Текст книги "Экологическое право"

1. Что такое контроль в области охраны окружающей среды?

2. Какие виды экологического контроля установлены законодательством?

3. Кто обладает полномочиями по осуществлению государственного экологического надзора?

4. Когда может быть проведена внеплановая проверка?

5. Какие документы подготавливаются по окончанию проверки соблюдения экологического законодательства?

Глава 10
Экономический механизм охраны окружающей среды и природопользования

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ об экономическом механизме охраны окружающей среды и природопользования;

✓ о платности природопользования;

✓ о налогах и сборах в области природопользования;

✓ о плате за негативное воздействие на окружающую среду;

✓ об экологическом страховании;

уметь:

✓ охарактеризовать экономический механизм в сфере охраны окружающей среды и природопользования;

✓ раскрыть содержание экономического механизма охраны окружающей среды;

✓ определить объекты налогообложения и обложения сборами в сфере природопользования;

✓ определить случаи обязательного экологического страхования;

✓ раскрыть порядок определения и взыскания платы за негативное воздействие на окружающую среду.

Посредством экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования (далее – экономический механизм) обеспечиваются институты платы за негативное воздействие на окружающую среду, экологического страхования, финансирования, экономического стимулирования и иные институты и меры экономического воздействия. Кроме прочего, через экономический механизм оказывается социально-экономическое воздействие на участников правоотношений, хозяйственная и иная деятельность которых оказывает влияние на окружающую среду. Одной из целей экономического механизма является стимулирование выполнения физическими и юридическими лицами требований в области охраны окружающей среды и природопользования.

Понятие экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования. Под экономическим механизмом природоохраны «понимается совокупность предусмотренных нормативными правовыми актами экономических мер обеспечения рационального природопользования и охраны окружающей среды»[82]82
  Цит. по: Бринчук М.М. Экологическое право: учебник. М.: Эксмо, 2010. С. 329.


[Закрыть].

О.И. Крассов под экономическим механизмом охраны окружающей среды понимает «правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих условия и порядок аккумулирования денежных средств, поступающих в качестве платы за загрязнение окружающей среды и иные вредные воздействия на нее, финансирования природоохранных мер и экономического стимулирования хозяйствующих субъектов путем применения налоговых и иных льгот»[83]83
  Крассов О.И. Экологическое право: учебник. М.: Дело, 2001. С. 246.


[Закрыть].

Содержание экономического механизма. Содержание экономического механизма охраны окружающей среды и природопользования заключается в наличии совокупности взаимодополняющих элементов (методов). Таковыми, как правило, считают:

✓ планирование природопользования и охраны окружающей среды;

✓ финансирование охраны окружающей среды;

✓ плату за природопользование;

✓ экологические льготы;

✓ экологическое страхование.

В главе 4 Закона об охране окружающей среды под названием «Экономическое регулирование в области охраны окружающей среды» помещены следующие элементы экономического механизма:

✓ плата за негативное воздействие на окружающую среду;

✓ экологическое страхование;

✓ государственная поддержка хозяйственной и (или) иной деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды;

✓ экономическое стимулирование прекращения производства и использования озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции.

Институт платы за природопользование связан с одним из основных принципов охраны окружающей среды – платности природопользования, закрепленного в ст. 3 Закона об охране окружающей среды. В действовавшем ранее Законе РСФСР «Об охране окружающей природной среды» в платность за природопользование включались плата за природные ресурсы (в нее включалась в том числе плата за право пользования природными ресурсами); плата за загрязнение окружающей среды. Плата за загрязнение окружающей среды аналогична по своему содержанию платы за негативное воздействие на окружающую среду, предусмотренную действующим Законом. Плата или платность природопользования целесообразно рассматривать в широком смысле. В этом случае в ее содержание включаются плата за пользование тем или иным природным ресурсом, плата за негативное воздействие на окружающую среду, а также иные экологические налоги, сборы и платежи.

Плата за использование конкретных природных ресурсов установлена в земельном, водном, лесном законодательствах, законами о недрах, о животном мире и другими нормативными правовыми актами.

Налоги и сборы. В части первой Налогового кодекса РФ (1998) к федеральным налогам и сборам отнесены налог на добычу полезных ископаемых, водный налог, сборы за пользование объектами животного мира и объектами водных биологических ресурсов. В число местных налогов и сборов включен земельный налог.

Земельный налог. Налогоплательщиками земельного налога признаются организации и физические лица, обладающие земельными участками, признаваемыми объектом налогообложения в соответствии с Налоговым кодексом, на праве собственности, праве постоянного (бессрочного) пользования или праве пожизненного наследуемого владения. Однако в отношении земельных участков, входящих в имущество, составляющее паевой инвестиционный фонд, налогоплательщиками признаются управляющие компании. При этом налог уплачивается за счет имущества, составляющего этот паевой инвестиционный фонд.

Объектом налогообложения признаются земельные участки, расположенные в пределах муниципального образования (городов федерального значения), на территории которого введен налог.

Не признаются объектом налогообложения:

✓ земельные участки, изъятые из оборота;

✓ земельные участки, ограниченные в обороте в соответствии с законодательством Российской Федерации, которые заняты особо ценными объектами культурного наследия народов Российской Федерации, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия, музеями-заповедниками и др.

Кроме установленных налогов ЗК РФ указывает также арендную плату в качестве вида платы за землю (п. 3 ст. 65).

Налог на добычу полезных ископаемых. Налогоплательщиками этого налога признаются организации и индивидуальные предприниматели, признаваемые пользователями недр в соответствии с законодательством РФ.

Объектом налогообложения налогом на добычу полезных ископаемых признаются:

✓ полезные ископаемые, добытые из недр на территории РФ на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование в соответствии с законодательством РФ;

✓ полезные ископаемые, извлеченные из отходов (потерь) добывающего производства, если такое извлечение подлежит отдельному лицензированию в соответствии с законодательством РФ о недрах;

✓ полезные ископаемые, добытые из недр за пределами территории РФ, если эта добыча осуществляется на территориях, находящихся под юрисдикцией Российской Федерации (а также арендуемых у иностранных государств или используемых на основании международного договора) на участке недр, предоставленном налогоплательщику в пользование.

Не признаются объектом налогообложения:

✓ общераспространенные полезные ископаемые и подземные воды, не числящиеся на государственном балансе запасов полезных ископаемых, добытые индивидуальным предпринимателем и используемые им непосредственно для личного потребления;

✓ добытые (собранные) минералогические, палеонтологические и другие геологические коллекционные материалы;

✓ дренажные подземные воды, не учитываемые на государственном балансе запасов полезных ископаемых, извлекаемых при разработке месторождений полезных ископаемых или при строительстве и эксплуатации подземных сооружений;

✓ метан угольных пластов и др.

В свою очередь в ст. 39 Закона о недрах предусматриваются разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, включая разовые платежи, уплачиваемые при изменении границ участков недр, предоставленных в пользование; регулярные платежи за пользование недрами; сбор за участие в конкурсе (аукционе).

Водный налог. Налогоплательщиками водного налога признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, осуществляющие пользование водными объектами, подлежащее лицензированию в соответствии с законодательством РФ.

Объектами налогообложения водным налогом признаются следующие виды пользования водными объектами:

✓ забор воды из водных объектов;

✓ использование акватории водных объектов, за исключением лесосплава в плотах и кошелях;

✓ использование водных объектов без забора воды для целей гидроэнергетики;

✓ использование водных объектов для целей сплава древесины в плотах и кошелях.

Не признаются объектами налогообложения:

✓ забор из подземных водных объектов воды, содержащей полезные ископаемые и (или) природные лечебные ресурсы, а также термальных вод;

✓ забор воды из водных объектов для обеспечения пожарной безопасности, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;

✓ забор морскими судами, судами внутреннего и смешанного (река – море) плавания воды из водных объектов для обеспечения работы технологического оборудования

✓ забор воды из водных объектов для орошения земель сельскохозяйственного назначения (включая луга и пастбища), полива садоводческих, огороднических, дачных земельных участков, земельных участков личных подсобных хозяйств граждан, для водопоя и обслуживания скота и птицы, которые находятся в собственности сельскохозяйственных организаций и граждан и др.

Сборы за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов. Плательщиками сбора за пользование объектами животного мира, за исключением объектов животного мира, относящихся к объектам водных биологических ресурсов являются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу объектов животного мира на территории РФ.

Плательщиками сбора за пользование объектами водных биологических ресурсов признаются организации и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, получающие в установленном порядке разрешение на добычу (вылов) водных биологических ресурсов во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе РФ и в исключительной экономической зоне рф, а также в Азовском, Каспийском, Баренцевом морях и в районе архипелага Шпицберген.

Объектами обложения признаются объекты животного мира и водных биологических ресурсов (в соответствии с утвержденным перечнем), изъятие которых осуществляется на основании соответствующих разрешений.

Справка

Ставки сбора составляет:

✓ морской окунь – 1500 руб. за 1 т (в розничной продаже от 300 до 500 руб. за 1 кг);

✓ палтус – 3500 руб. за 1 т (в розничной продаже 500—1000 руб. за 1 кг);

✓ сайра – 150 руб. за 1 т;

✓ кальмар – 500 руб. за 1 т;

✓ вобла – 200 руб. за 1 т;

✓ благородный олень, лось – 1500 руб. за одно животное (вес взрослого благородного оленя составляет от 200 до 300 кг, лося – 350–600 кг);

✓ медведь – от 3000 до 6000 руб. за одно животное.

Объектами обложения не признаются объекты животного мира и объекты водных биологических ресурсов, пользование которыми осуществляется для удовлетворения личных нужд представителями коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации (по перечню, утверждаемому Правительством Российской Федерации) и лицами, не относящимися к коренным малочисленным народам, но постоянно проживающими в местах их традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности, для которых охота и рыболовство являются основой существования.

В лесном законодательстве предусмотрено положение, согласно которому использование лесов в Российской Федерации осуществляется за плату. За использование лесов вносится арендная плата или плата по договору купли-продажи лесных насаждений. Размер арендной платы и размер платы по договору купли-продажи лесных насаждений определяются в соответствии с ЛК РФ (ст. 73 и 76).

Плата за негативное воздействие на окружающую среду. Законом об охране окружающей среды кроме принципа платности природопользования закреплено специальное положение, развивающее указанный принцип, согласно которому платным является негативное воздействие на окружающую среду. Под негативным воздействием на окружающую среду понимается такое воздействие хозяйственной и иной деятельности, последствия которой приводят к негативным изменениям качества окружающей среды. Закон не раскрывает значение понятийного оборота «негативные изменения качества». Качество окружающей среды – это состояние окружающей среды, которое характеризуется физическими, химическими, биологическими и иными показателями и (или) их совокупностью. В определенной степени такие показатели установлены в нормативах качества окружающей среды. Если такие показатели установлены, то можно предположить, что при их нарушении (нарушении нормативов качества) происходят негативные изменения качества окружающей среды.

К видам негативного воздействия на окружающую среду относятся:

✓ выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух стационарными источниками;

✓ сбросы загрязняющих веществ в водные объекты;

✓ хранение, захоронение отходов производства и потребления (размещение отходов).

Законом оговорено, что внесение платы, не освобождает субъектов хозяйственной и иной деятельности от выполнения мероприятий по охране окружающей среды и возмещения вреда окружающей среде.

Плату за негативное воздействие на окружающую среду обязаны вносить юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие на территории Российской Федерации, континентальном шельфе Российской Федерации и в исключительной экономической зоне Российской Федерации хозяйственную и (или) иную деятельность, оказывающую негативное воздействие на окружающую среду (за исключением деятельности на объектах IV категории). Лица, обязанные вносит плату, подлежат учету.

Платежной базой для исчисления платы за негативное воздействие на окружающую среду является объем или масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ либо объем или масса размещенных в отчетном периоде отходов производства и потребления. Платежная база определяется лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно на основе данных производственного экологического контроля.

При определении платежной базы учитываются объем и (или) масса выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ в пределах нормативов допустимых выбросов, нормативов допустимых сбросов, временно разрешенных выбросов, временно разрешенных сбросов, превышающие такие нормативы, выбросы и сбросы (включая аварийные), а также учитываются лимиты на размещение отходов производства и потребления и их превышение.

Плата за негативное воздействие на окружающую среду исчисляется лицами, обязанными вносить плату, самостоятельно путем умножения величины платежной базы по каждому загрязняющему веществу, включенному в перечень загрязняющих веществ, по классу опасности отходов производства и потребления на соответствующие ставки указанной платы с применением коэффициентов, установленных настоящей статьей, и суммирования полученных величин.

Ставки платы за негативное воздействие на окружающую среду устанавливаются за выбросы загрязняющих веществ, сбросы загрязняющих веществ в отношении каждого загрязняющего вещества, включенного в перечень загрязняющих веществ, а также за размещение отходов производства и потребления по классу их опасности.

ООО «АКБР» было привлечено к ответственности за превышение установленных нормативов сбросов вредных веществ в водоем. Кроме штрафа за административное правонарушение с ООО была взыскана плата за негативное воздействие на окружающую среду. Также прокурор потребовал от общества возместить вред, причиненный окружающей среде. Представитель ООО отказался возмещать вред окружающей среде, мотивировав свою позицию тем, что общество уже внесло плату за негативное воздействие на окружающую среду. Законны ли требования прокурора? Обоснуйте свою позицию.

Несвоевременное или неполное внесение платы за негативное воздействие на окружающую среду лицами, обязанными вносить плату, влечет за собой уплату пеней в размере одной трехсотой ключевой ставки Банка России, действующей на день уплаты пеней, но не более чем в размере двух десятых процента за каждый день просрочки.

Судебная практика

Суд со ссылкой на ст. 16 Закона об охране окружающей среды посчитал правильным не взыскивать недоимки по плате за негативное воздействие на окружающую природную среду (размещение отходов производства и потребления), в силу того, что истец не предъявил доказательств, что ответчиком было оказано негативное воздействие на окружающую среду посредством размещения отходов производства и потребления (постановление ФАС Волго-Вятского округа от 16.04.2013 по делу № А43-14878/2012).

Действующий Закон об охране окружающей среды не предусматривает таких экономико-правовых инструментов, как разработка экологических программ и государственных прогнозов социально-экономического развития на основе экологических прогнозов. Они были предусмотрено в нем до января 2015 г. Однако планирование осуществляется на основе иных нормативных актов.

Так, государственная программа РФ «Охрана окружающей среды на 2012–2020 годы» утверждена постановлением Правительства в рамках Федерального закона от 28.06.2014 № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации». Под стратегическим планированием понимается деятельность участников стратегического планирования по целеполаганию, прогнозированию, планированию и программированию социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований, отраслей экономики и сфер государственного и муниципального управления, обеспечения национальной безопасности РФ, направленная на решение задач устойчивого социально-экономического развития РФ, субъектов РФ и муниципальных образований и обеспечение национальной безопасности РФ.

Отраслевое законодательство конкретизирует требования по планированию использования и охраны конкретных природных ресурсов.

Так, планирование охраны и использование земель реализуется посредством проведения землеустройства, итоги которого фиксируются в землеустроительной документации.

Землеустройство. Под землеустройством понимаются мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объектов землеустройства, организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Кроме того, при реализации документов территориального планирования, правовое регулирование которых обеспечивается градостроительным законодательством, также затрагивает судьбу земельных участков, так как в этих документах определяются, в том числе вопросы размещения в будущем объектов капитального строительства и иных объектов.

Лесное планирование. Лесным законодательством предусмотрено проведение планирования в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (лесное планирование). Оно направлено на обеспечение устойчивого развития территорий. Лесное планирование является основой освоения лесов, расположенных в границах лесничеств и лесопарков.

Лесное планирование выражается в лесном плане субъекта РФ, в котором определяются цели и задачи лесного планирования, а также мероприятия по осуществлению планируемого освоения лесов и зоны такого освоения. К нему прилагаются карты с обозначением границ лесничеств, лесопарков, а также зон их планируемого освоения. В содержание лесного плана включается:

✓ характеристика состояния лесов и их использования;

✓ основные направления планируемого использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;

✓ оценка экономической эффективности реализации мероприятий по осуществлению планируемого освоения лесов.

Схемы комплексного использования и охраны водных объектов. Подготовка и реализация этих схем предусмотрено ВК РФ. Они включают в себя систематизированные материалы о состоянии водных объектов и об их использовании и являются основой осуществления водохозяйственных мероприятий и мероприятий по охране водных объектов, расположенных в границах речных бассейнов.

Схемы комплексного использования разрабатываются в целях:

✓ определения допустимой антропогенной нагрузки на водные объекты;

✓ определения потребностей в водных ресурсах в перспективе;

✓ обеспечения охраны водных объектов;

✓ определения основных направлений деятельности по предотвращению негативного воздействия вод.

Государственные программы по охране объектов животного мира и среды их обитания. Правовое регулирование программ в этой области осуществляется посредством положений Федерального закона от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире». При разработке и реализации специальных государственных программ, предусматриваются конкретные мероприятия, направленные на охрану объектов животного мира и среды их обитания.

Федеральные программы в рассматриваемой области утверждаются Правительством РФ. Региональные и местные программы разрабатываются и реализуются в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами субъектов РФ.

При этом мероприятия по охране отдельных объектов животного мира не должны наносить ущерба другим объектам животного мира и окружающей среде.

В рамках фаунистического законодательства предусмотрены разные виды планирования, которые можно классифицировать по видам объектов животного мира: охотничьи ресурсы, водные биологические ресурсы и объекты животного мира, не относящиеся к охотничьим или водным биологическим ресурсам. Касательно последнего вида объектов животного мира сказано выше.

Планирование в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов осуществляется посредством территориального и внутрихозяйственного охотустройства. Территориальное охотустройство обеспечивает рациональное использование и сохранение охотничьих ресурсов и осуществление видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства на территории субъекта РФ (Федеральный закон от 24.07.2009 № 209-ФЗ «Об охоте и сохранении охотничьих ресурсов»).

Должностное лицо органа исполнительной власти в области сохранения охотничьих ресурсов проводило подготовку документации по планированию охоты и сохранения охотничьих ресурсов. В качестве руководящего документа по данному вопросу он использовал положения Закона о животном мире. Верный ли документ подобрал специалист в решении вопросов названного планирования?

Документом территориального охотустройства является схема размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории субъекта РФ, в которой определяются цели планирования в области охоты и сохранения охотничьих ресурсов, а также мероприятия по организации рационального использования охотничьих угодий и охотничьих ресурсов.

Внутрихозяйственное охотустройство направлено на обеспечение осуществления физическими лицами и юридическими лицами видов деятельности в сфере охотничьего хозяйства. Оно выражено в схеме использования и охраны охотничьего угодья, в которой определяются мероприятия по сохранению охотничьих ресурсов и среды их обитания и созданию охотничьей инфраструктуры.

Планирование и охрана водных биоресурсов. Федеральный закон от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» устанавливает, что при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории и осуществлении иной деятельности должны применяться меры по сохранению водных биоресурсов и среды их обитания. Такая деятельность должна быть согласована со специально уполномоченным органом власти. В перечне указанных мер включены в том числе меры по сохранению биоресурсов и среды их обитания:

✓ отображение в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территорий границ зон с особыми условиями использования территорий (водоохранных и рыбоохранных зон, рыбохозяйственных заповедных зон) с указанием ограничений их использования;

✓ установка эффективных рыбозащитных сооружений в целях предотвращения попадания биоресурсов в водозаборные сооружения и оборудование гидротехнических сооружений рыбопропускными сооружениями в случае, если планируемая деятельность связана с забором воды из водного объекта рыбохозяйственного значения и (или) строительством и эксплуатацией гидротехнических сооружений и пр.