Текст книги "Экологическое право"

Выражается управление в осуществлении установленных законодательством функций и организационных мер. К ним относятся:

✓ лицензирование пользования недрами;

✓ геолого-экономическая и стоимостная оценка месторождений полезных ископаемых и участков недр;

✓ государственный учет и государственная регистрация работ по геологическому изучению недр;

✓ государственная экспертиза запасов недр;

✓ государственный кадастр месторождений;

✓ государственный надзор за рациональным использованием и охраной недр;

✓ ответственность за горные правонарушения.

Основной задачей государственного регулирования отношений недропользования является обеспечение воспроизводства минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны недр в интересах нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации.

В задачи государственного регулирования входят:

✓ определение объемов добычи основных видов полезных ископаемых на текущий период и на перспективу по Российской Федерации в целом и по регионам;

✓ обеспечение развития минерально-сырьевой базы и подготовки резерва участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

✓ обеспечение геологического изучения территории РФ, ее континентального шельфа, Антарктики и дна Мирового океана;

✓ установление квот на поставку добываемого минерального сырья;

✓ введение платежей, связанных с пользованием недрами, а также регулируемых цен на отдельные виды минерального сырья;

✓ установление стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также рационального использования и охраны недр.

В Российской Федерации осуществляется государственное геологическое изучение недр, в задачи которого входит:

✓ геологическое картирование территории Российской Федерации и ее континентального шельфа;

✓ поиски и оценка месторождений полезных ископаемых в соответствии с государственными программами;

✓ мониторинг состояния недр и прогнозирование происходящих в них процессов;

✓ сбор и хранение информации о недрах, состоянии минерально-сырьевой базы и другие виды работ, связанные с геологическим изучением недр.

Работы по геологическому изучению недр, поискам, разведке месторождений полезных ископаемых, осуществляемые за счет средств федерального бюджета и иных средств, проводятся в соответствии с утвержденными в установленном порядке проектами, экспертиза которых проводится в Роснедрах или его территориальном органе за счет средств пользователей недр.

Проведение государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, а также безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, входит в компетенцию Роснедр, Ростехнадзора и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области недропользования.

Задачей государственного геологического надзора является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства Российской Федерации и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

Уполномоченные должностные лица – государственные инспекторы – проводят плановые или в случаях, установленных законом, внеплановые проверки соблюдения требований законодательства в области недропользования.

Государственному учету и включению в государственный реестр подлежат работы по геологическому изучению недр, участки недр, предоставленные для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензии на пользование недрами.

В целях создания условий для рационального комплексного использования недр, определения платы за пользование недрами, границ участков недр, предоставляемых в пользование, запасы полезных ископаемых разведанных месторождений подлежат государственной экспертизе, за исключением запасов подземных вод на участках недр местного значения, предоставляемых для добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 100 м³ в сутки.

Предоставление недр в пользование для добычи полезных ископаемых разрешается только после проведения государственной экспертизы их запасов. Заключение государственной экспертизы о промышленной значимости разведанных запасов полезных ископаемых является основанием для их постановки на государственный учет.

Государственная экспертиза может проводиться на любой стадии геологического изучения месторождения при условии, если представляемые на нее геологические материалы позволяют дать объективную оценку количества и качества запасов полезных ископаемых, их народно-хозяйственного значения, горнотехнических, гидрогеологических, экологических и других условий их добычи.

Государственной экспертизе подлежит также геологическая информация об участках недр, пригодных для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с разработкой месторождений полезных ископаемых. Предоставление таких участков недр в пользование разрешается только после проведения государственной экспертизы геологической информации (ст. 29 Закона о недрах).

Судебная практика

При рассмотрении требований ООО о признании недействительным предписания ТУ Росприроднадзора по устранению выявленных нарушений при проведении работ по геологическому изучению, использованию и охране недр, а также по соблюдению условий лицензии на недропользования суд на основании п. 4 ч. 1 ст. 23 Закона о недрах и п. 4 Положения о государственной экспертизе запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр[121]121
  Постановление Правительства РФ от 11.02.2005 г. № 69 // СЗ РФ. 2005. № 8. Ст. 651.


[Закрыть] указал, что пользователь недр должен иметь заключение государственной экспертизы их запасов, проведенной на основании предоставляемых им материалов по подсчету запасов полезных ископаемых [122]122
  Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.03.2013 по делу № А27-13801/2012 // СПС КонсультантПлюс.


[Закрыть].

В целях обеспечения разработки федеральных и региональных программ геологического изучения недр, комплексного использования месторождений полезных ископаемых, рационального размещения предприятий по их добыче и др. ведется государственный кадастр месторождений и проявлений полезных ископаемых. Он должен включать сведения по каждому месторождению, характеризующие количество и качество основных и совместно с ними залегающих полезных ископаемых, содержащиеся в них компоненты, горнотехнические, гидрогеологические, экологические и другие условия разработки месторождения, геолого-экономическую оценку каждому месторождению, а также сведения по обнаруженным проявлениям полезных ископаемых.

При обращении в Роснедра с целью получения геологической информации (о видах залегающих полезных ископаемых и их объемах) ООО «Искра» был получен ответ о необходимости внести плату за эту информацию в размере 20 тыс. руб. Правомерно ли требование органа государственной власти, если ст. 39 Закона о недрах такой вид платежа не предусмотрен? Является ли геологическая информация общедоступной?

С целью учета состояния минерально-сырьевой базы ведется государственный баланс запасов полезных ископаемых. Он должен содержать сведения о количестве, качестве и степени изученности запасов каждого вида полезных ископаемых по месторождениям, имеющим промышленное значение, об их размещении, о степени промышленного освоения, добыче, потерях и об обеспеченности промышленности разведанными запасами полезных ископаемых на основе классификации запасов полезных ископаемых, которая утверждается в порядке, устанавливаемом Правительством РФ.

При пользовании недрами уплачиваются:

1) разовые платежи – за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии;

2) регулярные платежи – за пользование недрами;

3) сбор за участие в конкурсе (аукционе).

Так, строительство и эксплуатация предприятий по добыче полезных ископаемых, подземных сооружений различного назначения, проведение геологического изучения недр допускаются только при обеспечении безопасности жизни и здоровья работников этих предприятий и населения в зоне влияния работ, связанных с пользованием недрами.

Органы государственной власти, пользователи недр обязаны обеспечить выполнение стандартов (норм, правил) по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами, в пределах своей компетенции обеспечивают государственное нормативное регулирование вопросов безопасности работ, связанных с пользованием недрами, а также выполняют контрольные функции.

Непосредственную ответственность за обеспечение безопасных условий работ, связанных с пользованием недрами, несут руководители предприятий, независимо от того, проводят эти предприятия работы в соответствии с предоставленной им лицензией или привлекаются для выполнения работ по договору.

Основными требованиями по обеспечению безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, являются:

1) допуск к работам лиц, имеющих специальную подготовку и квалификацию, а к руководству горными работами – лиц, имеющих соответствующее специальное образование;

2) обеспечение лиц, занятых на горных и буровых работах, специальной одеждой, средствами индивидуальной и коллективной защиты;

3) применение машин, оборудования и материалов, соответствующих требованиям правил безопасности и санитарным нормам;

4) правильное использование взрывчатых веществ и средств взрывания, их надлежащий учет, хранение и расходование;

5) проведение комплекса геологических, маркшейдерских и иных наблюдений, достаточных для обеспечения нормального технологического цикла работ и прогнозирования опасных ситуаций, своевременное определение и нанесение на планы горных работ опасных зон;

6) систематический контроль за состоянием рудничной атмосферы, содержанием в ней кислорода, вредных и взрывоопасных газов и пылей;

7) запрещение ведения горных работ, если температура воздуха, а также содержание в рудничной атмосфере действующих горных выработок кислорода, вредных, взрывоопасных газов и пылей не соответствуют требованиям норм и правил безопасности, санитарных норм и правил;

8) осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды, полезных ископаемых и пород, а также горных ударов;

9) управление деформационными процессами горного массива, обеспечивающее безопасное нахождение людей в горных выработках;

10) разработка и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, связанные с пользованием недрами, и населения в зоне влияния указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.

Мероприятия по выполнению основных требований об обеспечении безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, включаются в планы или схемы развития горных работ, которые подлежат согласованию с органом государственного горного надзора. Порядок подготовки, рассмотрения и согласования планов или схем развития горных работ по видам полезных ископаемых устанавливается Правительством Российской Федерации.

Все работы, связанные с повышенной опасностью при пользовании недрами, осуществляются на основании лицензий на соответствующий вид деятельности.

Проектирование и строительство населенных пунктов, промышленных комплексов и других хозяйственных объектов разрешаются только после получения заключения федерального органа управления государственным фондом недр или его территориального органа об отсутствии полезных ископаемых в недрах под участком предстоящей застройки.

Самовольная застройка площадей залегания полезных ископаемых прекращается без возмещения произведенных затрат и затрат по рекультивации территории и демонтажу возведенных объектов.

Предприятия по добыче полезных ископаемых и подземные сооружения, не связанные с добычей полезных ископаемых, подлежат ликвидации или консервации по истечении срока действия лицензии или при досрочном прекращении пользования недрами. При полной или частичной ликвидации или консервации предприятия либо подземного сооружения горные выработки и буровые скважины должны быть приведены в состояние, обеспечивающее безопасность жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, зданий и сооружений, а при консервации – также сохранность месторождения, горных выработок и буровых скважин на все время консервации. Для ликвидации горных выработок могут использоваться вскрышные и вмещающие горные породы, отходы производства черных металлов IV и V классов опасности в соответствии с проектом ликвидации горных выработок.

ООО «Старт», осуществляющее недропользование, было привлечено к ответственности по ст. 8.9 КоАП РФ, так как не проводило контроль за состоянием фонда некоторых скважин, расположенных в границах участка недр. Посчитав привлечение к ответственности незаконным, ООО обратилось в суд, мотивировав иск тем, что контроль не осуществлялся только за уже ликвидированными скважинами. Тогда как ТУ Росприроднадзора полагало, что пользователь недр в течение срока действия лицензии должен осуществлять контроль за техническим состоянием фонда скважин, в том числе ликвидированных, расположенных в пределах участка недр. Какое решение должен вынести суд? Обоснуйте свое мнение.

Земельные участки, в том числе лесные участки, водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и необходимые для ведения работ, связанных с пользованием недрами, предоставляются пользователям недр в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Использование же таких земельных участков в целях геологического изучения недр может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитутов на основании разрешения органа государственной власти или органа местного самоуправления.

Редкие геологические обнажения, минералогические образования, палеонтологические объекты и другие участки недр, представляющие особую научную или культурную ценность, могут быть объявлены в установленном порядке геологическими заповедниками, заказниками либо памятниками природы или культуры. Всякая деятельность, нарушающая сохранность указанных заповедников, заказников и памятников, запрещается.

В случае обнаружения при пользовании недрами редких геологических и минералогических образований, метеоритов, палеонтологических, археологических и других объектов, представляющих интерес для науки или культуры, пользователи недр обязаны приостановить работы на соответствующем участке и сообщить об этом органам, предоставившим лицензию.

Континентальный шельф Российской Федерации включает в себя морское дно и недра подводных районов, находящиеся за пределами территориального моря Российской Федерации на всем протяжении естественного продолжения ее сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка. Подводной окраиной материка является продолжение континентального массива Российской Федерации, включающего в себя поверхность и недра континентального шельфа, склона и подъема. Определение континентального шельфа применяется также ко всем островам Российской Федерации.

Правовое регулирование осуществляется в отношении использования природных ресурсов континентального шельфа — минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр, а также живых организмов, относящихся к «сидячим видам», т. е. организмов, которые в период, когда возможна их добыча (вылов), находятся в неподвижном состоянии на морском дне или под ним либо не способны передвигаться иначе, как находясь в постоянном физическом контакте с морским дном или его недрами.

Российская Федерация на континентальном шельфе реализует суверенные права в целях разведки континентального шельфа и разработки его минеральных ресурсов и водных биоресурсов. Эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные ресурсы или водные биоресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации. А также осуществляет исключительное право разрешать и регулировать буровые работы на континентальном шельфе для любых целей, сооружать, а также разрешать и регулировать создание, эксплуатацию и использование искусственных островов, установок и сооружений.

Предоставление в пользование участков осуществляется без проведения аукционов.

Лицензии на пользование недрами выдаются федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации, по согласованию с федеральными органами исполнительной власти, определяемы

Государственная экологическая экспертиза на континентальном шельфе является обязательной мерой по охране окружающей среды, в том числе по защите морской среды и сохранению природных ресурсов континентального шельфа. Государственной экологической экспертизе подлежат все виды документов и (или) документации, обосновывающих планируемую хозяйственную и иную деятельность на континентальном шельфе. Все виды хозяйственной деятельности на континентальном шельфе могут осуществляться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы.

Объектами государственной экологической экспертизы являются проекты федеральных программ, другие документы и (или) документация, имеющие отношение к региональному геологическому изучению, геологическому изучению, разведке и добыче минеральных ресурсов континентального шельфа, рыболовству, созданию, эксплуатации, использованию искусственных островов, установок, сооружений, прокладке подводных кабелей, трубопроводов, проведению буровых работ, захоронению отходов и других материалов, а также обосновывающие другие виды планируемой хозяйственной и иной деятельности на континентальном шельфе.

Государственный экологический надзор на континентальном шельфе представляет собой систему мероприятий по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений международных договоров Российской Федерации и законодательства Российской Федерации в области охраны окружающей среды.

Государственный мониторинг континентального шельфа, являющийся составной частью государственного экологического мониторинга, представляет собой систему регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды, включая морскую среду и донные отложения, в том числе за показателями химического и радиоактивного загрязнения, микробиологическим и гидробиологическим параметрами и их изменениями под влиянием природных и антропогенных факторов.

1. Что такое недра?

2. В чьей собственности находятся недра?

3. Каким образом возникает право недропользования? Кто может быть его субъектом?

4. Охарактеризуйте функции по управлению недропользованием.

5. Какие особенности осуществления недропользования на континентальном шельфе установлены законодательством?

Глава 14
Правовое регулирование использования и охраны лесов и растительного мира вне лесов

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие леса и лесного участка;

✓ о праве собственности на леса;

✓ о видах лесопользования;

✓ функции органов государственной власти в области использования и охраны лесов;

✓ требования законодательства по рациональному использованию и охране лесов;

✓ о Красной книге РФ;

уметь:

✓ охарактеризовать лес как объект правового регулирования;

✓ определить компетенцию органов государственной власти в сфере использования и охраны лесов;

✓ раскрыть содержание правового регулирования рационального использования и охраны лесов;

✓ охарактеризовать виды использования лесов.

В науке экологического права под растительным миром понимается совокупность диких растений (наземных и водных), произрастающих в состоянии естественной свободы на территории государства, а также в пределах его континентального шельфа[123]123
  Экологическое право / отв. ред. Г.Е. Быстров, Н.Г. Жаворонкова, И.О. Краснова. М.: ТК Велби; Изд-во Проспект, 2008. С. 475.


[Закрыть].

Согласно ст. 5 ЛК РФ использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются исходя из понятия о лесе как об экологической системе или как о природном ресурсе.

Леса располагаются на землях лесного фонда и землях иных категорий. В связи с этим использование, охрана, защита, воспроизводство лесов осуществляются в соответствии с целевым назначением земель, на которых эти леса располагаются.

Границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

Лесным участком является земельный участок, границы которого определяются в соответствии с требованиями лесоустройства.

Лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности. Формы собственности на лесные участки в составе земель иных категорий определяются в соответствии с земельным законодательством. Так, городские леса могут находиться в собственности субъекта РФ или муниципальной собственности, а леса на землях ООПТ – федеральной, муниципальной собственности или собственности субъекта РФ и др.

Леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению могут подразделяться на эксплуатационные, резервные и защитные. Леса, расположенные на землях иных категорий, могут быть отнесены к защитным.

К защитным относятся:

1) леса, расположенные на ООПТ;

2) леса, расположенные в водоохранных зонах;

3) леса, выполняющие функции защиты природных и иных объектов;

4) леса, расположенные в первом и втором поясах зон санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения;

5) защитные полосы лесов, расположенные вдоль железнодорожных путей общего пользования, федеральных автомобильных дорог общего пользования, автомобильных дорог общего пользования, находящихся в собственности субъектов РФ;

6) зеленые зоны;

7) лесопарковые зоны;

8) городские леса;

9) леса, расположенные в первой, второй и третьей зонах округов санитарной (горно-санитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов);

10) ценные леса:

11) государственные защитные лесные полосы;

12) противоэрозионные леса;

13) леса, расположенные в пустынных, полупустынных, лесостепных, лесотундровых зонах, степях, горах;

14) леса, имеющие научное или историческое значение;

15) орехово-промысловые зоны;

16) лесные плодовые насаждения;

17) ленточные боры;

18) запретные полосы лесов, расположенные вдоль водных объектов;

19) нерестоохранные полосы лесов.

К особо защитным участкам лесов относятся берегозащитные, почвозащитные участки лесов, расположенных вдоль водных объектов, склонов оврагов и др.

Защитные леса подлежат освоению в целях сохранения средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, оздоровительных и иных полезных функций лесов с одновременным использованием лесов при условии, если это использование совместимо с целевым назначением защитных лесов и выполняемыми ими полезными функциями.

В лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, запрещается проведение сплошных рубок лесных насаждений, за исключением случаев, предусмотренных ЛК РФ, и случаев установления правового режима зон с особыми условиями использования территорий, на которых расположены соответствующие леса. Выборочные рубки лесных насаждений в лесах, выполняющих функции защиты природных и иных объектов, проводятся в порядке, установленном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

К эксплуатационным лесам относятся леса, которые подлежат освоению в целях устойчивого, максимально эффективного получения высококачественной древесины и других лесных ресурсов, продуктов их переработки с обеспечением сохранения полезных функций лесов. В эксплуатационных лесах допускается использование лесов всех предусмотренных ст. 25 ЛК РФ видов.

К резервным лесам относятся леса, в которых в течение двадцати лет не планируется осуществлять заготовку древесины. В них осуществляются авиационные работы по охране и защите лесов.

На лесных участках, имеющих общую границу с населенными пунктами и объектами инфраструктуры, осуществляются меры пожарной безопасности и тушение лесных пожаров.

Допускается использование резервных лесов без проведения рубок лесных насаждений. Проведение рубок лесных насаждений в резервных лесах допускается после их отнесения к эксплуатационным лесам или защитным лесам, за исключением случаев проведения рубок лесных насаждений в резервных лесах при выполнении работ по геологическому изучению недр и заготовке гражданами древесины для собственных нужд.

Отнесение лесов к эксплуатационным, резервным, защитным лесам, установление и изменение их границ осуществляются органами государственной власти, органами местного самоуправления в пределах их полномочий.

Лесное законодательство состоит из ЛК РФ, других федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Лесные отношения могут регулироваться также актами Президента РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти и органами власти субъектов РФ, принимаемых в пределах их полномочий.