Текст книги "Экологическое право"

Охрана земель рассматривается как обеспечение (сохранение) основы жизни и деятельности населения и создание условий для устойчивого развития общества (ст. 9 Конституции РФ, ст. 12 ЗК РФ). Следовательно, охране подлежат все категории земель, как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного использования. Приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Законом об ООПТ. Как указано в ст. 79 ЗК РФ, сельскохозяйственные угодья – пашни, сенокосы, пастбища, залежи, земли, занятые многолетними насаждениями (садами, виноградниками и др.), – в составе земель сельскохозяйственного назначения имеют приоритет в использовании и подлежат особой охране.

Ограничения в использовании. Особо ценные продуктивные сельскохозяйственные угодья, в том числе сельскохозяйственные угодья опытно-производственных подразделений научно-исследовательских организаций и учебно-опытных подразделений образовательных учреждений высшего профессионального образования, сельскохозяйственные угодья, кадастровая стоимость которых существенно превышает среднерайонный уровень, могут быть в соответствии с законодательством субъектов РФ включены в перечень земель, использование которых для других целей не допускается.

Закон об охране окружающей среды признает объектами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст. 4).

Земля и верхний слой почвы, являясь неотъемлемой составной частью всей экологической системы нашей планеты, неразрывно связаны с другими ее частями: водами, лесами, животным и растительным миром, полезными ископаемыми и иными ценностями недр земли.

Конкретные требования охраны земель (почв) сформулированы в ст. 13 ЗК РФ. Они представляют собой сложный комплекс мероприятий, которые обязаны выполнять в процессе хозяйственного использования земель все их правообладатели: собственники, землепользователи, землевладельцы и арендаторы. В составе этих мероприятий в ст. 13 ЗК РФ перечислены:

✓ сохранение почв и их плодородия;

✓ зашита земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

✓ защита сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель;

✓ ликвидация последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

✓ сохранение достигнутого уровня мелиорации;

✓ рекультивация нарушенных земель, восстановление плодородия почв, своевременное вовлечение земель в оборот;

✓ сохранение плодородия почв и их использование при проведении работ, связанных с нарушением земель.

Для обеспечения эффективной охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом данных экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Пример

Постановлением администрации Большеулуйского района Красноярского края от 16.08.2010 № 162-п утверждена муниципальная долгосрочная целевая программа «Охрана земель муниципального образования Большеулуйский район»[112]112
  Вестник Большеулуйского района. 19.08.2010. № 34.


[Закрыть], постановлением администрации г. Пятигорска от 30.12.2013 № 4986 утверждена муниципальная целевая программа «Охрана земель муниципального образования города-курорта Пятигорска Ставропольского края на 2014–2016 годы» [113]113
  Пятигорская правда. 14.01.2014. № 3.


[Закрыть] и др.

Мелиорация земель осуществляется в целях повышения продуктивности и устойчивости земледелия, обеспечения гарантированного производства сельскохозяйственной продукции на основе сохранения и повышения плодородия земель, а также создания необходимых условий для вовлечения в сельскохозяйственный оборот неиспользуемых и малопродуктивных земель и формирования рациональной структуры земельных угодий. Заключается она в коренном улучшении земель путем проведения гидротехнических, культуртехнических, химических, противоэрозионных, агролесомелиоративных, агротехнических и других мелиоративных мероприятий[114]114
  Федеральный закон от 10.01.1996 № 4-ФЗ «О мелиорации земель» // СЗ РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 142.


[Закрыть], которые в свою очередь представляют собой проектирование, строительство, эксплуатация и реконструкция мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, обводнение пастбищ, создание систем защитных лесных насаждений, проведение культуртехнических работ, работ по улучшению химических и физических свойств почв, научное и производственно-техническое обеспечение указанных работ.

Справка

Как правило, мелиоративные мероприятия предусматриваются целевыми программами, так как требуется комплексный подход к оценке состояния земель, окружающей среды и технических средств и возможностей по улучшению плодородия земель. Так, в настоящее время действует федеральная целевая программа «Развитие мелиорации земель сельскохозяйственного назначения России на 2014–2020 годы», утвержденная постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 № 922 [115]115
  СЗ РФ. 28.10.2013.№ 43. Ст. 5554.


[Закрыть].

Глава крестьянского хозяйства, находящегося в Удмуртской Республике, начал строительство гидротехнического сооружения на принадлежащем хозяйству участке в целях улучшения плодородия земель. Узнав, что в республике действует Программа развития сельского хозяйства, позволяющая получать субсидии на мелиорацию земель, собрал необходимые документы и в установленные сроки подал заявку. Однако ему отказали в предоставлении субсидии, мотивировав отказ тем, что закончились бюджетные ассигнования, хотя соседние крестьянские хозяйства, гораздо менее продуктивные, субсидии получили. Правомерен ли отказ? Что вы порекомендуете предпринять главе крестьянского хозяйства?

В целях восстановления нарушенных при производстве работ земель производится их рекультивация. Рекультивация земель, нарушенных юридическими лицами и гражданами при разработке месторождений полезных ископаемых и торфа, проведении всех видов строительных, геологоразведочных, мелиоративных, проектно-изыскательских и иных работ, связанных с нарушением поверхности почвы, а также при складировании, захоронении промышленных, бытовых и других отходов, загрязнении участков поверхности земли, если по условиям восстановления этих земель требуется снятие плодородного слоя почвы, осуществляется за счет собственных средств юридических лиц и граждан в соответствии с утвержденными проектами рекультивации земель.

Судебная практика

При рассмотрении спора о необходимости разработки проекта рекультивации земель и производства рекультивационных работ на полигоне отходов суд пришел к выводу о том, что наличие принятого законного решения о проведении рекультивации и должным образом установленного субъекта рекультивация – достаточные основания для возложения такой обязанности[116]116
  Апелляционное определение Мосгорсуда от 14.01.2015 по делу № 33-0275/15 / / СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть].

Консервация проводится в целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий и заключается, как правило, в прекращении использования земель и изъятии их из оборота. Допускается консервация земель, подвергшихся негативным (вредным) воздействиям, в результате которых происходят деградация земель и ухудшение экологической обстановки, а также загрязненных земель, использование которых приводит к негативному воздействию на здоровье человека[117]117
  Постановление Правительства РФ от 02.10.2002 № 830 «Об утверждении Положения о порядке консервации земель с изъятием их из оборота» // СЗ РФ. 25.11.2002. № 47. Ст. 4676.


[Закрыть]. На основании принятого решения о консервации земель разрабатывается проект землеустройства, в котором определяются сроки консервации земель, мероприятия по предотвращению деградации земель, восстановлению плодородия почв и загрязненных территорий, очередность их проведения и стоимость, а также предложения по использованию земель после завершения указанных мероприятий.

Статья 13 ЗК РФ предусматривает также, чтобы внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещались в случае их несоответствия предусмотренным законодательством РФ экологическим, санитарно-гигиеническим и иным требованиям. При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых требуется, чтобы плодородный слой почвы снимался и использовался для улучшения малопродуктивных земель.

Статья 62 Закона об охране окружающей среды устанавливает общее требование об охране редких и находящихся под угрозой исчезновения почв. В этих целях редкие и находящиеся под угрозой исчезновения почвы подлежат охране государством; обеспечивается их учет. Для эффективности охраны почв учреждаются Красная книга почв РФ и красные книги почв субъектов РФ, порядок ведения которых определяется российским законодательством; порядок отнесения почв к редким и находящимся под угрозой исчезновения, а также порядок установления режимов использования земельных участков, почвы которых отнесены к редким и находящимся под угрозой исчезновения, определяется законодательством.

Охрана земель и почв обеспечивается также Законом об экологической экспертизе, Федеральным законом от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[118]118
  СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1650.


[Закрыть].

За земельные правонарушения наступает дисциплинарная, имущественная, административная и уголовная ответственность.

1. Как рассматривается земля в законодательстве РФ?

2. Что такое земельный участок?

3. Какие виды прав на земельные участки вызнаете? По каким основаниям эти права возникают и прекращаются?

4. Охарактеризуйте управление в сфере использования и охраны земель.

5. Какие мероприятия по охране земель предусмотрены земельным законодательством?

Глава 13
Правовое регулирование использования и охраны недр

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие недр, горного отвода;

✓ о праве собственности на недра;

✓ функции органов государственной власти в области использования и охраны недр;

✓ требования законодательства по рациональному использованию и охране недр;

✓ о континентальном шельфе Российской Федерации;

уметь:

✓ охарактеризовать недра как объект правового регулирования;

✓ определить компетенцию органов государственной власти в сфере использования и охраны недр;

✓ раскрыть содержание правового регулирования рационального использования и охраны недр;

✓ определить полномочия органов государственной власти по использованию ресурсов континентального шельфа Российской Федерации.

Согласно Закону о недрах недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии – ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Недра не имеют четко обозначенной границы. С юридической точки зрения они простираются до ядра Земли.

Недра в границах территории РФ, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ.

Зарубежная практика

Государства по-разному решают вопрос право собственности на недра: так, в странах Латинской Америки, Китае, Кувейте, Объединенных Арабских Эмиратах недра являются государственной собственностью и отделены от права собственности на землю. Канада, Австралийский Союз и США, в отличие от государств Латинской Америки и Ближнего Востока, не разделяют право собственности на землю и право собственности на недра. Так, недра в США могут находиться в собственности государства, штатов и частных лиц, и зависит это от формы собственности на землю.

Участки недр не могут быть предметом купли-продажи, дарения, наследования, вклада, залога или отчуждаться в иной форме. Права пользования недрами могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому в той мере, в какой их оборот допускается федеральными законами.

Добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии могут находиться в федеральной государственной собственности, собственности субъектов РФ, муниципальной, частной и в иных формах собственности.

Используемые участки, представляющие собой геометризованные блоки недр – горные отводы, и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа составляют государственный фонд недр. Владение, пользование и распоряжение государственным фондом недр в пределах территории РФ в интересах народов, проживающих на соответствующих территориях, и всех народов Российской Федерации осуществляются совместно Российской Федерацией и субъектами РФ.

В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства отдельные участки недр относятся к участкам недр федерального значения.

К участкам недр федерального значения относятся участки недр:

1) содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

2) расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 г.:

3) извлекаемые запасы нефти от 70 млн т;

4) запасы газа от 50 млрд м³;

5) запасы коренного золота от 50 т;

6) запасы меди от 500 тыс. т;

7) внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

8) при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

К участкам недр местного значения относятся:

1) участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

2) участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 м³ в сутки.

Остальные участки недр, не отнесенные к участкам федерального или местного значения, являются участками недр регионального значения.

Недра предоставляются в пользование для:

1) регионального геологического изучения, включающего региональные геолого-геофизические работы, геологическую съемку, инженерно-геологические изыскания, научно-исследовательские, палеонтологические и другие работы, направленные на общее геологическое изучение недр, геологические работы по прогнозированию землетрясений и исследованию вулканической деятельности, созданию и ведению мониторинга состояния недр, контроль за режимом подземных вод, а также иные работы, проводимые без существенного нарушения целостности недр;

2) геологического изучения, включающего поиски и оценку месторождений полезных ископаемых, а также геологического изучения и оценки пригодности участков недр для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

3) разведки и добычи полезных ископаемых, в том числе использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, а также в случае разведки и добычи углеводородного сырья для размещения в пластах горных пород попутных вод и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд;

4) строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

5) образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение (научные и учебные полигоны, геологические заповедники, заказники, памятники природы, пещеры и другие подземные полости);

6) сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

Недра могут предоставляться в пользование одновременно для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых. При этом разведка и добыча полезных ископаемых, за исключением разведки и добычи полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором, могут осуществляться как в процессе геологического изучения недр, так и после его завершения. Разведка и добыча полезных ископаемых на участке недр федерального значения юридическим лицом, находящимся под контролем иностранных инвесторов, или иностранным инвестором могут осуществляться на основании решения Правительства Российской Федерации о возможности осуществления на этом участке недр разведки и добычи полезных ископаемых.

Предварительные границы горного отводы определяются при выдаче лицензии на недропользование, без которой, кстати, может осуществляться недропользование только в отношении общераспространенных ископаемых.

При определении границ горного отвода учитываются пространственные контуры месторождения полезных ископаемых, положение участка строительства и эксплуатации подземных сооружений, границы безопасного ведения горных и взрывных работ, зоны охраны от вредного влияния горных разработок, зоны сдвижения горных пород, контуры предохранительных целиков под природными объектами, зданиями и сооружениями, разносы бортов карьеров и разрезов и другие факторы, влияющие на состояние недр и земной поверхности в связи с процессом геологического изучения и использования недр.

После разработки технического проекта выполнения работ и получения положительного заключения государственной экспертизы запасов полезных ископаемых границы горного отвода уточняются.

Пользователями недр могут быть субъекты предпринимательской деятельности, в том числе участники простого товарищества, иностранные граждане, юридические лица, если иное не установлено федеральными законами.

Недра предоставляются в пользование на определенный срок (геологическое изучение недр – на 5 лет (до 7 лет в определенных законом регионах); добыча полезных ископаемых – на срок отработки месторождения; добыча подземных вод – на 25 лет; добыча полезных ископаемых на основании предоставления краткосрочного права пользования – на 1 год) либо без ограничения срока (это касается подземных сооружений, захоронений отходов и пр.).

Недра могут предоставляться в пользование на основании:

✓ решения Правительства РФ;

✓ решения Роснедра или его территориального органа;

✓ решения комиссии, которая создается федеральным органом управления государственным фондом недр и в состав которой включаются также представители органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ для рассмотрения заявок о предоставлении права пользования участками недр;

✓ решения конкурсной или аукционной комиссии о предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых или для геологического изучения недр, разведки и добычи полезных ископаемых, осуществляемых по совмещенной лицензии, за исключением участков недр федерального значения;

✓ решения органа исполнительной власти субъекта РФ, согласованное с Роснедра или его территориальным органом;

✓ решения органа государственной власти субъекта РФ;

✓ вступившего в силу соглашения о разделе продукции, заключенного в соответствии с Федеральным законом от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»[119]119
  СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 18.


[Закрыть] и др.

Предоставление недр в пользование, в том числе предоставление их в пользование органами государственной власти субъектов РФ, оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, включающей установленной формы бланк с Государственным гербом РФ, а также текстовые, графические и иные приложения, являющиеся неотъемлемой составной частью лицензии и определяющие основные условия пользования недрами.

Лицензия на недропользование — это документ, удостоверяющий право ее владельца на пользование участком недр в определенных границах в соответствии с указанной в ней целью в течение установленного срока при соблюдении владельцем заранее оговоренных условий. Между уполномоченными на то органами государственной власти и пользователем недр может быть заключен договор, устанавливающий условия пользования таким участком, а также обязательства сторон по выполнению указанного договора.

Допускается предоставление лицензий на несколько видов пользования недрами. Предоставление земельного участка для проведения работ, связанных с геологическим изучением и иным использованием недр, осуществляется в порядке, установленном законодательством РФ, после утверждения проекта проведения указанных работ.

Аналитическая справка

Федеральным законом от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» установлен исчерпывающий перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, также сферы общественных отношений, на которые данный Закон не распространяется. Интересно, что недропользование не вошло ни в первый список, ни во второй. На практике сложилась непростая ситуация, потребовавшая выработать единый способ толкования ст. 11 Закона о недрах, требующей получения лицензии. Так, суд, толкуя положения ст. 11 Закона о недрах во взаимодействии со ст. 12, п. 10 ч. 2 ст. 22 данного закона, сделал вывод о том, что лицензия на пользование недрами определяет порядок и условия пользования государственной собственностью – недрами, а не является лицензией на конкретные виды деятельности, подлежащие лицензированию в силу Закона о лицензировании отдельных видов деятельности[120]120
  Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 27.02.2013 г. по делу № А78-4537/2012 // СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть].