Текст книги "Экологическое право"

Аналитическая справка

Как следует из Положения об ОВОС, данная процедура необходима для проведения государственной экологической экспертизы, которая регламентируется специальным Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе». Однако процедура ОВОС должна проводиться и в случаях, если проведение государственной экологической экспертизы не предусмотрено законодательством. В первую очередь это касается проектной документации на строительство или реконструкцию объектов капитального строительства, не подлежащих ГЭЭ. Однако на практике в таких случаях проведение процедуры ОВОС часто игнорируется заказчиками разработки проектной документации.

Важной задачей совершенствования национальной процедуры ОВОС является гармонизация с Конвенцией об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (Конвенцией Эспо), направленной на оценку трансграничного воздействия в результате планируемой деятельности, а также по его уменьшению и контролю за ним.

В отличие от процедуры ОВОС экологическая экспертиза, особенно государственная, является не процессом исследования намечаемой деятельности и ее последствий, а формализованной процедурой, влекущей определенные юридические последствия. Под экологической экспертизой понимается установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду.

В Законе об экологической экспертизе установлены следующие принципы экологической экспертизы:

✓ презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

✓ обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

✓ комплексность оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

✓ обязательность учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

✓ достоверность и полнота информации, представляемой на экологическую экспертизу;

✓ независимость экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

✓ научная обоснованность, объективность и законность заключений экологической экспертизы;

✓ гласность, участие общественных организаций (объединений), учет общественного мнения;

✓ ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Законом об экологической экспертизе предусмотрено проведение двух видов экологической экспертизы: государственной экологической экспертизы и общественной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза (ГЭЭ) организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы (Росприроднадзор и ее территориальными органами) и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Ключевое значение для проведения государственной экологической экспертизы имеют объекты, которые дифференцируются на объекты ГЭЭ федерального уровня и объекты ГЭЭ регионального уровня.

Перечень объектов ГЭЭ федерального уровня установлен в ст. 11 Закона об экологической экспертизе и носит исчерпывающий характер. К таким объектам отнесены, в частности:

✓ проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ;

✓ технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

✓ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий федерального значения, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации;

✓ проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов на землях особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ с 1 января 2018 г. ст. 11 указанного Закона будет дополнена новыми видами объектов государственной экологической экспертизы:

✓ проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории (деление объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на категории предусмотрено ст. 4.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды»);

✓ материалы обоснования комплексного экологического разрешения, разрабатываемые в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды, в случае, если указанные материалы не содержат информацию о наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Государственная экологическая экспертиза объектов регионального уровня проводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Перечень объектов ГЭЭ регионального уровня определен в ст. 12 Закона об экологической экспертизе и носит исчерпывающий характер. К ним, в частности, отнесены:

✓ материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий;

✓ проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, за исключением проектной документации объектов, подлежащих ГЭЭ федерального уровня.

Общества «Рыбхоз» осуществляющее хозяйственную деятельность по добыче водных биологических ресурсов во внутренних морских водах и территориальном море РФ, в исключительной экономической зоне РФ Северо-Охотоморской подзоне Охотского моря, было привлечено к административной ответственности по части 1 ст. 8.4 КоАП РФ, так как не имело положительного заключения государственной экологической экспертизы на ведение хозяйственной деятельности во внутренних морских водах и территориальном море. Общество посчитало, что привлечено к ответственности незаконно, так как при наличии разрешения на право ведения рыбного промысла у него отсутствовала обязанность получения положительного заключения государственной экологической экспертизы на ведение хозяйственной деятельности во внутренних морских водах, и обратилось с жалобой в суд. Какое решение должен вынести суд?

Государственная экологическая экспертиза проводится при условии ее предварительной оплаты заказчиком документации, подлежащей ГЭЭ, в полном объеме и в порядке, устанавливаемым федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы.

Помимо Закона об экологической экспертизе порядок проведения ГЭЭ федерального и регионального уровня регламентирован постановлением Правительства Российской Федерации от 11.06.1996 № 698«Об утверждении Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы». Кроме того, порядок ГЭЭ федерального уровня регламентирован Административным регламентом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по предоставлению государственной услуги по организации и проведению государственной экологической экспертизы федерального уровня, утвержденным приказом Министерства природных ресурсов и экологии от 06.05.2014 № 204.

Срок проведения государственной экологической экспертизы не должен превышать трех месяцев и может быть продлен на один месяц по заявлению заказчика. Государственная экологическая экспертиза проводится экспертной комиссией, образованной федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации для проведения экологической экспертизы конкретного объекта.

ГЭЭ проводится экспертной комиссией, формируемой уполномоченным федеральным органом исполнительной власти или органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В состав экспертной комиссии государственной экологической экспертизы включаются внештатные эксперты, по согласованию с ними и в случаях, определенных нормативными правовыми актами федерального органа исполнительной власти в области экологической экспертизы, могут включаться в качестве экспертов государственной экологической экспертизы его штатные сотрудники и штатные сотрудники органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Результатом проведения ГЭЭ является заключение государственной экологической экспертизы. Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации. К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

Заключение государственной экологической экспертизы может быть положительным или отрицательным. Положительное заключение ГЭЭ является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящими конкретную государственную экологическую экспертизу.

Правовым последствием отрицательного заключения ГЭЭ является запрет реализации объекта государственной экологической экспертизы. В случае отрицательного заключения государственной экологической экспертизы заказчик вправе представить материалы на повторную государственную экологическую экспертизу при условии их переработки с учетом замечаний, изложенных в данном отрицательном заключении. Заключения государственной экологической экспертизы могут быть оспорены в судебном порядке.

ООО «СИТРУС», занимающееся строительством спортивного комплекса на территории национального парка, подготовило проектную документацию объекта и направило ее на государственную экспертизу проектной документации. Получив положительное заключение, обратилось за разрешением на строительство. Однако органы строительного надзора в выдаче разрешения отказали, мотивировав это тем, что не была проведена государственная экологическая экспертиза. Посчитав, что требование провести для реализации одного объекта две экспертизы нарушает права и законные интересы, ООО обратилось в суд. Решите дело.

Финансовое обеспечение проведения ГЭЭ, в том числе ее повторное проведение, осуществляется за счет соответствующего бюджета при условии внесения заказчиком документации, подлежащей государственной экологической экспертизе, сбора, рассчитанного в соответствии со сметой расходов на проведение государственной экологической экспертизы, определяемой осуществляющим экологическую экспертизу федеральным органом исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Помимо государственной экологической экспертизы Законом об экологической экспертизе предусмотрено проведение общественной экологической экспертизы (ОЭЭ). ОЭЭ организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организаций (объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей среды, в том числе организация и проведение экологической экспертизы, и которые зарегистрированы в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

ОЭЭ может проводиться в отношении объектов ГЭЭ, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. ОЭЭ проводится до проведения ГЭЭ или одновременно с ней и может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов экологической экспертизы.

ОЭЭ осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации. Заявление о проведении общественной экологической экспертизы, в регистрации которого в указанный срок не было отказано, считается зарегистрированным.

В государственной регистрации заявления о проведении общественной экологической экспертизы может быть отказано в случае, если:

✓ общественная экологическая экспертиза ранее была дважды проведена в отношении объекта общественной экологической экспертизы;

✓ заявление о проведении общественной экологической экспертизы было подано в отношении объекта, сведения о котором составляют государственную, коммерческую или иную охраняемую законом тайну;

✓ общественная организация (объединение) не зарегистрирована в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, на день обращения за государственной регистрацией заявления о проведении общественной экологической экспертизы;

✓ требования к содержанию заявления о проведении общественной экологической экспертизы не выполнены и др.

Заключение общественной экологической экспертизы в отличие от заключения государственной экологической экспертизы носит рекомендательный характер и направляется федеральному органу исполнительной власти в области экологической экспертизы или органу государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющему государственную экологическую экспертизу, заказчику документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, органам, принимающим решение о реализации объектов экологической экспертизы, органам местного самоуправления и может передаваться другим заинтересованным лицам.

При проведении ГЭЭ заключение общественной экологической экспертизы учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы. Заключения ОЭЭ могут публиковаться в средствах массовой информации, передаваться органам местного самоуправления, органам государственной экологической экспертизы, заказчикам документации, подлежащей общественной экологической экспертизе, и другим заинтересованным лицам.

1. Что такое ОВОС?

2. Какова процедура проведения ОВОС?

3. Каким образом обеспечивается участие общественности при проведении оценки воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду?

4. Что собой представляет государственная экологическая экспертиза?

5. Когда может проводиться общественная экологическая экспертиза?

Глава 9
Экологический контроль и надзор

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;

✓ понятие и содержание государственного экологического надзора;

✓ о субъектах государственного экологического надзора;

✓ об общественном экологическом контроле;

✓ о производственном экологическом контроле;

✓ о видах проверок, проводимых субъектами экологического надзора;

уметь:

✓ охарактеризовать государственный экологический надзор;

✓ сформулировать понятие контроля в сфере охраны окружающей среды;

✓ определить полномочия государственных инспекторов при проведении проверок соблюдения экологического законодательства;

✓ раскрыть порядок проведения государственного экологического надзора.

Одной из обязанностей хозяйствующих субъектов является соблюдение обязательных требований в области охраны окружающей среды (природоохранных требований), под которыми в ст. 1 Закона об охране окружающей среды понимаются предъявляемые к хозяйственной и иной деятельности обязательные условия, ограничения или их совокупность, установленные законами, иными нормативными правовыми актами, нормативами в области охраны окружающей среды и иными нормативными документами в области охраны окружающей среды.

Обеспечение соблюдение обязательных экологических требований осуществляется посредством различных правовых инструментов: юридической ответственности, контроля за соблюдением установленных требований, экологического мониторинга, экологической экспертизы, выдачи специальных разрешений на негативное воздействие на окружающую среду.

Экологический контроль и надзор являются одними из традиционных механизмов обеспечения соблюдения требований экологического законодательства. Данный правовой инструмент имеет ярко выраженную административно-правовую природу, осуществляется в рамках публично-правовых отношений.

В настоящее время экологический контроль и надзор разграничиваются в экологическом законодательстве. Под контролем в области охраны окружающей среды (экологическом контролем) в cm. 1 Закона об охране окружающей среды понимается система мер, направленная на предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями требований, в том числе нормативов и нормативных документов, в области охраны окружающей среды.

Среди видов экологического контроля в Законе об охране окружающей среды выделяются производственный экологический контроль и общественный экологический контроль.

Наряду с экологическим контролем в Законе об охране окружающей среды выделяется государственный экологический надзор, под которым понимается деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния соблюдения обязательных требований при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный экологический надзор включает в себя большое количество надзорных направлений:

✓ государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр;

✓ государственный земельный надзор;

✓ государственный надзор в области обращения с отходами;

✓ государственный надзор в области охраны атмосферного воздуха;

✓ государственный надзор в области использования и охраны водных объектов;

✓ государственный экологический надзор на континентальном шельфе Российской Федерации;

✓ государственный экологический надзор во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;

✓ государственный экологический надзор в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

✓ государственный экологический надзор в области охраны озера Байкал;

✓ федеральный государственный лесной надзор (лесную охрану);

✓ федеральный государственный надзор в области охраны, воспроизводства и использования объектов животного мира и среды их обитания;

✓ федеральный государственный контроль (надзор) в области рыболовства и сохранения водных биоресурсов;

✓ федеральный государственный охотничий надзор;

✓ государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий;

✓ государственный надзор за соблюдением требований к обращению озоноразрушающих веществ.

Производственный контроль в области охраны окружающей среды (производственный экологический контроль) осуществляется в целях обеспечения выполнения в процессе хозяйственной и иной деятельности мероприятий по охране окружающей среды, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов, а также в целях соблюдения требований в области охраны окружающей среды, установленных законодательством в области охраны окружающей среды.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие хозяйственную и (или) иную деятельность на объектах I, II и III категорий, разрабатывают и утверждают программу производственного экологического контроля, осуществляют производственный экологический контроль в соответствии с установленными требованиями, документируют информацию и хранят данные, полученные по результатам осуществления производственного экологического контроля. За отсутствие такой программы наступает административная ответственность.

Программа производственного экологического контроля содержит сведения:

✓ об инвентаризации выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух и их источников;

✓ об инвентаризации сбросов загрязняющих веществ в окружающую среду и их источников;

✓ об инвентаризации отходов производства и потребления и объектов их размещения;

✓ о подразделениях и (или) должностных лицах, отвечающих за осуществление производственного экологического контроля;

✓ о собственных и (или) привлекаемых испытательных лабораториях (центрах), аккредитованных в соответствии с законодательством Российской Федерации об аккредитации в национальной системе аккредитации;

✓ о периодичности и методах осуществления производственного экологического контроля, местах отбора проб и методиках (методах) измерений.

Документация, содержащая сведения о результатах осуществления производственного экологического контроля, включает в себя документированную информацию:

✓ о технологических процессах, технологиях, об оборудовании для производства продукции (товара), о выполненных работах, об оказанных услугах, о применяемых топливе, сырье и материалах, об образовании отходов производства и потребления;

✓ о фактических объеме или массе выбросов загрязняющих веществ, сбросов загрязняющих веществ, об уровнях физического воздействия и о методиках (методах) измерений;

✓ об обращении с отходами производства и потребления;

✓ о состоянии окружающей среды, местах отбора проб, методиках (методах) измерений.

Юридические лица и индивидуальные предприниматели обязаны представлять в уполномоченные территориальные управления Росприроднадзора или органы исполнительной власти соответствующего субъекта Российской Федерации отчет об организации и о результатах осуществления производственного экологического контроля в порядке и в сроки, которые определены уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

В отличие от производственного экологического контроля общественный контроль в области охраны окружающей среды (общественный экологический контроль) осуществляется общественными объединениями и иными некоммерческими организациями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращения нарушения законодательства в области охраны окружающей среды.

Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

Порядок проведения общественного экологического контроля не установлен в законодательстве, поэтому общественный экологический контроль может осуществляться в любых формах, не запрещенных действующим законодательством Российской Федерации, например путем направления жалоб, петиций и предложений в уполномоченные органы государственной власти и местного самоуправления, проведения митингов, пикетов, демонстраций, обращения в правоохранительные органы в том числе в природоохранную прокуратуру.

Представители общественной организации «Охрана природы» обратились к администрации предприятия легкой промышленности в связи намерением провести общественную проверку соблюдения предприятием требований законодательства в области охраны окружающей среды. Администрация отказала в предоставлении доступа на территорию предприятия и возможности ознакомиться с документами по охране окружающей среды на предприятии. Что бы вы порекомендовали сделать представителям общественной организации?

Общественный экологический контроль может осуществляться отдельными гражданами, однако более эффективным шагом является объединение граждан в инициативные группы, которые не подлежат регистрации, либо даже создание общественных объединений, в уставе которых будет определено в качестве цели создания охрана окружающей среды, осуществление общественного экологического контроля.

При осуществлении общественного экологического контроля важно руководствоваться не только положениями экологического законодательства, но и Конституцией Российской Федерации, Градостроительным кодексом Российской Федерации, Земельным кодексом Российской Федерации, иными законодательными актами.

Большую помощь в проведении общественного экологического контроля может оказать Федеральный закон от 21.07.2014 № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в котором под общественным экологическим контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Указанным законом установлены цели, задачи, принципы общественного контроля. Для осуществления общественного контроля в случаях и порядке, которые предусмотрены законодательством Российской Федерации, могут создаваться:

1) общественные наблюдательные комиссии;

2) общественные инспекции;

3) группы общественного контроля;

4) иные организационные структуры общественного контроля.