Текст книги "Экологическое право"

К опасным относят радиоактивные вещества, опасные химические и биологические вещества, где в качестве самостоятельного объекта регулирования выступают агрохимикаты и пестициды, генно-модифицированные организмы и др.

Химическое вещество — это самая большая группа веществ, оказывающих воздействие на окружающую среду. В нее включены органические и неорганические вещества, соединения и продукты, их содержащие, которые при внесении (попадании) в окружающую среду или в контакте с живыми организмами могут посредством химических или физико-химических процессов причинить вред жизни, здоровью людей и других живых организмов, изменить свойства компонентов окружающей среды[148]148
  Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. 3-изд. М.: Проспект, 2010. С. 536; Бринчук М.М. Правовая охрана окружающей среды от загрязнения токсичными веществами. М.: Наука, 1990; Кузнецова О.Н., Радчик О.Л. Загрязнение окружающей среды отходами и токсичными веществами. М.: Юнит, 2001. С. 16–54; Степаненко А. В. Правовое регулирование обращения с химическими веществами: автореф. дис… канд. юрид. наук. М.: ИГП РАН, 2008.


[Закрыть]. Юридически значимые признаки химических веществ – токсичность (и экотоксичность), экомобильность, канцерогенность, мутагенность, а юридически значимые признаки воздействия химических веществ на окружающую среду и (или) ее компоненты и объекты – продолжительность и результативность.

Биологическое вещество — любое вещество, стимулирующее или подавляющее процессы жизнедеятельности, т. е. активное, являющееся живым и определяемое как совокупность всех живых организмов, населяющих Землю, вне зависимости от их систематической принадлежности[149]149
  Реймерс Н.Ф. Природопользование: словарь-справочник. М.: Мысль, 1990. С. 57.


[Закрыть].

Под радиоактивными понимаются вещества, испускающие ионизирующее излучение.

Информационная справка

В приложении 1 к Федеральному закону от 20.06.1997 «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» указывается, что токсичные вещества, т. е. способные при воздействии на живые организмы приводить к их гибели, характеризуются следующими показателями: средняя смертельная доза при введении в желудок – от 15 до 200 мг на килограмм включительно; смертельная доза при нанесении на кожу – от 50 до 400 мг на килограмм включительно; средняя смертельная концентрация в воздухе – от 0,5 до 2 мг на литр включительно. Для высокотоксичных веществ вводятся следующие показатели: средняя смертельная доза при введении в желудок – не более 15 мг на килограмм; средняя смертельная доза при нанесении на кожу – не более 50 мг на килограмм, средняя смертельная концентрация в воздухе – не более 0,5 мг на литр. При наличии на опасном производстве предельного количества опасных веществ от 200 т для токсичных и от 20 т для высокотоксичных веществ предусматривается обязательная разработка декларации промышленной безопасности с всесторонней оценкой риска аварии и связанной с ней угрозы для жизни и здоровья людей, окружающей среды, возможностей локализации и ликвидации последствий, и т. д.

Регистрация потенциально опасных химических и биологических веществ осуществляется Российским регистром потенциально опасных химических и биологических веществ на основе токсиколого-гигиенических и эколого-токсикологических исследований, гигиенической регламентации, гигиенических и экологических нормативов, разрабатываемых соответствующими профильными учреждениями и организациями, надлежаще аккредитованными для этих целей [150]150
  Постановление Правительства РФ от 12 ноября 1992 г. № 869 «О государственной регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ» // САПП. 1992. № 20. Ст. 1669.


[Закрыть].

Лицензирование деятельности, связанной с обращением потенциально опасных химических и биологических веществ, производится в соответствии с положениями Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» с учетом положений отдельных подзаконных актов.

Применение химических веществ в сельском и лесном хозяйстве в соответствии с Федеральным законом от 19.07.1997 № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами» допускается при условии обязательной государственной регистрации таких веществ. Осуществление оборота пестицидов и агрохимикатов возможно только после государственной регистрации.

В отношении генно-модифицированных организмов (животных, растений) в Российской Федерации нет официального разрешения на их выращивание, генно-модифицированные микроорганизмы могут использоваться в производстве продуктов питания[151]151
  В России разрешены для использования и находятся в обороте 75 видов ферментных препаратов микробного происхождения, полученных с использованием генетически модифицированных микроорганизмов, используемых в крахмалопаточной, хлебопекарной, масложировой промышленности, и одна культура генетически-модифицированного штамма дрожжей для спиртовой промышленности как технологическое вспомогательное средство.


[Закрыть]. На территории России разрешены только экспериментальные высаживания в защищенном грунте генно-модифицированных растений, все остальные их выращивания сегодня являются нелегальными. Завоз и испытания трансгенных растений осуществляются только с разрешения Межведомственной комиссии по проблемам генно-инженерной деятельности в соответствии с «Правилами безопасного получения, использования и передачи генно-инженерно-модифицированных (трансгенных) растений и их фрагментов, содержащих рекомбинантную ДНК». Основные требования: опытный участок должен быть огорожен забором, иметь пространственную изоляцию не менее 1 км, специальную контрольно-пропускную систему и ограниченный въезд на территорию. По окончании эксперимента остатки растений, включая листья, стебли и корни, должны быть уничтожены (сожжены), а почва под ними подвергнута химической дезинфекции, пастеризации или фумигации. Собранный урожай должен транспортироваться к месту хранения или переработки в закрытых контейнерах и храниться в отдельных отсеках зернохранилищ.

Генетически модифицированные организмы (ГМО), предназначенные для первого на территории Российской Федерации выпуска в окружающую среду, промышленного использования или импорта, подлежат также обязательной государственной регистрации, которую на сегодняшний момент осуществляет Министерство промышленности и торговли Российской Федерации. Оно также выдает свидетельства о государственной регистрации, ведет сводный реестр зарегистрированных модифицированных организмов.

В Российской Федерации прошли полный цикл всех необходимых исследований и разрешены для использования в пищевой промышленности и реализации населению 14 видов пищевой продукции растительного происхождения, полученных с применением трансгенных технологий: 3 сорта сои, 6 сортов кукурузы, 3 сорта картофеля, 1 сорт сахарной свеклы и 1 сорт риса. По исследованиям, проводимым общественными организациями, выявляется все больше случаев использования в России ГМО и реализации ГМ продукции. В соответствии с Федеральным законом от 09.01.1996 № 2-ФЗ «О защите прав потребителей» информация о наличии в продуктах питания компонентов, полученных с применением генно-инженерно-модифицированных организмов, если содержание указанных организмов в таком компоненте составляет более 0,9 %, обязательно должна предоставляться потребителю. Часто ли вам приходится видеть на продуктах питания подобную информацию? Как вы полагаете, важна ли данная информация для реализации права на благоприятную окружающую среду и права на охрану здоровья?

Отходы производства и потребления – остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства.

Отходы производства и потребления, в том числе радиоактивные отходы, подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Запрещаются:

✓ сброс отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

✓ размещение опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

✓ захоронение опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых

в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

✓ ввоз опасных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания;

✓ ввоз радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их хранения, переработки или захоронения, за исключением случаев, установленных Законом об охране окружающей среды и Законом об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации.

Основным нормативным правовым актом в рассматриваемой сфере является Федеральный закон от 24.06.1998№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления», определяющий обращение с отходами как деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов.

Отходы в зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду подразделяются в соответствии с критериями, установленными федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды, на пять классов опасности:

✓ I класс – чрезвычайно опасные отходы;

✓ II класс – высокоопасные отходы;

✓ III класс – умеренно опасные отходы;

✓ IV класс – малоопасные отходы;

✓ V класс – практически неопасные отходы.

Требования в области охраны окружающей среды при обращении с отходами производства и потребления. Деятельность по сбору, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов подлежит лицензированию, осуществляемому в соответствии с Федеральным законом от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности».

Лицензирование деятельности по обращению с опасными отходами осуществляется Федеральной службой по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и его территориальными органами (лицензирующий орган). Лицензионными требованиями и условиями осуществления деятельности по обращению с опасными отходами

При проектировании, строительстве, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, граждане, которые осуществляют индивидуальную предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, и юридические лица обязаны.

✓ соблюдать экологические, санитарные и иные требования, установленные законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека;

✓ иметь техническую и технологическую документацию об использовании, обезвреживании образующихся отходов.

Помимо экологического законодательства данные виды деятельности регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.

Требования к обращению с опасными отходами. Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в процессе деятельности которых образуются отходы I–IV класса опасности, обязаны подтвердить отнесение данных отходов к конкретному классу опасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим государственное регулирование в области охраны окружающей среды.

На отходы I–IV класса опасности должен быть составлен паспорт. Паспорт отходов I–IV класса опасности составляется на основании данных о составе и свойствах этих отходов, оценки их опасности. Порядок паспортизации, а также типовые формы паспортов определяет Правительство Российской Федерации.

Деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе которой образуются отходы I–IV класса опасности, может быть ограничена или запрещена в установленном законодательством Российской Федерации порядке при отсутствии технической или иной возможности обеспечить безопасное для окружающей среды и здоровья человека обращение с отходами I–IV класса опасности.

Экологически неблагополучными признаются территории, где в результате хозяйственной или иной деятельности произошли устойчивые отрицательные изменения окружающей среды.

Закон об охране окружающей среды называет два вида экологически неблагополучных территорий: зоны чрезвычайной ситуации и зоны экологического бедствия.

Участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных, объявляются зонами чрезвычайной ситуации по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды на основании государственной экологической экспертизы.

В зоне чрезвычайной ситуации прекращается деятельность, отрицательно влияющая на окружающую природную среду, приостанавливается работа предприятий, учреждений, организаций, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека, его генетический фонд и окружающую природную среду в целом, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Закон об охране окружающей среды не содержит определения зон экологического бедствия. С правовой точки зрения зонами экологического бедствия могут быть объявлены участки территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны[152]152
  Бринчук М.М. Экологическое право. М.: Эксмо, 2010. С. 351.
  СЗ РФ. 2007. № 22. Ст. 2640.


[Закрыть].

В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме связанных с обслуживанием проживающего на территории зоны населения, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.

Закон о защите населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера вводит более общее понятие – чрезвычайная ситуация, под которой понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или иного бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой человеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности людей. Данным законом определены полномочия органов государственной власти в области предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуации, задачи единой государственной службы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, объединяющей органы управления, силы и средства федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, в полномочия которых входит решение вопросов по защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 21.05.2007 № 304 «О классификации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»¹ устанавливается, что ЧС классифицируются в зависимости от количества людей, пострадавших в этих ситуациях, людей, у которых оказались нарушены условия жизнедеятельности, от размера материального ущерба, а также границы зон распространения поражающих факторов чрезвычайных ситуаций. В этой связи чрезвычайные ситуации подразделяются на локальные, муниципальные, межмуниципальные, региональные, межрегиональные, федеральные.

Согласно Федеральному закону 01.12.1994 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», не требуется принятия решения об объявлении территории зоной чрезвычайной ситуации. Главным в таком случае является вопрос об определении границ зоны ЧС, которые определяются назначенными в соответствии с законодательством РФ и законодательством субъектов РФ руководителями работ по ликвидации чрезвычайных ситуаций на основе классификации ЧС, установленной Правительством РФ, и по согласованию с органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, на территориях которых сложились ЧС.

В отношении зон радиоактивного загрязнения ситуация аналогичная. На территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, по факту и с учетом дозы облучения населения или плотности радиоактивного загрязнения почвы устанавливается соответствующий вид зоны. Границы этих зон и перечень населенных пунктов, находящихся в них, определяются Правительством РФ в зависимости от изменения радиационной обстановки и с учетом других факторов. Они же (границы и перечень населенных пунктов) пересматриваются Правительством РФ не реже чем один раз в пять лет. Применительно к правовому режиму экологически неблагополучных территорий принципиальным является вопрос о способах и средствах восстановления благоприятного состояния окружающей среды. Он также решается по-разному.

Пример

В соответствии с Законом РФ от 15.05.1991 № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»[153]153
  ВСНД и ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.


[Закрыть] в зоне отчуждения на территории России запрещается постоянное проживание населения, ограничивается хозяйственная деятельность и природопользование. Перечень видов хозяйственной деятельности, порядок ее организации и природопользования в зоне отчуждения устанавливаются Правительством РФ.

На территориях зоны отселения, где плотность загрязнения почв цезием-137 составляет свыше 40 Ки/км², а также на территориях этой зоны, где среднегодовая эффективная эквивалентная доза облучения населения от радиоактивных выпадений может превысить 5,0 мЗв, население подлежит обязательному отселению. Переселение людей на указанные территории зоны отселения вплоть до снижения риска радиационного ущерба до установленного приемлемого уровня запрещается. На остальной территории зоны отселения граждане, принявшие решение о выезде на другое место жительства, также имеют право на получение компенсаций и льгот, установленных названным законом.

Наряду с мерами по физической и социальной защите человека ст. 12 Закона о социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС, установлены меры по экологическому оздоровлению территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению вследствие чернобыльской катастрофы. В частности, на этой территории осуществляется комплекс экономических, правовых и других мер, направленных на оздоровление природной среды: научные исследования, контроль за состоянием природной среды и потенциально опасных в экологическом отношении объектов, государственная экологическая экспертиза, снижение и компенсация ущерба, наносимого природе, в том числе прекращение воздействия на нее экологически опасных факторов, приведение радиационно загрязненных участков территории в экологически безопасное состояние, пригодное для хозяйственного использования и жизнедеятельности населения, возврат радиационно загрязненных территорий по мере их экологического оздоровления в хозяйственный оборот.

Гражданин M. обратился с требованием к органам государственной власти о возмещении вреда здоровью, причиненного в результате негативного воздействия радиации (в результате аварии на Чернобыльской АЭС). Орган государственной власти отказал в возмещении вреда, пояснив, что гражданин признан нуждающимся в социальной защите и получает соответствующее пособие. Гражданин посчитал, что его права нарушены (в качестве возмещения он требовал возместить стоимость операции, медицинских услуг и лекарств) и обратился с иском в суд. Какое решение должен вынести суд?

Организация и обеспечение контроля за экологической обстановкой на территории, подвергшейся радиоактивному загрязнению, планирование и осуществление мер по ее экологическому оздоровлению осуществляются органами, уполномоченными Правительством РФ.

Ликвидация ЧС включает аварийно-спасательные и другие неотложные работы, проводимые при возникновении ЧС и направленные на спасение жизни и сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей природной среде и материальных потерь, а также на локализацию зон чрезвычайных ситуаций, прекращение действия характерных для них опасных факторов. Ликвидация чрезвычайных ситуаций осуществляется силами и средствами организаций, органов местного самоуправления, органов исполнительной власти субъектов РФ, на территориях которых сложилась чрезвычайная ситуация. При недостаточности указанных сил и средств в установленном законодательством порядке привлекаются силы и средства федеральных органов исполнительной власти.

В зоне ЧС предусматривается прекращение деятельности, отрицательно влияющей на окружающую среду, приостанавливается работа предприятий, цехов, агрегатов, оборудования, оказывающих неблагоприятное влияние на здоровье человека и окружающую среду, ограничиваются отдельные виды природопользования, проводятся оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов.

Порядок объявления зон экологического бедствия и их правовой режим в настоящее время законодательно не определены. В целях регулирования указанной сферы был разработан проект Федерального закона № 115008-3 «О зонах экологического бедствия»[154]154
  Проект Федерального закона № 115008-3 «О статусе зон экологического бедствия и регулировании хозяйственной и иной деятельности на их территории» // СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть].

В частности, проект предусматривал требования о необходимости разработки специальной федеральной целевой программы как главного инструмента экологической реабилитации территории.