистой пресной воды. В одном случае сама пресная вода есть, но ее состояние не позволяет употреблять ее без причинения вреда здоровью в силу ее загрязнения. В другом случае в отдельных регионах существует дефицит пресной воды вообще, вне зависимости загрязненная она или нет. В определенной степени нехватка воды вызвана изменениями климата. И хотя человечество использует незначительное количество воды (в сравнении с ее общими запасами) – всего около 1 %, однако в большинстве мест расселения людей вода является загрязненной. Большая часть пресной воды является трудноизвлекаемой для подавляющего количества населения, так как она находится в ледниках. Причинами загрязнения доступной пресной воды является деятельность человека – промышленность, сельское хозяйство, строительство и размещение различных объектов и др.

Леса. В настоящее время леса на планете занимают пространство на треть меньше пространства лесов, существовавшего до разработки их человеком. Менее трети лесов являются девственными. Треть лесов исчезла с лица Земли. Более 60 % площади России занимают земли лесного фонда. По площади умеренных лесов Россия занимает первое место. С экологической точки зрения эти леса переоценить сложно. Однако, по оценкам специалистов, лишь 25 % этих лесов являются коммерчески рентабельными в силу труднодоступное™ и качества коммерческой древесины. Большая часть земель лесного фонда России расположена на территории вечной мерзлоты.

Процесс сокращения лесов связан с нерациональностью их использования при лесозаготовках, расширением сельскохозяйственных площадей, общим загрязнением окружающей среды, пожарами, разработкой полезных ископаемых и пр.

Сокращение биологического разнообразия. Развитие научно-технического прогресса позволило быстрее и масштабнее осваивать природные ресурсы в разных направлениях: рыболовство, охота, добыча полезных ископаемых, рубка леса, сбор лесной растительности и пр. Это, естественно, повлекло за собой сокращение видового разнообразия органических форм жизни. Этому также способствует загрязнение окружающей среды, возникшее в результате деятельности промышленных, военных иных объектов. Осваивание новых природных территорий приводит к сокращению естественных местообитаний животных и других организмов. По разным оценкам, на Земле существуют от 10 до 100 млн форм жизни, при этом человек не так много знает об этих формах, так как науке известны лишь 1,4 млн из них. В то же время каждый день с лица земли исчезает от 10 до 100 последних видов организмов. Как следствие, сокращение биоразнообразия приводит к разрыву экологических связей в экосистемах, что также не позволяет экосистемам самовосстанавливаться, а человек недополучает чистую воду, воздух, здоровый климат, полноценную почву и т. д.

Справка

Около 80 % всех лекарственных средств приготовлено из сырья растительного и животного происхождения. Каждый год ученые открывают новые вещества, добытые из животных и растений, для лечения, в том числе новых заболеваний. По сути, биоразнообразие – это еще и залог борьбы с заболеваниями будущего, однако сокращение видов навсегда лишает человека неоценимого медицинского кладезя.

Изменение климата и загрязнение атмосферного воздуха. Похолодание и потепление на Земле происходит естественным образом, в силу законов природы. Однако антропогенная деятельность существенно влияет на изменение климата, происходящее в настоящее время. Главной причиной антропогенного воздействия на климат являются поступление в атмосферный воздух парниковых газов (например, CO₂) посредством сжигания топлива и аэрозольных газов, влияющих на природные процессы охлаждения. Кроме того, цементная промышленность, животноводство и вырубка лесов и пр. также влияют на изменении климата. В свою очередь парниковые газы вызывают парниковый эффект, в результате чего поднимается общая температура планеты, что также изменяет экосистемы и, как следствие, здоровье человека.

В 2014 г. в Йокогаме (Япония) состоялась заседание Межправительственной группы экспертов по изменению климата (МГЭИК), проведенное в рамках деятельности ООН. Как говорится в докладе ООН, озвученном на этой встрече, последствия изменения климата будут «серьезными, повсеместными и необратимыми». Из доклада также следует, что повышение атмосферной температуры несет угрозу здоровью людей, а в будущем нанесет ущерб сельскому хозяйству и отрицательно скажется на жилищных условиях во многих регионах планеты. Председатель МГЭИК Раджендра Пачаури сказал, что «Изменение климата затронет всех на планете».

К числу угрожающих последствий относятся: таяние морского льда в Арктике; разрушение коралловых рифов; окисление океанов, которое будет угрожать их биоразнообразию; миграция животных и растений либо на север, либо к возвышенностям.

Справка

В России «из-за плохой экологии умирают ежегодно более 350 тыс. россиян»[3]3
  Российская газета. 2008. 28мая; Зеленый мир. 2009. № 15–16. С. 11.


[Закрыть].

Каковы данные о смертности людей в разных странах мира по причине негативного состояния окружающей среды и по какому принципу, по вашему мнению, в связи с этим необходимо осуществлять бюджетное финансирование на природоохранные цели? Как вы полагаете, каким образом такие данные могут быть получены?

Под угрозу также попадет образ жизни людей. В частности, возникнет проблема продовольственной безопасности. Предполагается, что к 2050 г. урожаи кукурузы, риса и пшеницы понизятся на 25 %. Далее урожаи зерновых должны еще более понизиться на фоне роста населения Земли, которое достигнет девяти миллиардов человек. Так как многие виды рыб будут мигрировать в северные воды, проблема продовольственной безопасности коснется жителей тропических регионов. По некоторым прогнозам, улов рыбы в Антарктике и некоторых тропических регионах может упасть на 50 %.

Повышение температуры будет отражаться на увеличении смертности от жары.

Авторы доклада также упоминают угрозы, связанные с вынужденной миграцией из-за изменений климата, и возможные конфликты между государствами в результате как миграции, так и изменений в распределении водных и продовольственных ресурсов.

В докладе прогнозируется, что от изменения климата пострадают в той или иной степени все страны без исключения.

Еще одной экологической проблемой считается чрезмерное накапливание отходов производства и потребления. В России эта ситуация приобретает угрожающие масштабы. Технологии переработки отходов реализуются крайне слабо, а отходы в окружающую среду поступают быстрыми темпами и в огромных масштабах. Это связано в том числе с увеличивающимися темпами потребления природных ресурсов.

В настоящее время на международном уровне принято несколько сотен договоров, конвенций и других документов, связанных с охраной окружающей среды и направленных на решение в том числе названных выше проблем.