Текст книги "Экологическое право"

В целях предупреждения вредного воздействия на атмосферный воздух в порядке, установленном Правительством РФ, устанавливаются обязательные для соблюдения при осуществлении хозяйственной и иной деятельности требования охраны атмосферного воздуха, в том числе к работам, услугам и соответствующим методам контроля, а также ограничения и условия осуществления хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на атмосферный воздух.

Законодательством предусмотрены следующие требования:

1. Органы исполнительной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут вводить ограничения использования нефтепродуктов и других видов топлива, сжигание которых приводит к загрязнению атмосферного воздуха на соответствующей территории, а также стимулировать производство и применение экологически безопасных видов топлива и других энергоносителей.

2. Запрещается выброс в атмосферный воздух веществ, степень опасности которых для жизни и здоровья человека и для окружающей среды не установлена.

3. Действия, направленные на изменение состояния атмосферного воздуха и атмосферных явлений, могут осуществляться только при отсутствии вредных последствий для жизни и здоровья человека и для окружающей среды на основании разрешений, выданных федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

4. При проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности, при застройке городских и иных поселений должно обеспечиваться:

✓ непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий;

✓ учет фонового уровня загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности;

✓ создание санитарно-защитных зон организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций;

✓ принятие мер по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их обезвреживанию.

Запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя атмосферы, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды.

5. Устанавливаются требования эксплуатации установок очистки газа. В случае, если установки очистки газа отключены или не обеспечивают проектную очистку и (или) обезвреживание выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, эксплуатация соответствующего технологического оборудования запрещена.

6. В отношении транспортных и иных передвижных средств:

✓ запрещаются производство и эксплуатация транспортных и иных передвижных средств, содержание вредных (загрязняющих) веществ, в выбросах которых превышает установленные технические нормативы выбросов;

✓ транспортные и иные передвижные средства, выбросы которых оказывают вредное воздействие на атмосферный воздух, подлежат регулярной проверке на соответствие таких выбросов техническим нормативам выбросов;

✓ ввод ограничения на въезд транспортных и иных передвижных средств в населенные пункты, места отдыха и туризма на особо охраняемых природных территориях и регулирование передвижения транспортных и иных передвижных средств на указанных территориях.

7. Хранение, захоронение и обезвреживание загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок на территориях организаций и населенных пунктов запрещается. Должен обеспечиваться своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья.

8. В городских и иных поселениях органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий. Деятельность связана:

✓ с подготовкой и передачей соответствующих прогнозов;

✓ проведением мероприятий по уменьшению выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух;

✓ предоставлением информации о неблагоприятных метеорологических условиях;

✓ принятием экстренных мер по защите населения при изменении состояния атмосферного воздуха, которое вызвано аварийными выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и при котором создается угроза жизни и здоровью человека.

Понятие озонового слоя содержится в Венской конвенции об охране озонового слоя[139]139
  Международное публичное право. Сборник документов. Т. 2. М.: БЕК, 1996. С. 181.


[Закрыть], где под ним понимается слой атмосферного озона над пограничным слоем планеты.

Одним из базовых нормативных актов является Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой, являющийся международным протоколом к Венской конвенции об охране озонового слоя 1985 г., разработанным с целью защиты озонового слоя с помощью снятия с производства некоторых химических веществ, которые разрушают озоновый слой. Протокол был подготовлен к подписанию 16 сентября 1987 г. и вступил в силу 1 января 1989 г.

В силу того, что некоторые галогенированные углеводороды, широко применяемые в промышленности, бесконтрольно попадали в атмосферу Земли, была отмечено разрушение озонового слоя.

С целью международного противодействия разрушению озонового слоя был разработан Монреальский протокол. Он предусматривает для каждой группы галогенированных углеводородов определенный срок, в течение которого она должна быть снята с производства и исключена из использования.

Под веществами, разрушающими озоновый слой (далее – озоноразрушающие вещества) понимаются химические вещества и их смеси, перечень которых определяется Правительством Российской Федерации в соответствии с международными договорами Российской Федерации в области охраны озонового слоя атмосферы.

Значимость отношений по сохранению озонового слоя потребовала урегулировать нормами права обращение озоноразрушающих веществ, т. е. производство, использование, транспортировку, хранение, рекуперацию, восстановление, рециркуляция (рециклирование) и уничтожение озоноразрушающих веществ, а также их ввоз и вывоз из Российской Федерации.

В целях охраны озонового слоя атмосферы от негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются:

✓ перечень озоноразрушающих веществ, обращение которых в РФ подлежит государственному регулированию;

✓ допустимый объем производства и потребления таких веществ в РФ;

✓ требования к обращению озоноразрушающих веществ;

✓ вводятся запреты на проектирование и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, осуществляющих производство озоноразрушающих веществ и содержащей их продукции в РФ.

Аналитическая справка

В перечень озоноразрушающих веществ, обращение которых подлежит государственному регулированию, включены такие вещества, как трихлорфторметан – он же фреон, фтордихлорметан, используемый как холодильный агент и применяемый в аэрозольных баллончиках в качестве пропеллента.

Для установления Правительством РФ допустимого объема производства и потребления озоноразрушающих веществ в РФ исходя из обязательств, вытекающих из международных договоров, ведется государственный учет обращения озоноразрушающих веществ.

Государственный учет обращения озоноразрушающих веществ осуществляется на основе данных таможенной статистики внешней торговли Российской Федерации в части, касающейся ввезенного в Российскую Федерацию и вывезенного из Российской Федерации количества озоноразрушающих веществ, и отчетности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих производство, использование, хранение, рекуперацию, восстановление, рециркуляцию (рециркулирование) и уничтожение озоноразрушающих веществ на территории Российской Федерации.

1. Что такое атмосферный воздух?

2. Кто обладает правом на атмосферный воздух?

3. Какие функции по управлению в области охраны атмосферного воздуха предусмотрены законодательством?

4. Какие требования по охране атмосферного воздуха вызнаете?

5. Какими нормативными актами регулируются отношения по охране озонового слоя?

Глава 18
Правовой режим особо охраняемых природных территорий

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие особо охраняемых природных территорий;

✓ категории особо охраняемых природных территорий;

✓ функции органов государственной власти в сфере управления особо охраняемыми природными территориями;

✓ требования законодательства по охране особо охраняемых природных территорий;

✓ о порядке создания и функционирования особо охраняемых природных территорий;

уметь:

✓ охарактеризовать ООПТ как объект правового регулирования;

✓ определить компетенцию органов государственной власти в сфере охраны ООПТ;

✓ раскрыть порядок создания и функционирования государственных заповедников;

✓ раскрыть порядок создания и функционирования национальных и природных парков.

Особо охраняемые природные территории являются традиционным методом охраны отдельных участков природы и (или) отдельных объектов природы. Базовым законом, регулирующим отношения в области особо охраняемых природных территорий, является Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях». Согласно преамбуле этого закона под особо охраняемыми природными территориями понимаются участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное? научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Все особо охраняемые природные территории (далее также – ООПТ) относятся к объектам общенационального достояния.

Таким образом, ООПТ должны обладать следующими признаками:

✓ наличие природных комплексов и объектов с определенными особыми ценными качествами (природоохранными, научными, эстетическими и пр.);

✓ наличие решения органа государственной власти об изъятии территории полностью или частично из хозяйственного использования;

✓ наличие установленного режима особой охраны.

Категории ООПТ. В Законе об особо охраняемых природных территориях установлен определенный перечень ООПТ. Среди них:

1. Государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники.

2. Национальные парки.

3. Природные парки.

4. Государственные природные заказники.

5. Памятники природы.

6. Дендрологические парки и ботанические сады.

Однако законами субъектов РФ могут устанавливаться и иные категории ООПТ регионального и местного значения.

Орган местного самоуправления издал нормативный правовой акт, посредством которого была создана особо охраняемая природная территория местного значения под названием – экологический каркас. Соответствует ли такое решение действующему Федеральному закону от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»?

ООПТ могут иметь федеральное, региональное или местное значение и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления, а в некоторых случаях, также в ведении государственных научных организаций и государственных образовательных организаций высшего образования.

Государственные природные заповедники и национальные парки относятся к ООПТ федерального значения. Государственные природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут быть отнесены к ООПТ федерального значения или ООПТ регионального значения. Природные парки относятся к ООПТ регионального значения.

Охранные зоны О О ПТ. В необходимых случаях на прилегающих к О О ПТ территориях могут создаваться охранные зоны. Цель создания этих зон – предотвращение неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы. Как видно, законодатель предусмотрел такую возможность не для всех категорий ООПТ, хотя в ранее действовавшей редакции закона такая возможность предусматривалась для всех ООПТ.

Можно ли признать территорию особо охраняемой природной территорией, если она не изъята полностью или частично из хозяйственного использования?

Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне. Утверждает такое положение орган государственной власти, принимающий решение о ее создании.

Судебная практика

Решение Пермского краевого суда от 16.01.2015 по делу № 3-3-2015: нормативным актом местного значения предполагалась возможность изменения границ особо охраняемой природной территории местного значения в сторону уменьшения ее площади, в том числе по причине рекреационного использования территории, противоречащего целям создания ООПТ. Положения указанного нормативного акта судом были признаны недействующими в силу противоречия их соответствующим нормам положениям Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях».

Справка

Первый русский заповедник Аскания-Нова образовался в 1874 г. Государство не имело отношения к его образованию. Он был создан на землях, находившихся в частной собственности, по инициативе собственника этих земель Ф.Э. Фальц-Фейна. Впоследствии в Российской империи создавались как частные, так и государственные заповедники. В частности, самым известным имперским заповедником стал Баргузинский (январь 1917 г.), который позже перешел в управление советской власти и продолжает функционировать по сей день.

В конце XIX в. русские ученые, основатели первых заповедников, сформулировали основы заповедного дела, суть которых заключалась в том, что участок природы, который заповедовался (брался под определенную охрану), не должен подвергаться воздействию человека. При этом природные процессы должны были быть предметом научного наблюдения. «Не надо ничего устранять, ничего добавлять, ничего улучшать. Надо предоставить природу самой себе и наблюдать результаты»[140]140
  Кожевников Г. А. О необходимости устройства заповедных участков для охраны русской природы / / Труды Всероссийского юбилейного акклиматизационного съезда 1908 г. в Москве. В. 1. М., 1909. С. 25–26.


[Закрыть], – писал один из русских основателей заповедного дела. Этот подход был реализован в начале создания заповедников, он продолжал существовать и в годы советской власти, хотя были периоды, когда он подвергался критике и ревизии. Тем не менее он оправдал свою ценность и необходимость. В настоящее время заповедники (по примеру русских заповедников) функционируют в Казахстане и на Украине. Что касается родины создания заповедников, то федеральный законодатель отказался от первоначальных основ заповедного дела и допустил внедрение на территориях заповедников определенных форм хозяйствования, что, по сути, привело к уничтожению заповедников. То есть название категории этих ООПТ сохранилось, но содержание его режима ныне не соответствует концептуальным основам заповедного дела.

В настоящее время законодатель не определил цели и предназначение государственных природных заповедников. Ими признаются ООПТ федерального значения. В границах заповедников природная среда сохраняется в естественном состоянии и полностью запрещается экономическая и иная деятельность, однако законодатель оговаривает, что такая деятельность может осуществляться, если законом будет предусмотрено иное. Такое «иное» можно определить в перечне задач государственных природных заповедников (ст. 7 Закона об особо охраняемых природных территориях).

Задачи государственных природных заповедников. В число таких задач включены:

а) осуществление охраны природных территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии охраняемых природных комплексов и объектов;

б) организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;

в) осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

г) экологическое просвещение и развитие познавательного туризма;

е) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

Противоречит ли какая-нибудь из задач заповедников, по вашему мнению, указанным основам заповедного дела? Если да, то какая и какой вред она может нанести природе заповедников?

Режим охраны. Запреты. По общему правилу, в границах заповедников запрещается любая деятельность, которая противоречит их и режиму особой охраны его территории. Особенности режима охраны конкретного заповедника установлены в положении о нем.

На территориях заповедников запрещается:

✓ интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

✓ действия, изменяющие гидрологический режим земель;

✓ изыскательские работы и разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород;

✓ строительство и размещение промышленных и сельскохозяйственных предприятий и их отдельных объектов, строительство зданий и сооружений, дорог и путепроводов, линий электропередач и прочих коммуникаций, за исключением необходимых для обеспечения деятельности заповедников;

✓ пролет самолетов и вертолетов ниже 2000 метров над сушей и водным пространством без согласования с заповедником или контролирующими природоохранными органами, а также преодоление самолетами над территорией заповедника звукового барьера и пр.

Судебная практика

Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 18.01.2005 № А74-2206/04-К2-Ф02-5664/04-С1: часть озера была предоставлена рыбокомбинату для ведений хозяйственной деятельности на основании постановления субъекта РФ о предоставлении акватории водного объекта в пользование. Судом подтверждено, что данное постановление не соответствует Закону об особо охраняемых природных территориях (ст. 9) в силу того, что акватория озера является частью государственного природного заповедника, а такая деятельность на его территории запрещена.

Допуски. На территориях заповедников допускаются мероприятия и деятельность, направленные:

а) на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

б) на поддержание условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

в) на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

г) на осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды);

д) на выполнение научно-исследовательских задач и пр.

В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. По сути, именно эта норма отражает назначение всей территории заповедника. Однако она не обязательна для выполнения, так как законодатель определил, что такие участки «могут» выделяться. Размеры этих участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

В заповедниках традиционно выделялись небольшие участки, на которых обеспечивалась жизнедеятельность сотрудников заповедников (жилые дома, кордоны, конюшни, огороды, хоздворы). В среднем такие участки обеспечивают жизнедеятельность 3 – 10 сотрудников и их семей. В заповедниках допускается выделять подобные участки, так называемые участки частичного хозяйственного использования, которые не включают особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник и на которых допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Режим этих участков предусмотрен в положении о заповеднике.

Допускается пребывание на территориях заповедников физических лиц, не являющихся работниками учреждений, осуществляющих управление заповедниками, должностных лиц федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся заповедники. В этом случае указанные физические лица обязаны иметь разрешения учреждений, осуществляющих управление заповедниками, или федерального органа исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники.

За посещение физическими лицами территорий заповедников в целях познавательного туризма федеральными государственными бюджетными учреждениями, осуществляющими управление государственными природными заповедниками, взимается плата, порядок определения которой устанавливается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого находятся государственные природные заповедники.

Государственные природные биосферные заповедники. Этот вид заповедников отличается от обычных тем, что к их территории могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и использования. В границах этих территорий проводятся научные исследования, государственный экологический мониторинга, а также апробирование и внедрение методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую среду и не истощающих биологические ресурсы.

Статусом государственного природного биосферного заповедника обладают государственные природные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов.