Текст книги "Экологическое право"

Исторически эта категория ООПТ была заимствована у США.

Историческая справка

Первый в мире национальный парк появился в 1872 г. (ранее первого русского заповедника) в США – Йеллоустонский национальный парк. Национальный парк славится геотермическими объектами, богатой живой природой, живописными ландшафтами. Площадь парка – 898,3 тыс. га. Каждый год национальный парк посещает до 2,5 млн человек.

Эти ООПТ могут иметь только федеральное значение. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

К числу основных задач национальных парков относятся:

а) сохранение природных комплексов, уникальных и эталонных природных участков и объектов;

б) сохранение историко-культурных объектов;

в) экологическое просвещение населения;

г) создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

д) разработка и внедрение научных методов охраны природы и экологического просвещения;

е) осуществление государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга;

ж) восстановление нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Создание национальных парков и расширение территорий национальных парков осуществляются решениями Правительства РФ, принимаемыми по представлению уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти.

В настоящее время национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование. Такое положение законодательства прежде никогда не существовало.

Режим особой охраны национальных парков. Национальные парки по режиму своей охраны достаточно гибкие. Территория национальных парков разбивается на функциональные зоны, в каждой из которых действует свой режим запретов и дозволений. Зоны национальных парков:

а) заповедная зона – предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии. В ее границах запрещается осуществление любой экономической деятельности;

б) особо охраняемая зона – предназначена для сохранения природной среды в естественном состоянии. В ее границах допускается проведение экскурсий, посещение такой зоны в целях познавательного туризма;

в) рекреационная зона – предназначена для обеспечения и осуществления рекреационной деятельности, развития физической культуры и спорта, а также размещения объектов туристской индустрии, музеев и информационных центров;

г) зона охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации – предназначена для сохранения указанных объектов. В ее границах допускается осуществление необходимой для их сохранения деятельности, а также рекреационной деятельности;

д) зона хозяйственного назначения – в ней допускается осуществление деятельности, направленной на обеспечение функционирования федерального государственного бюджетного учреждения, осуществляющего управление национальным парком, и жизнедеятельности граждан, проживающих на территории национального парка;

е) зона традиционного экстенсивного природопользования – предназначена для обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов РФ. В ее границах допускается осуществление традиционной хозяйственной деятельности и связанных с ней видов неистощительного природопользования.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, в том числе:

а) разведка и разработка полезных ископаемых;

б) деятельность, влекущая за собой нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

в) деятельность, влекущая за собой изменения гидрологического режима;

г) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

д) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав древесины по водотокам и водоемам и др.

Запрещается уменьшение площади заповедной зоны и площади особо охраняемой зоны.

Условия пребывания в национальном парке идентичны условиям пребывания в заповедниках.

Природные парки походи по своему устройству с национальными парками. Так как они тоже разделены на функциональные зоны, однако зоны по своему режиму во многом не совпадают с таковыми национальных парков. Кроме того, природные парки могут иметь только региональное значение. Зоны, выделяемые в природных парках, имеют экологическое, культурное или рекреационное назначение, соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

На территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

Запреты и ограничения. На территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.

В границах этих О ОПТ могут быть запрещены или ограничены виды деятельности, влекущие за собой снижение экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Конкретные особенности, зонирование и режим каждого природного парка определяются положением об этом природном парке, утверждаемым органами государственной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды и соответствующими органами местного самоуправления.

В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований по участию в согласовании положений о природных парках определяются с учетом предусмотренных федеральным законом особенностей организации местного самоуправления в городах федерального значения.

Положение о природном парке утверждается решением высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса.

Образование государственных природных заказников допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков.

Заказники могут быть федерального или регионального значения.

Профили заказников. Заказники подразделяются на профили или виды. В частности, они могут быть:

а) комплексными (ландшафтными), предназначенными для сохранения и восстановления природных комплексов (природных ландшафтов);

б) биологическими (ботаническими и зоологическими), предназначенными для сохранения и восстановления редких и исчезающих видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

в) палеонтологическими, предназначенными для сохранения ископаемых объектов;

г) гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), предназначенными для сохранения и восстановления ценных водных объектов и экологических систем;

д) геологическими, предназначенными для сохранения ценных объектов и комплексов неживой природы.

Перечень профилей не закрыт, т. е. профили могут быть и иные.

Запреты и ограничения. На территориях заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Таким образом, амплитуда возможного режима этих О О ПТ очень широкая – от временного ограничения до постоянного запрета.

Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника федерального значения определяются положением о нем, утверждаемым федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Если заказник является региональным, то задачи и особенности режима особой охраны определяются органами исполнительной власти субъекта РФ, принявшими решение о создании такого заказника.

На территориях заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение традиционного образа их жизни.

Правообладатели земельных участков, которые расположены в границах заказников, обязаны соблюдать установленный в заказниках режим особой охраны и несут за его нарушение административную, уголовную и иную установленную законом ответственность.

Памятниками природы признаются уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Эти ООПТ могут быть федерального, регионального значения.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы федерального значения, а территории, занятые ими, – ООПТ федерального значения Правительством РФ по представлению федеральных органов исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы регионального значения, а территории, занятые ими, – О ОПТ регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и органы государственной власти ее субъектов утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Памятники природы и их территории можно передавать под охрану иных лиц (например, правообладатели земельных участков, расположенных на таких ООПТ), при этом оформляются охранные обязательства, паспорта и другие документы соответственно федеральными органами исполнительной власти в области охраны окружающей среды и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ.

Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы осуществляется соответственно постановлением Правительства РФ или решением органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ. В случае необходимости соответствующие земельные участки и водные объекты могут быть изъяты для государственных нужд в порядке, установленном гражданским, земельным и водным законодательством.

Запреты и ограничения. На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы.

Правообладатели земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы.

Расходы правообладателей указанных земельных участков на обеспечение установленного режима особой охраны памятников природы возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, а также средств внебюджетных фондов.

Дендрологические парки и ботанические сады являются ООПТ, созданными для формирования специальных коллекций растений в целях сохранения растительного мира и его разнообразия.

Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах этих ООПТ, ограничиваются в гражданском обороте, если иное не предусмотрено федеральными законами.

Земельные участки и лесные участки в границах дендрологических парков и ботанических садов предоставляются государственным учреждениям, осуществляющим управление дендрологическими парками и ботаническими садами, в постоянное (бессрочное) пользование.

На территориях дендрологических парков и ботанических садов запрещается всякая деятельность, не связанная с выполнением их задач и влекущая за собой нарушение сохранности флористических объектов.

Территории дендрологических парков и ботанических садов могут быть разделены на следующие функциональные зоны:

а) экспозиционную, посещение которой разрешается в порядке, определенном соответствующими органами и учреждениями, осуществляющими управление дендрологическими парками или ботаническими садами;

б) научно-экспериментальную, доступ в которую имеют только научные сотрудники дендрологических парков или ботанических садов, а также специалисты других научно-исследовательских учреждений;

в) административную.

Перечень функциональных зон открыт.

Задачи, научный профиль, особенности правового положения, особенности режима особой охраны конкретного дендрологического парка и ботанического сада определяются положениями о них, которые утверждаются соответствующими органами исполнительной власти.

1. Опишите признаки и значение особо охраняемых природных территорий.

2. Перечислите категории особо охраняемых природных территорий.

3. Перечислите виды деятельности, запрещенные в государственных природных заповедниках.

4. В чем различие природных парков от национальных парков?

5. Каково предназначение государственных природных заказников?

6. Для чего создаются дендрологические парки pi ботанические сады?

Глава 19
Правовая охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при осуществлении хозяйственной и иной деятельности

В результате изучения данной главы студент должен:

знать:

✓ об общих требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации pi ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

✓ об экологической безопасности;

✓ о требованиях по обращению с опасными химическими, биологическими и иными веществами и организмами;

✓ о требованиях по обращению с отходами производства и потребления;

✓ о правовом режиме экологически неблагополучных территорий;

уметь:

✓ охарактеризовать требования в области охраны окружающей среды при размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, консервации и ликвидации зданий, строений, сооружений и иных объектов;

✓ определить порядок обращения опасных химических, биологических и иных веществ и организмов;

✓ раскрыть порядок обращения отходов производства и потребления;

✓ раскрыть правовой режим экологически неблагополучных территорий.

Закон об охране окружающей среды определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий».

Следует полностью разделить точку зрения В.В. Петрова о том, что экологическая безопасность – это состояние защищенности жизненно важных экологических интересов человека, прежде всего его прав на чистую, благоприятную для жизни окружающую природную среду. Автор отмечает, что в экологическую безопасность переросла третья форма природоохранительной деятельности – защита окружающей человека среды. К окружающей человека среде относятся города и другие населенные пункты, промышленные, агропромышленные сельскохозяйственные зоны, зеленые, пригородные, лесопарковые зоны вокруг городов и промышленных центров, курорты, зоны активного отдыха[141]141
  Петров В.В. Экология и право. М.: Юрид. лит-ра, 1981. С. 36.


[Закрыть].

Понятие «требования» следует понимать в широком смысле – как охватывающее любые зафиксированные в законодательных и иных нормативных правовых актах правила поведения (нормы), принятые (утвержденные в надлежащем порядке) и, следовательно, подлежащие исполнению, реализации, применению.

Для достижения целей минимизации негативного воздействия возведенных объектов на окружающую среду в процессе их дальнейшей эксплуатации действующее законодательство предусматривает серию запретов, требований и ограничений к хозяйствующим субъектам и органам публичной власти, направленных на обеспечение благоприятного качества окружающей среды (ст. 34–53 Закона об охране окружающей среды). Данные требования регламентируются не только законодательством в области охраны окружающей среды, но и другими законодательными и иными нормативными актами. Так, потенциальная возможность размещения в будущем публичного объекта (здания, строения, сооружения) в определенной части городского или сельского поселения на территории Российской Федерации определяется документами территориального планирования и градостроительного зонирования.

В первую очередь для установления требований законодатель определяет, о каких загрязняющих веществах идет речь (ст. 4.1 Закона об охране окружающей среды) и в отношении каких категорий объектов данные требования устанавливаются (ст. 4.2 Закона об охране окружающей среды).

Загрязняющие вещества, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, определяются:

✓ с учетом уровня токсичности, канцерогенных и (или) мутагенных свойств химических и иных веществ, в том числе имеющих тенденцию к накоплению в окружающей среде, а также их способности к преобразованию в окружающей среде в соединения, обладающие большей токсичностью;

✓ с учетом данных государственного экологического мониторинга и социально-гигиенического мониторинга;

✓ при наличии методик (методов) измерения загрязняющих веществ.

Перечень загрязняющих веществ, в отношении которых применяются меры государственного регулирования в области охраны окружающей среды, устанавливается Правительством Российской Федерации.

Объекты, оказывающие негативное воздействие на окружающую среду, в зависимости от уровня такого воздействия подразделяются на четыре категории объекты, оказывающие:

✓ значительное негативное воздействие на окружающую среду и относящиеся к областям применения наилучших доступных технологий, – объекты I категории;

✓ умеренное негативное воздействие на окружающую среду, – объекты II категории;

✓ незначительное негативное воздействие на окружающую среду, – объекты III категории;

✓ минимальное негативное воздействие на окружающую среду, – объекты IV категории.

При установлении критериев отнесения указанных объектов к соответствующей категории учитываются:

а) уровни воздействия на окружающую среду видов хозяйственной и (или) иной деятельности (отрасль, часть отрасли, производство);

б) уровень токсичности, канцерогенные и мутагенные свойства загрязняющих веществ, содержащихся в выбросах, сбросах загрязняющих веществ, а также классы опасности отходов производства и потребления;

в) классификация промышленных объектов и производств;

г) особенности осуществления деятельности в области использования атомной энергии.

Присвоение объекту, оказывающему негативное воздействие на окружающую среду, соответствующей категории осуществляется при его постановке на государственный учет объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду. Категория объекта может быть изменена при актуализации учетных сведений об объекте, оказывающем негативное воздействие на окружающую среду.

Природоохранное законодательство содержит ряд специальных норм, вводящих ограничения по размещению различного рода строительных объектов в зависимости от их возможного негативного влияния на компоненты окружающей природной среды.

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ[142]142
  СЗ РФ. 2006. № 23. Ст. 2381.


[Закрыть] устанавливает следующие ограничения на размещение объектов строительства:

✓ на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, не допускается размещать места захоронений отходов производства и потребления, кладбища, скотомогильники и иные объекты, оказывающие негативное воздействие на состояние подземных вод (ч. 2 ст. 59);

✓ в границах водоохранных зон запрещаются размещение кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, радиоактивных, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ (ч. 15 ст. 65);

✓ в границах водоохранных зон допускаются проектирование, строительство, реконструкция, ввод в эксплуатацию, эксплуатация хозяйственных и иных объектов при условии оборудования таких объектов сооружениями, обеспечивающими охрану водных объектов от загрязнения, засорения и истощения вод в соответствии с водным законодательством и законодательством в области охраны окружающей среды (ч. 16 ст. 65);

✓ на территориях, подверженных затоплению, размещение новых населенных пунктов, кладбищ, скотомогильников и строительство капитальных зданий, строений, сооружений без проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод запрещаются (п. 4 ст. 67).

Федеральный закон от 04.05.1999№ 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[143]143
  Там же. 1999. № 18. Ст. 2222.


[Закрыть] в ст. 16 устанавливает следующие требования охраны атмосферного воздуха при проектировании, размещении, строительстве, реконструкции и эксплуатации объектов хозяйственной и иной деятельности:

✓ должно обеспечиваться непревышение нормативов качества атмосферного воздуха в соответствии с экологическими, санитарно-гигиеническими, а также со строительными нормами и правилами в части нормативов площадей озелененных территорий (п. 1);

✓ в пределах городских и иных поселений, а также при застройке и реконструкции городских и иных поселений должны учитываться фоновый уровень загрязнения атмосферного воздуха и прогноз изменения его качества при осуществлении указанной деятельности (п. 2);

✓ в целях охраны атмосферного воздуха в местах проживания населения устанавливаются санитарно-защитные зоны организаций. Размеры таких санитарно-защитных зон определяются на основе расчетов рассеивания выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферном воздухе и в соответствии с санитарной классификацией организаций (п. 3);

✓ запрещаются размещение и эксплуатация объектов хозяйственной и иной деятельности, которые не имеют предусмотренных правилами охраны атмосферного воздуха установок очистки газов и средств контроля за выбросами вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух (п. 7);

✓ запрещаются проектирование, размещение и строительство объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата и озонового слоя Земли, ухудшению здоровья людей, уничтожению генетического фонда растений и генетического фонда животных, наступлению необратимых последствий для людей и окружающей среды (п. 8).

Требования к организации санитарно-защитных зон размещаемых объектов регламентируются СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200 – 03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов»[144]144
  Постановление Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200 – 03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», зарегистрировано в Минюсте РФ 25 января 2008 г. № 10995 // Российская газета. 09.02.2008. № 28.


[Закрыть], предназначенными для юридических и физических лиц, деятельность которых связана с размещением, проектированием, строительством и эксплуатацией объектов. Правила данного нормативного акта распространяются на размещение, проектирование, строительство и эксплуатацию вновь строящихся, реконструируемых и действующих промышленных объектов и производств, объектов транспорта, связи, сельского хозяйства, энергетики, опытно-экспериментальных производств, объектов коммунального назначения, спорта, торговли, общественного питания и др., являющихся источниками воздействия на среду обитания и здоровье человека (т. е. объекты для которых уровни создаваемого загрязнения за пределами промышленной площадки превышают 0,1 ПДК и (или) ПДУ). На территории с превышением показателей фона выше гигиенических нормативов не допускается размещение промышленных объектов и производств, являющихся источниками загрязнения среды обитания и воздействия на здоровье человека.

В свою очередь в санитарно-защитной зоне не допускается размещать: жилую застройку, включая отдельные жилые дома, ландшафтно-рекреационные зоны, зоны отдыха, территории курортов, санаториев и домов отдыха, территорий садоводческих товариществ и коттеджной застройки, коллективных или индивидуальных дачных и садово-огородных участков, а также других территорий с нормируемыми показателями качества среды обитания; спортивные сооружения, детские площадки, образовательные и детские учреждения, лечебно-профилактические и оздоровительные учреждения общего пользования.

Требования в области охраны окружающей среды при проектировании. Согласно ч. 13 ст. 48 Градостроительного кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ[145]145
  СЗ РФ. 2005. № 1 (ч. 1). Ст. 16.


[Закрыть] состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к различным видам объектов капитального строительства, в том числе к линейным объектам, состав и требования к содержанию разделов проектной документации применительно к отдельным этапам строительства, реконструкции объектов капитального строительства, а также состав и требования к содержанию разделов проектной документации, представляемой на государственную экспертизу проектной документации и в органы государственного строительного надзора, устанавливаются Правительством Российской Федерации. Такие требования, предъявляемые к содержанию проектной документации при проектировании зданий, строений, сооружений и иных объектов, законодательно закреплены постановлением Правительства РФ от 16.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию»[146]146
  СЗ РФ. 2008. № 8. Ст. 744.


[Закрыть].

Так, раздел 8 «Перечень мероприятий по охране окружающей среды» должен содержать:

а) результаты оценки воздействия объекта капитального строительства на окружающую среду;

б) перечень мероприятий по предотвращению и (или) снижению возможного негативного воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и рациональному использованию природных ресурсов на период строительства и эксплуатации объекта капитального строительства, включающий:

✓ результаты расчетов приземных концентраций загрязняющих веществ, анализ и предложения по предельно допустимым и временно согласованным выбросам;

✓ обоснование решений по очистке сточных вод и утилизации обезвреженных элементов, по предотвращению аварийных сбросов сточных вод;

✓ мероприятия по охране атмосферного воздуха и др.

При осуществлении хозяйственной и иной деятельности должны соблюдаться требования технических регламентов в области охраны окружающей среды.

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации проектная документация на проведение строительства различных категорий объектов содержит широкий перечень сведений, обеспечивающих охрану окружающей среды в процессе проведения строительства и эксплуатации объектов. Начало проведения строительных работ должно осуществляться после получения разрешения на строительство.

Кроме того, предусматриваются меры но охране окружающей среды, восстановлению природной среды, рекультивации земель, благоустройству территорий.

Пример

Согласно ч. 5 ст. 11 закона г. Москвы от 25 июня 2008 г. № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы»[147]147
  Вестник мэра и правительства Москвы. 29.07.08. № 42.


[Закрыть] объектами благоустройства территории являются объекты, создаваемые в целях обеспечения безопасности, комфорта и художественного облика городской среды, в том числе:

1) легковозводимые сооружения, не являющиеся объектами капитального строительства и не подлежащие государственной регистрации в качестве объектов недвижимости, в том числе павильоны, киоски, навесы, другие объекты;

2) лестницы, пандусы, ограждения, искусственные покрытия, элементы оборудования остановок общественного пассажирского транспорта, автостоянок;

3) системы и элементы наружного утилитарного и декоративного освещения.

Законодательство содержит требование о наличии утвержденной проектной документации для вывода его из эксплуатации, тем самым она обеспечивает охрану окружающей среды в его ходе проектирования и строительства.