Текст книги "Экологическое право"

Экологическое право можно рассматривать в разных срезах. Как правило, речь идет о трех его качествах: отрасль права, учебная дисциплина и научная дисциплина.

Под системой экологического права понимается совокупность правовых институтов, подотраслей и норм.

В срезе экологического права как комплексной отрасли права в ее системе определяются такие сформированные отрасли права, как: земельное, лесное, горное, фаунистическое, воздухоохранительное, водное. Каждая из названных отраслей имеет свою выраженную внутреннюю структуру. По отношению к экологическому праву они могут рассматриваться как его подотрасли. В теории экологического права эти отрасли составляют природоресурсное право. Если рассматривать экологическое право, объектом которого является окружающая среда, то в систему экологического права будут включены группы норм, образующих правовые институты по поводу: экологических прав граждан и общественных организаций; прав собственности на природные объекты (ресурсы); права природопользования; экологического управления; экологического нормирования; экологической экспертизы; лицензирования и контроля; экономического механизма природопользования и охраны окружающей природной среды; юридической ответственности за экологические правонарушения.

Экологическое право как учебная дисциплина рассматривается как обязательная при обучении студентов по специальности «Юриспруденция». В этом случае она может включать в себя общую часть, особенную часть и специальную часть.

Общая часть состоит из следующих правовых институтов:

✓ экологические права граждан и общественных организаций;

✓ право собственности на природные объекты (ресурсы);

✓ право природопользования;

✓ экологическое управление;

✓ экологическое нормирование;

✓ экологическая экспертиза;

✓ лицензирование и контроль;

✓ экономический механизм природопользования и охраны окружающей природной среды;

✓ юридическая ответственность за экологические правонарушения.

В состав особенной части входят правовые нормы, регулирующие правовой режим отдельных природных объектов (земли, недр, вод, лесов, животного мира, атмосферного воздуха) и отдельных территорий (особо охраняемых, экологически неблагополучных).

В специальную часть включаются международное право окружающей среды и право окружающей среды зарубежных стран.

Экологическое право как наука начала формироваться во второй половине XX в. Она представляет собой область правовых знаний направленных на исследование закономерностей взаимодействия «человек – общество – природа». К числу задач экологического права как науки относятся: исследования российского экологического права, международного и зарубежного права окружающей среды. Цель данных исследований – формирование доктрины экологического права, выработка предложений по совершенствованию правового регулирования в области охраны окружающей среды и природопользовании, а также совершенствование правоприменительной и правоохранительной практики.

Любая отрасль права строится как на общих принципах российского права, так и на отраслевых (специальных), присущих конкретной отрасли. Принципы представляют собой основополагающие начала, в соответствии с которыми строится вся отрасль права и определяются направления правового регулирования.

Общими принципами российского права, на которых строится экологическое право, являются принцип равенства перед законом, принцип законности, принцип гуманности и др.

Отраслевые (специальные) принципы экологического права закреплены в соответствующих нормативных правовых актах. Кроме того, они могут быть определены исходя из содержания правовых норм. Так как в экологическое право включены земельное, водное, лесное и иные отрасли права, то и принципы будут определяться посредством содержания норм-принципов, содержащихся как в законодательстве об охране окружающей среды, так и в отраслевом законодательстве.

Принципы охраны окружающей среды закреплены в ст. 3 Закона об охране окружающей среды, в которой указано, что хозяйственная и иная деятельность органов государственной власти РФ и субъектов РФ, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц, оказывающая воздействие на окружающую среду, должна осуществляться на основе определенных принципов. К их числу относятся принципы:

✓ соблюдение права человека на благоприятную окружающую среду;

✓ обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека;

✓ научно обоснованное сочетание экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды;

✓ ответственность органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение благоприятной окружающей среды и экологической безопасности на соответствующих территориях;

✓ платность природопользования и возмещение вреда окружающей среде;

✓ презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности;

✓ обязательность оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности;

✓ приоритет сохранения естественных экологических систем, природных ландшафтов и природных комплексов;

✓ обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в соответствии с нормативами в области охраны окружающей среды, которого можно достигнуть на основе использования наилучших доступных технологий с учетом экономических и социальных факторов;

✓ соблюдение права каждого на получение достоверной информации о состоянии окружающей среды, а также участие граждан в принятии решений, касающихся их прав на благоприятную окружающую среду, в соответствии с законодательством;

✓ ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды;

✓ участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды;

✓ обязательность финансирования юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную и (или) иную деятельность, которая приводит или может привести к загрязнению окружающей среды, мер по предотвращению и (или) уменьшению негативного воздействия на окружающую среду, устранению последствий этого воздействия и др.

В отраслевом законодательстве формулируются принципы, направленные на обеспечение охраны и рациональное использование конкретного вида природного объекта.

Пример

В лесном законодательстве выделены следующие принципы:

✓ устойчивое управление лесами, сохранение биологического разнообразия лесов, повышение их потенциала;

✓ использование лесов с учетом их глобального экологического значения, а также с учетом длительности их выращивания и иных природных свойств лесов;

✓ воспроизводство лесов, улучшение их качества, а также повышение продуктивности лесов;

✓ обеспечение охраны и защиты лесов и др. (ст. 1 ЛК РФ).

✓ Водное законодательство определяет следующие принципы:

✓ целевое использование водных объектов;

✓ приоритет использования водных объектов для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения перед иными целями их использования. Предоставление их в пользование для иных целей допускается только при наличии достаточных водных ресурсов и др.

В теории экологического права отражаются позиции, согласно которым в настоящее время как экологическое законодательство, так и право базируется на принципах «предотвращения вреда окружающей среде в процессе социально-экономического развития; комплексного подхода к правовому регулированию экологических отношений; экосистемного подхода к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования; гуманности; демократизации (государственной) власти; свободы реализации полномочий собственника по владению, пользованию и распоряжению землей и другими природными ресурсами с учетом экологических интересов настоящего и будущих поколений людей»[10]10
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 79–83.


[Закрыть] и др.

Правоотношение можно признать таковым, только в случае реально существующего отношения между его участниками (взаимоотношение). Взаимоотношение может возникнуть по поводу какого-либо объекта, при этом возникают соответствующие права и обязанности. Экологическим правоотношением признается «реально существующее общественное отношение, урегулированное нормами экологического права, участники которого являются носителями субъективных прав и обязанностей»[11]11
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 114.


[Закрыть].

Правоотношение «материализуется» посредством трансформации объективного права в субъективное.

В теории права выделяются правоотношения общие и конкретные, охранительные и регулятивные, абсолютные и относительные.

Общими экологическими правоотношениями являются отношения, возникающие непосредственно из закона, например: обязанность проведения государственной экологической экспертизы на определенную намечаемую деятельность (ст. 11, 12 Федерального закона от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[12]12
  СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4556.


[Закрыть]); запрет на нахождение в государственных природных заповедниках, лицам не являющихся сотрудниками заповедников, без специального разрешения (ст. 9 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»[13]13
  Там же. № 12. Ст. 1024.


[Закрыть]). Такие правоотношения будут возникать непосредственно из положений закона, которое и будет являться юридическим фактом. Конкретными будут являться отношения возникающим на основе юридических фактов, возникающих на основе административного акта, например положительное заключение государственной экологической экспертизы на конкретный объект такой экспертизы; разрешение на пребывание в государственном природном заповеднике, выданное конкретному физическому лицу.

Регулятивные экологические правоотношения связаны с норами права, направленными на обеспечение таких институтов, как экологическое лицензирование, стандартизация, сертификация, аудит и пр. Такие отношения характеризуются обеспечением развития отношений в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов. Охранительные правоотношения направлены на обеспечение юридической ответственности за экологические правонарушения и т. п.

Абсолютные правоотношения в экологическом праве характеризуются тем, что в них конкретно определена только одна сторона – носитель субъективных прав, например право иметь в частной собственности землю (ст. 36 Конституции РФ). Сторона, обязанная реализовать такие права, не определена. В относительных же правоотношениях, наоборот – конкретно определены обе стороны.

Уполномоченный орган государственной власти в области охраны окружающей среды привлек должностное лицо предприятия к юридической ответственности за нарушение требований законодательства об охране атмосферного воздуха по причине, что должностное лицо предприятия из-за халатности допустило загрязнение воздуха промышленного помещения. Является ли воздух (в данном случае) объектов экологического права?

Субъектами экологических правоотношений являются физические и юридические лица, органы государственной власти и местного самоуправления. Такие субъекты должны обладать экологической правоспособностью и дееспособностью. Экологическая правоспособность зачастую возникает с момента рождения (это касается естественных прав, общего природопользовании и др.). При специальном природопользовании (например, при необходимости иметь лицензию при добыче полезных ископаемых) правоспособность возникает с момента достижения физическим лицом совершеннолетия.

Дееспособность, т. е. способность физического лица осуществлять свои права и обязанности, в экологических правоотношениях проявляется при необходимости осуществлять то или иное специальное природопользование. Например, в случае осуществления физическим лицом промышленной охоты оно обязано иметь соответствующую лицензию, соответственно ему необходимо обратиться в органы власти за приобретением таковой.

Экологическое право является молодой отраслью права. Оно находится в стадии динамического развития, обладает специфическим понятийным аппаратом, содержание которого в большей степени является исключительно новым для российского права. Некоторые нормы современного законодательства абсолютно по-иному рассматривают правовой режим природных ресурсов, если сравнивать таковой с действовавшим до 1990-х гг. Для уяснения специфики природы материальных норм экологического права знание основных его понятий имеет ключевое значение.

Основные понятия закреплены в федеральных законах (Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Земельный кодекс РФ, Закон РФ «О недрах», Федеральный закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» и др.). Условно основные понятия можно разделить на две группы – общие и специальные. К общим можно отнести такие понятия, как: окружающая среда, компоненты природной среды, природные ресурсы, природные объекты, благоприятная окружающая среды, естественная экологическая система, охрана окружающей среды, качество окружающей среды, негативное воздействие на окружающую среду, загрязнение окружающей среды, вред окружающей среде, экологическая безопасность. К специальным – животный мир, лес, водные объекты, недра, атмосферный воздух, земля, особо охраняемые территории.

Окружающая среда является понятием, сформулированным с точки зрения рассмотрения ее как интегрированного объекта. То есть вся природа определена как единый объект. Если же фокусировать внимание на отдельных природных объектах окружающей среды, целью которого будет регулирование отношений по охране и использованию конкретного природного объекта, то такой подход и сам объект будет считаться дифференцированным. Окружающей средой признается совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов. Понятно, что такое определение не позволяет четко понять, что окружающая среда собой представляет. Исследователю придется обратиться к содержанию понятий – компоненты природной среды; природные объекты; природно-антропогенные объекты; антропогенных объектов.

Справка

Многие ученые-юристы полагают, что законодатель необоснованно включил в содержание окружающей среды – антропогенные объекты, в силу того, что они никакого отношения к природе не имеют, так как созданы исключительно человеком и не имеют природных характеристик. Так как Закон об охране окружающей среды по своей природе направлен на охрану окружающей среды, логично предположить, что он должен быть направлен и на охрану антропогенных объектов (дорог, автомобилей, домов, ракет, танков и пр.), что само по себе противоречит представлениям о природоохранном законодательстве, так как оно как раз и должно охранять природу от воздействия самих антропогенных объектов.

Так, под компонентами природной среды понимаются земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный, животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле. Это понятие позволяет предположить, что компоненты природной среды могут признаваться таковыми лишь при их нахождении и взаимодействии с природой.

Природный объект — это естественная экологическая система, природный ландшафт и составляющие их элементы, сохранившие свои природные свойства. Как видно, открывая содержание понятия «окружающая среда» посредством понятия «природный объект», возникает необходимость определения понятий «естественная экологическая система», «природный ландшафт»; «элементы природного ландшафта и экологической системы», сохранившие свои природные свойства. Анализ осложняется тем, что ответить на вопрос, например, что такое элементы природного ландшафта, не представляется возможным в силу пробела законодательства.

Естественная экологическая система — это объективно существующая часть природной среды, которая имеет пространственно-территориальные границы и в которой живые (растения, животные и другие организмы) и неживые ее элементы взаимодействуют как единое функциональное целое и связаны между собой обменом веществом и энергией. Отсюда видно, что элементами экологической системы являются растения и другие организмы, а также неживые элементы (недра, вода и пр.). Это в свою очередь позволяет определить, что природным объектом может являться не только экосистема, но и отдельное растение или животное. Отличительной особенностью экосистемы является устойчивая связь (всех ее элементов) в процессе обмена вещества и энергии.

Природно-антропогенный объект — природный объект, измененный в результате хозяйственной и иной деятельности, и (или) объект, созданный человеком, обладающий свойствами природного объекта и имеющий рекреационное и защитное значение. Под такими объектами можно признавать парки, сады, пруды и иные объекты, которые хотя и создаются или изменяются человеком, но имеют природные характеристики и направлены на обеспечение отдыха (рекреации) и защиту как самой природы, так и человека, посредством природы.

Благоприятная окружающая среда – окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов. В доктрине экологического права такое понятие признается не вполне обоснованным, так как благоприятная окружающая среда должна признаваться не посредством ее качества, а посредством ее состояния, которое способна удовлетворять различные интересы человека – экологические, экономические, природоохранные, эстетические и пр.

Природные ресурсы — это компоненты природной среды, природные объекты и природно-антропогенные объекты, которые используются или могут быть использованы при осуществлении хозяйственной и иной деятельности в качестве источников энергии, продуктов производства и предметов потребления и имеют потребительскую ценность. Это понятие определенным образом показывает, что природный ресурс – уже понятие природного объекта, так как природные объекты могут быть признаны природными ресурсами только, когда первые будут признаны предметами потребления и иметь потребительскую ценность.

Экологическая безонаспость — состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий.

Можно ли признать природным ресурсом животное или растение, занесенное в Красную книгу РФ?

Животным миром признается совокупность живых организмов всех видов диких животных, постоянно или временно населяющих территорию Российской Федерации и находящихся в состоянии естественной свободы, а также относящихся к природным ресурсам континентального шельфа и исключительной экономической зоны Российской Федерации. Неотъемлемыми признаками животного мира являются дикое состояние и естественная свобода.

Водный объект — природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водный кодекс РФ приводит закрытый перечень водных объектов. К их числу относятся: моря или их отдельные части (проливы, заливы, в том числе бухты, лиманы и другие); водотоки (реки, ручьи, каналы); водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища); болота; природные выходы подземных вод (родники, гейзеры); ледники, снежники.

Лес считается экологической системой или природным ресурсом (ст. 5 ЛК РФ). Такое понятие достаточно абстрактно и не позволяет юридически идентифицировать ту или иную природную территорию с произрастающей на ней лесной растительностью.

Земля рассматривается как природный объект, природный ресурс, земельные участки и как части земельных участков. Такое определение достаточно абстрактно в отношении земли как природного ресурса и природного объекта. В то же время законодатель конкретизировал понятие земли с уклоном на одно из трех ее качеств, а именно качество недвижимой вещи, соответственно упустив из виду ее ресурсную и экологическую составляющую. Так, земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных ЗК РФ прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. В случаях и в порядке, которые установлены федеральным законом, могут создаваться искусственные земельные участки.

Особо охраняемые природные территории – это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны. К таким территориям относятся государственные природные заповедники, национальные и природные парки, государственные природные заказники, памятники природы, ботанические сады и дендрологические парки и др.