Текст книги "Экологическое право"

Концептуальные подходы (понимание, система взглядов) к какому-либо явлению, в том числе в историческом контексте, позволяет отследить путь развития общества, его уровень цивилизованности, реализацию намеченных ценностей, принципов. Отношение человека к природе можно просмотреть посредством основных концепций отношения общества к природе. В этом смысле показательной концепцией в исторической перспективе является концепция потребительского отношения к природе. Название этой концепции говорит само за себя. Суть ее заключается в том, что сама природа рассматривается как вещь, ресурс, к которым нет необходимости относиться бережно, щадяще, научно обоснованно, рационально и которые нужны лишь для материального обогащения. Такой подход был присущ как капиталистическим, так и социалистическим системам. М.М. Бринчук отмечает, что в нашей стране концепция была выражено известными словами И.В. Мичурина: «Нам не надо ждать милостей от природы. Взять их у нее – наша задача». В настоящее время в нашем государстве такой подход продолжает существовать.

В противовес этой концепции сформулирована концепция невмешательства человека в природу. Она в достаточной степени идеализирована и применяться на практике вряд ли сможет. В ее основе лежит убеждение, что человек не может вмешиваться в природу, каким бы образом (положительно или отрицательно) он на нее ни влиял, в силу того, что природа функционирует на основе объективных законов и любое воздействие человека на природу дестабилизируют ее.

Учение о ноосфере. Разработчиками этого учения являются академик В.И. Вернадским, французский философ Тейяр де Шарден и др. В основе этого учения лежит понимания человека, его ума как некоей геологообразующей силы. Человек выступает здесь как гениальное явление и поэтому обязан взять на себя ответственность за настоящее и будущее природы. В рамках этого учения сформулирован запрет на недопустимость использования гения человеческого разума для уничтожения или подавления живого. Человек должен руководствоваться идеями справедливости и любви ко всему живому, Земле и космосу.

Далее В.И. Вернадский формулирует мысль о том, что в таком статусе человека биосфера переходит в некое новое состояние – ноосферу, которая представляет гармонично преобразованные научной мыслью отношения между людьми, природой, обществом, иными явлениями окружающего мира.

Человек выступает как спаситель всего живого, он творческая личность, движущая сила мироздания.

На практике учение о ноосфере не реализовано, хотя оно занимает достойное место в ходе развития теоретических подходов к решению тех или иных вопросов, возникающих в обществе. Учение имеет большой потенциал, однако, по всей видимости, оно не может реализоваться в настоящее время, так как человечество к нему, по всей видимости, не готово.

Концепции пределов роста, органического роста. Данные концепции возникли по причине возникновения экологического кризиса (1960—1970-е гг.). Авторы этих концепций полагают, что экологическое равновесие можно сохранить или восстановить посредством создания границ для развития экономики и научно-технического прогресса, роста народонаселения. Также в ней поддерживается позиция, что в случае возникновения необходимости следует искусственно сворачивать развитие науки и техники, т. е. возвратиться к так называемому «нулевому развитию». Необходимость трактуется возможностям функционирования природы. В противном случае, человечество уничтожит само себя. Эти концепции признаны утопичными.

Сторонники концепции органического роста предлагают рассматривать мировую экономику не как единое целое, а как действующую по региональному принципу. Здесь все страны поделены на бедные и богатые. Соответственно богатые должны помогать бедным, в таком виде можно сохранить гармоничное отношение общества и природы. Как и предыдущая, данная концепция признается утопичной.

Концепция устойчивого развития. На сегодняшний день эта концепция является единственной, посредством которой как в международных документах в области окружающей среды, так и в национальном экологическом законодательстве отдельных стран реализуются подходы учета экологических интересов человека и общества при экономическом и социальном развитии. Содержание этой концепции разделено на три направления (аспекта), каждый из которых не может быть реализован без реализации двух других. Ее можно сформулировать следующим образом – любая деятельность человека (развитие) в ходе своего планирования и реализации должна учитывать сразу три аспекта – экологический, экономический и социальный. Важно учитывать, что такое развитие должно учитывать четвертую составляющую – по кругу и по времени, а именно реализация всех указанных трех направлений должна быть направлена на удовлетворение интересов настоящего и будущего поколений. Отсюда определяется и круг (поколения) и время (неопределенное будущее, в котором будут существовать поколения).

Идея концепции возникла на фоне экологического кризиса 1960—1970-х гг. В настоящее время на ее основе действует ряд международных документов, которые направлены на решение вопросов изменения климата; загрязнение атмосферного воздуха, воды и почв; сокращение биоразнообразия и лесов и др. В российском законодательстве также закреплены положения, направленные на обеспечение устойчивого развития.

Среди таких причин выделяются объективные и субъективные. Объективные были названы выше, а именно предельные способности земной экосистемы к восстановлению и саморегуляции; истощаемость природных ресурсов; накопление отходов; рост народонаселения и т. п.

Субъективные причины условно можно разделить на организационные и идеологические. Идеологическими назовем следующие причины.

1. Отсутствие или дефицит политической воли государства. Такая воля не выражена или слабо выражена в отношении последовательного, эффективного осуществления «деятельности по охране окружающей среды и обеспечению рационального природопользования. Практическая деятельность по охране природы, как правило, подменялась и подменяется словами о важности охраны. В результате остаются нереализованными практически все наиболее значимые нормативные предписания в данной сфере»[4]4
  Брипчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 33–35.


[Закрыть]. Причем можно говорить, что и на уровне международном нет значительном побед в этом направлении. Хотя международное сообщество постоянно ведет природоохранный диалог, организует и проводит встречи, конференции, консультации, однако реального глобального эффекта в настоящее время не наблюдается, хотя есть небольшие успехи на региональном уровне (например, восстановление популяций отдельных видов животных) при помощи международного волевого участия. Большими успехами пользуется политика отдельных государств или объединений государств. Новая Зеландия или страны Евросоюза обладают очень высоким политическим волевым потенциалом в отношении сохранения окружающей среды, они добились значительных успехов в этой области.

«О реальном отношении российского государства к решению экологических проблем в стране свидетельствует то, что экологическая обстановка, по оценкам специалистов, является практически неуправляемой»[5]5
  Там же. С. 33.


[Закрыть].

Из понятия «экологический кризис», приведенного выше, можно говорить, что конфликт экономики с экологией в нашем государстве находится в активной фазе, попытки законодателя усовершенствовать экологическое законодательство к существенным положительным последствиям для экологии не привело.

2. Низкий уровень экологических знаний и экологической культуры. Высокий уровень экологического нигилизма. В начале XX в. в США на 1-й экспозиции, посвященной охраны природы, был озвучен тезис: «Лучшим мерилом цивилизованности общества служит его отношение к охране природы»[6]6
  Вайнер (Уинер) Д.Р. Экология в Советской России. М.: Прогресс, 1991. С. 61.


[Закрыть]. Бесспорно, этот тезис имеет свое подтверждение в реальной жизни. Чтобы уважать свой дом, цивилизованно относиться к тем драгоценным, неоценимым природным сокровищам, которые позволяют нам дышать, восхищаться, радоваться, жить в хороших условиях, мы должны знать о законах этого дома, его состоянии и правилах нашего поведения в нем.

Конечно, в первую очередь человек получает основные знания из семьи. Естественно, что это должны быть не просто заученная информация, а знания, облеченные в чувственную форму и выраженные в наставлении. В противном случае человек, может быть, и будет знать, однако в применении их мотивирован не будет. Но зачастую и сами родители не владеют этими знаниями и, к сожалению, утрата ребенком момента воспитания невосполнима.

«Низкий уровень общей и экологической культуры, невиданное нравственное падение общества, безнаказанность – общий фон, на котором происходит деградация природы.

Социологические исследования и данные природоохранительных органов свидетельствуют о низком уровне знаний экологического законодательства должностными лицами государственных органов, руководителями предприятий. Речь идет о круге лиц, которые уполномочены принимать экологически значимые решения. Если они не знают законодательства, которое должны исполнять, то наивно ожидать, что принимаемые ими решения будут экологически обоснованными»[7]7
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 33–35.


[Закрыть].

Экологический нигилизм проявляется в пренебрежении к законам природы, уважительному отношению к правилам поведения в отношении окружающей среды и пр. Нигилист может обладать высокими знаниями в области экологии или соответствующих правил поведения, но относиться к ним неуважительно. На фоне психологии потребительского общества и общего снижения нравственных цензов экологический нигилизм приобретает яркие формы.

К организационным причинам экологических проблем России можно отнести:

✓ неразвитое экологическое законодательство. Эта причина напрямую зависит от идеологической – отсутствие политической воли. В настоящее время экологическое законодательство находится в стадии развития. Многие его сферы остаются декларативными, многие не успевают пересматриваться и не в состоянии конкурировать с другими, более прогрессивно развитыми отраслями законодательства (например, градостроительным). Некоторые области, вместо того чтобы развиваться, наоборот, деградируют (например, законодательство об особо охраняемых природных территориях);

✓ неэффективная система государственного управления. В этой связи следует сказать, что в настоящее время на федеральном уровне не существует независимого органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды, занимающегося исключительно природоохранными вопросами. Действующая система управления построена на совмещении вопросов охраны окружающей среды и использование природных ресурсов. По нашему мнению, такие вопросы не могут эффективно решаться в рамках одного ведомства, так как совмещение таких вопросов неминуемо порождает конфликт между ними. Ведомства, которые занимаются природоохранными вопросами, подчиняются ведомствам, в ведении которых находятся и вопросы природопользования;

✓ слабое финансирование природоохранных мероприятий. Средства на природоохранные цели продолжают выделяться по остаточному принципу. По факту экология не является приоритетным направлением финансирования из бюджета, несмотря на катастрофическую смертность населения. Опыт развитых стран показывает, что кроме финансирования из бюджетов государств основные финансовые поступления на природоохранные цели выделяются из целевых экологических фондов, формируемых за счет различных платежей за негативное воздействие на окружающую среду, штрафы за нарушение экологического законодательства и пр. Однако федеральный Экологический фонд России был ликвидирован в 2000 г. и по настоящее время не восстановлен.

Ученые сформулировали пути решения указанных и иных экологических проблем. М.М. Бринчук выделяет следующие пути решения экологических проблем, которые можно реализовать посредством экологического права.

Формирование нового эколого-правового мировоззрения. В этом смысле человечеству необходимо сформировать новое ценностное юридическое мировоззрение. Основой такого мировоззрения должно стать учение В.И. Вернадского о ноосфере, так как оно зиждется на идее гуманизма и направлено на преобразование отношений с окружающей средой в интересах свободно мыслящего человечества в целом.

Вместе с тем необходима адаптация экологического законодательства с законами природы. Важно, чтобы человек научился уважать законы природы, научился ценить все живое на Земле.

Формирование современного экологического законодательства. Такое законодательство должно отвечать реалиям современности, а именно:

✓ оно должно пройти путь гармонизации с экологическим законодательством стран Европы и мира;

✓ в нем должны быть сформированы механизмы, обеспечивающие реализацию правовых экологических требований;

✓ должна быть создана система специальных законодательных актов в области охраны окружающей среды и природопользования и др.

Существуют ли международные документы, направленные на решение вопросов охраны окружающей среды? Если они существуют, то какие именно вопросы решаются в рамках таких документов?

Создание оптимальной системы органов государственного управления природопользованием и охраной окружающей среды. Такое создание должно быть создано на основе принципов:

– «комплексного подхода в решении задач обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды;

– организации управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны;

– разделения хозяйственно-эксплуатационных и контрольно-надзорных полномочий специально уполномоченных органов»[8]8
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 37.


[Закрыть].

Обеспечение оптимального финансирования мероприятий. Решение этой проблемы можно осуществить за счет закрепления в законодательстве требования об обязательном выделении в бюджете минимального процента сумм на природоохранные цели от расходной части бюджета; посредством осуществления государственного экологического надзора за выполнением организациями правовых экологических требований, закрепления в праве мер экономического стимулирования и т. п.

Кроме этого М.М. Бринчук определяет следующие пути решения экологических проблем: привлечение к природоохранительной деятельности широких слоев населении; экологическое воспитание и подготовка специалистов-экологов; выработка и последовательная, максимально эффективная реализация государственной экологической политики.

В.В. Петров выделяет следующие направления в рамках смягчения экологических проблем.

1. Гуманизация охраны окружающей среды. Здесь в центре внимания охраны окружающей среды должен быть человек; его жизнь, здоровье и благосостояние; генетическая программа.

2. Экологизация хозяйственной деятельности. То есть разработка и внедрение экологических требований на всех стадиях любой хозяйственной деятельности человека.

3. Экономизация охраны окружающей среды. В этом случае хозяйствующие субъекты должны быть мотивированы на выделение материальных средств для выполнения мероприятий по возмещению вреда окружающей среду, предупреждению нанесению такого вреда и пр.

4. Антивоенная. Сокращение гонки вооружений, которое приводит к уменьшению военных конфликтов и воздействия на окружающую среду.

1. Охарактеризуйте любые две признанные экологические проблемы.

2. Что такое концепция устойчивого развития?

3. Охарактеризуйте учение о ноосфере.

4. Что такое экологический кризис?

5. Охарактеризуйте идеологические причины экологических проблем.

6. Каковы пути решения экологических проблем?

Глава 2
Понятие и содержание экологического права

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие экологического права;

✓ предмет экологического права;

✓ метод экологического права;

✓ принципы экологического права;

✓ об экологических правоотношениях;

уметь:

✓ охарактеризовать предмет экологического права;

✓ раскрыть содержание принципов экологического права;

✓ определять систему экологического права;

✓ выделить основные понятия экологического права и дать их определение.

Любая отрасль права может признаться таковой при наличии у нее собственного предмета и метода правового регулирования. В эколого-правовой науке сложилось единая позиция в отношении предмета правового регулирования экологического права, содержание которого в определенной степени обладает абстрактными характеристиками. Под ним понимаются отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы. В то же время ученые юристы-экологи не нашли единого понимания в отношении содержания сферы взаимодействия общества и природы, т. е. в настоящее время нет однозначного ответа на вопрос, какие конкретно отношения составляют данную область.

Одни ученые считают, что предметом экологического права выступают общественные отношения лишь в области охраны окружающей среды. Другие к указанным отношениям добавляют отношения в сфере природопользования и обеспечения экологической безопасности. На наш взгляд, наиболее полный состав отношений, входящих в предмет экологического права, представлен позицией М.М. Бринчука, который причисляет к ним отношения, складывающиеся по поводу:

✓ охраны окружающей среды;

✓ использованию природных ресурсов;

✓ собственности на природные ресурсы;

✓ защиты экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Экологическое право – это комплексная отрасль права.

Она включает в себя ряд самостоятельных отраслей права – земельное, водное, горное, воздухоохранительное, лесное и фаунистическое.

Комплексный характер экологического права проявляется в том, что общественные экологические отношения регулируются как собственными нормами, так и экологизированными, содержащимися в других отраслях российского права, включая конституционное, гражданское, уголовное и др., но направленных на обеспечение охраны окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов.

Понятие экологического нрава. Определив предмет экологического права, появляется возможность для формулирования понятия экологического права. В самом общем виде под экологическим правом понимается совокупность норм права, регулирующих общественные отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы.

С точки зрения более широкого подхода под экологическим правом понимается совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц.

Метод экологического права. Традиционно в теории права метод правового регулирования определяется как совокупность приемов и способов воздействия на общественные отношения. Как правило, такая совокупность определяется посредством двух ее выражений: императивного (административно-правовой) и диспозитивного (гражданско-правовой) методов.

Административно-правовой метод основан на неравенстве сторон, отношениях власти и подчинения между ними (сторонами). Как правило, одной стороной в таких отношениях является орган государственной власти (его должностное лицо), орган местного самоуправления, наделенный властными полномочиями. Императивный метод выражается в установлении предписаний (обязанности совершить определенные действия) и запретов (обязанности воздержаться от их совершения). В контексте экологического права он реализуется в процессе регулирования отношений по экологическому надзору, экологическому нормированию, экологической экспертизе и др.

Гражданско-правовой метод определяется как метод равенства и независимости участников отношений. Выражается он посредством применения таких способов, как дозволение (предоставление неограниченного права принимать решение по определенному кругу вопросов) и рекомендация (установление необходимости утверждения решения субъекта права, принимаемое им самостоятельно). В экологическом праве он проявляется в процессе регулирования общественных отношений по добровольной сертификации, экологическому аудиту и др.

Несмотря на яркую тенденцию внедрения диспозитивного метода в регулирование экологических отношений (смещение представлений о природном ресурсе исключительно как о недвижимом имуществе, замещение института экологического лицензирования договорным институтом и пр.), в экологическом праве императивный метод преобладает над диспозитивным.

Экологическое право входит в систему публичного или частного права.

М.М. Бринчук помимо указанных методов выделяет метод стимулирования[9]9
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 61.


[Закрыть]. Выражается он в нормах законодательства, посредством которых участник экологических отношений (например, природопользователь) попадает под действие определенного рода, стимулирования, направленного на эффективное исполнение требований экологического законодательства, например в контексте установления платы за негативное воздействие на окружающую среду, установление налогов льгот и пр.

С. А. Боголюбов выделяет и иные методы экологического права:

✓ экологизации, посредством которого задачи по охране окружающей среды распространяются во все сферы общественных отношений, регулируемые правом;

✓ историко-правовой, который направлен на изучение экологического права в ретроспективе с целью совершенствования уровня правосознания и юридической техники закона;

✓ прогностический – выражающийся в возможности научно обоснованного прогнозирования состояние окружающей среды на будущее, предсказывать изменения, которые могут произойти в технике, науке, правовой системе и отдельных отраслях права, в политическом и правовом сознании населения, в его нравственном уровне в ближайшей и отдаленной перспективе.