Текст книги "Экологическое право"

1. Что такое экологическое управление?

2. Какие виды экологического управления предусмотрены законодательством?

3. Какие существуют виды органов государственного экологического управления?

4. Назовите федеральные органы исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

5. Охарактеризуйте информационное обеспечение охраны окружающей среды и природопользования.

6. Какие экологические функции органов государственной власти вы знаете?

Глава 7
Нормирование, техническое регулирование и разрешительно-договорная система в сфере природопользования и охраны окружающей среды

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ понятие нормирования в сфере использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (экологического нормирования);

✓ виды нормативов качества окружающей среды;

✓ виды нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;

✓ о техническом регулировании в области охраны окружающей среды и природопользования;

✓ об экологической стандартизации и сертификации;

✓ о лицензировании, разрешительной и договорной системах природопользования и воздействия на окружающую среду;

уметь:

✓ охарактеризовать экологическое нормирование;

✓ определить понятие наилучших доступных технологий;

✓ раскрыть содержание экологического лицензирования;

✓ выявлять сферы деятельности, подлежащие обязательной сертификации.

Среди иных природоохранных инструментов институт нормирования в области охраны окружающей среды (природоохранного нормирования) занимает центральное и важнейшее место и неразрывно связано с экологическим контролем и надзором, юридической ответственностью, мониторингом, разрешительной деятельностью, государственным учетом и отчетностью, экологической экспертизой и оценкой воздействия на окружающую среду. Именно на природоохранном нормировании основаны критерии благоприятности окружающей среды, что позволяет защищать нарушенное право на благоприятную окружающую среду, гарантированное ст. 42 Конституции Российской Федерации.

Нормирование в области охраны окружающей среды заключается в установлении нормативов качества окружающей среды, нормативов допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, иных нормативов в области охраны окружающей среды, а также нормативных документов в области охраны окружающей среды. Оно осуществляется в целях государственного регулирования воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, гарантирующего сохранение благоприятной окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.

Важнейшим требованием законодательства является то, что нормативы и нормативные документы в области охраны окружающей среды должны разрабатываться на основе современных достижений науки и техники с учетом международных правил и стандартов в области охраны окружающей среды.

Под нормативами в области охраны окружающей среды понимаются установленные нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на нее, при соблюдении которых обеспечивается устойчивое функционирование естественных экологических систем и сохраняется биологическое разнообразие.

Разработка нормативов в области охраны окружающей среды включает в себя:

✓ проведение научно-исследовательских работ по обоснованию нормативов в области охраны окружающей среды;

✓ проведение экспертизы, утверждение и опубликование нормативов в области охраны окружающей среды в установленном порядке;

✓ установление оснований разработки или пересмотра нормативов в области охраны окружающей среды;

✓ осуществление контроля за применением и соблюдением нормативов в области охраны окружающей среды;

✓ формирование и ведение единой информационной базы данных нормативов в области охраны окружающей среды;

✓ оценку и прогнозирование экологических, социальных, экономических последствий применения нормативов в области охраны окружающей среды.

Нормативы качества окружающей среды – нормативы, которые установлены в соответствии с физическими, химическими, биологическими и иными показателями для оценки состояния окружающей среды и при соблюдении которых обеспечивается благоприятная окружающая среда.

Нормативы качества окружающей среды устанавливаются для оценки состояния окружающей среды в целях сохранения естественных экологических систем, генетического фонда растений, животных и других организмов. К нормативам качества окружающей среды относятся:

✓ нормативы, установленные в соответствии с химическими показателями состояния окружающей среды, в том числе нормативы предельно допустимых концентраций химических веществ (ПДК), включая радиоактивные вещества;

✓ нормативы, установленные в соответствии с физическими показателями состояния окружающей среды, в том числе с показателями уровней радиоактивности и тепла;

✓ нормативы, установленные в соответствии с биологическими показателями состояния окружающей среды, в том числе видов и групп растений, животных и других организмов, используемых как индикаторы качества окружающей среды, а также нормативы предельно допустимых концентраций микроорганизмов;

✓ иные нормативы качества окружающей среды.

Таким образом, нормативы качества окружающей среды устанавливаются для компонентов природной среды и характеризуют состояние качества окружающей среды.

Аналитическая справка

Между тем в настоящее время природоохранные нормативы качества окружающей среды, за исключением рыбохозяйственных нормативов качества водных объектов, в Российской Федерации отсутствуют. Поэтому в природоохранной практике используются нормативы качества среды обитания (предельно допустимые концентрации), установленные из расчета негативного воздействия на человека.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду – нормативы, которые установлены в соответствии с показателями воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и при которых соблюдаются нормативы качества окружающей среды. Устанавливаются они для юридических и физических лиц – природопользователей в целях предотвращения негативного воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности. Законодательством предусмотрены следующие нормативы допустимого воздействия на окружающую среду:

✓ нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов;

✓ нормативы образования отходов производства и потребления и лимиты на их размещение;

✓ нормативы допустимых физических воздействий (количество тепла, уровни шума, вибрации, ионизирующего излучения, напряженности электромагнитных полей и иных физических воздействий);

✓ нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды;

✓ нормативы допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду;

✓ нормативы иного допустимого воздействия на окружающую среду при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, устанавливаемые законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации в целях охраны окружающей среды.

Нормативы допустимого воздействия на окружающую среду должны обеспечивать соблюдение нормативов качества окружающей среды с учетом природных особенностей территорий и акваторий. За превышение установленных нормативов допустимого воздействия на окружающую среду субъекты хозяйственной и иной деятельности в зависимости от причиненного окружающей среде вреда несут юридическую ответственность.

Основным видом нормативов допустимого воздействия являются нормативы допустимых выбросов (в атмосферный воздух) и сбросов (в водные объекты) веществ и микроорганизмов, а также нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Нормативы допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов устанавливаются для стационарных, передвижных и иных источников воздействия на окружающую среду субъектами хозяйственной и иной деятельности исходя из нормативов допустимой антропогенной нагрузки на окружающую среду, нормативов качества окружающей среды, а также технологических нормативов.

В соответствии с Федеральным законом от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» в целях определения критериев безопасности и (или) безвредности воздействия химических, физических и биологических факторов на людей, растения и животных, особо охраняемые природные территории и объекты, а также в целях оценки состояния атмосферного воздуха устанавливаются гигиенические и экологические нормативы качества атмосферного воздуха и предельно допустимые уровни физических воздействий на него.

В целях государственного регулирования выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух устанавливаются следующие нормативы таких выбросов:

✓ технические нормативы выбросов;

✓ предельно допустимые выбросы.

Технические нормативы выбросов устанавливаются для отдельных видов стационарных источников выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух, а также для являющихся источниками загрязнения атмосферного воздуха транспортных или иных передвижных средств и установок всех видов. Предельно допустимые выбросы устанавливаются территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды для конкретного стационарного источника выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и их совокупности (организации в целом).

В соответствии со ст. 35 Водного кодекса Российской Федерации поддержание поверхностных и подземных вод в состоянии, соответствующем требованиям законодательства, обеспечивается путем установления и соблюдения нормативов допустимого воздействия на водные объекты. Нормативы допустимого воздействия на водные объекты разрабатываются на основании предельно допустимых концентраций химических веществ, радиоактивных веществ, микроорганизмов и других показателей качества воды в водных объектах. Количество веществ и микроорганизмов, содержащихся в сбросах сточных, в том числе дренажных, вод в водные объекты, не должно превышать установленные нормативы допустимого воздействия на водные объекты.

В случае невозможности соблюдения нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов могут устанавливаться временные лимиты на выбросы и сбросы на основе разрешений, действующих только в период проведения мероприятий по охране окружающей среды, внедрения наилучших существующих технологий и (или) реализации других природоохранных проектов с учетом поэтапного достижения установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов. Под лимитами на выбросы и сбросы понимаются ограничения выбросов и сбросов загрязняющих веществ и микроорганизмов в окружающую среду, установленные на период проведения мероприятий по охране окружающей среды, в том числе внедрения наилучших существующих технологий, в целях достижения нормативов в области охраны окружающей среды.

Установление лимитов на выбросы и сбросы допускается только при наличии планов снижения выбросов и сбросов, согласованных с органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

Выбросы и сбросы химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов в окружающую среду в пределах установленных нормативов допустимых выбросов и сбросов веществ и микроорганизмов, лимитов на выбросы и сбросы допускаются на основании разрешений, выданных органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в области охраны окружающей среды.

В соответствии с Федеральным законом от 04.06.1998№ 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» в целях обеспечения охраны окружающей среды и здоровья человека, уменьшения количества отходов применительно к индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, устанавливаются нормативы образования отходов и лимиты на их размещение. Лимиты на размещение отходов устанавливаются в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую среду уполномоченными федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами в соответствии со своей компетенцией.

Индивидуальные предприниматели и юридические лица, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), разрабатывают проекты нормативов образования отходов и лимитов на их размещение. Субъекты малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, представляют в уполномоченные федеральные органы исполнительной власти или органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с их компетенцией отчетность об образовании, использовании, обезвреживании, о размещении отходов в уведомительном порядке. При нарушении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение деятельность индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в области обращения с отходами может быть ограничена, приостановлена или прекращена в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации.

Под нормативами допустимого изъятия компонентов природной среды понимаются нормативы, установленные в соответствии с ограничениями объема их изъятия в целях сохранения природных и природно-антропогенных объектов, обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем и предотвращения их деградации. Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды и порядок их установления определяются законодательством о недрах, земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о животном мире и иным законодательством в области охраны окружающей среды, природопользования и в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, охраны и воспроизводства отдельных видов природных ресурсов.

Нормативы допустимого изъятия компонентов природной среды являются важнейшим элементом механизма обеспечения рационального (неистощительного) природопользования.

Пример

Водным кодексом Российской Федерации установлено, что схемы комплексного использования и охраны водных объектов устанавливают в том числе лимиты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и лимиты сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности, а также квоты забора (изъятия) водных ресурсов из водного объекта и сброса сточных вод, соответствующих нормативам качества, в границах речных бассейнов, подбассейнов, водохозяйственных участков при различных условиях водности в отношении каждого субъекта Российской Федерации. Нормативы изъятия водных ресурсов для конкретного природопользователя определяются в договоре водопользования или в решении о предоставлении водного объекта в пользование.

В законодательстве об охоте предусмотрено установление лимитов и квот добычи охотничьих ресурсов, а также нормативов допустимого изъятия охотничьих ресурсов. В законодательстве о рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов предусмотрено установление общих допустимых уловов водных биологических ресурсов и квот добычи (вылова) водных биоресурсов. В лесном законодательстве предусматривается определение расчетной лесосеки (допустимого объема изъятия древесины).

Традиционная система природоохранного нормирования, действующая в Российской Федерации и основанная на применении нормативов качества окружающей среды, имеет свои положительные и отрицательные стороны. К минусам данной системы относится слабая корреляция нормативов качества окружающей среды с современным экономическим уровнем развития. В результате постоянного ужесточения экологическим нормативов предприятия не имеют возможности их соблюдения, что порождает коррупционные проявления, требует ежегодного утверждения лимитов на выбросы и сбросы.

Альтернативой традиционной системе природоохранного нормирования является система природоохранного нормирования, основанная на наилучших доступных технологиях (НДТ). Под НДТ понимаются технология производства продукции (товаров), выполнения работ, оказания услуг, определяемая на основе современных достижений пауки и техники и наилучшего сочетания критериев достижения целей охраны окружающей среды при условии наличия технической возможности ее применения.

Применение наилучших доступных технологий направлено на комплексное предотвращение и (или) минимизацию негативного воздействия на окружающую среду. К областям применения наилучших доступных технологий могут быть отнесены хозяйственная и (или) иная деятельность, которая оказывает значительное негативное воздействие на окружающую среду, и технологические процессы, оборудование, технические способы и методы, применяемые при осуществлении хозяйственной и (или) иной деятельности.

Определение технологических процессов, оборудования, технических способов, методов в качестве наилучшей доступной технологии для конкретной области применения осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, который создает технические рабочие группы, включающие экспертов заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, государственных научных организаций, некоммерческих организаций, в том числе государственных корпораций.

Сочетанием критериев достижения целей охраны окружающей среды для определения наилучшей доступной технологии являются:

✓ наименьший уровень негативного воздействия на окружающую среду в расчете на единицу времени или объем производимой продукции (товара), выполняемой работы, оказываемой услуги либо другие предусмотренные международными договорами Российской Федерации показатели;

✓ экономическая эффективность ее внедрения и эксплуатации;

✓ применение ресурсо– и энергосберегающих методов;

✓ период ее внедрения;

✓ промышленное внедрение этой технологии на двух и более объектах, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду.

Описание технологий, которые будут признаваться в качестве НДТ, будет содержаться в информационно-технических справочниках по НДТ, которые содержат следующие сведения:

✓ указание о конкретном виде хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасли, части отрасли, производства), осуществляемой в Российской Федерации, включая используемые сырье, топливо;

✓ описание основных экологических проблем, характерных для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности;

✓ методология определения наилучшей доступной технологии;

✓ описание наилучшей доступной технологии для конкретного вида хозяйственной и (или) иной деятельности, в том числе перечень основного технологического оборудования;

✓ технологические показатели наилучших доступных технологий;

✓ методы, применяемые при осуществлении технологических процессов для снижения их негативного воздействия на окружающую среду и не требующие технического переоснащения, реконструкции объекта, оказывающего негативное воздействие на окружающую среду;

✓ оценка преимуществ внедрения наилучшей доступной технологии для окружающей среды;

✓ данные об ограничении применения наилучшей доступной технологии;

✓ экономические показатели, характеризующие наилучшую доступную технологию;

✓ сведения о новейших наилучших доступных технологиях, в отношении которых проводятся научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы или осуществляется их опытно-промышленное внедрение;

✓ иные сведения, имеющие значение для практического применения наилучшей доступной технологии.

В мировой практике применяется термин наилучшие существующие технологии (а не доступные). Как вы полагаете, имеет ли это терминологическое существенное значение? Может ли это в итоге влиять на качество окружающей среды?

Объекты хозяйственной и иной деятельности I категории, которые должны перейти на использование НДТ, будут получать комплексное экологическое разрешение – документ, который выдается уполномоченным федеральным органом исполнительной власти юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю, осуществляющим хозяйственную и (или) иную деятельность на объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду, и содержит обязательные для выполнения требования в области охраны окружающей среды.

Справка

В соответствии Федеральным законом от 21.07.2014 № 219-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “Об охране окружающей среды” и отдельные законодательные акты Российской Федерации» переход на использование НДТ рассчитан до 2020 г.