Текст книги "Приживется ли демократия в России"

События стали быстро развиваться после выборов 2003—2004 годов. Уже в своей инаугурационной речи 7 мая 2004 года Путин впервые озвучил идею полного перехода к пропорциональной системе выборов в Государственную думу по системе «открытых» партийных списков, когда избиратель может, голосуя за определенную партию, отмечать и предпочтительных для него кандидатов. Вскоре после выступления Путина его предложения поддержал председатель Центризбиркома А. Вешняков, он же дал подробные пояснения новым инициативам. Затем Путин повторил их в своем антитеррористическом пакете 13 сентября 2004 года вместе с отказом от прямых выборов губернаторов и идеей создания Общественной палаты.

Александр Вешняков о модифицированной пропорциональной системе:

«Во-первых, в начале партийного списка должны стоять максимум фамилии трех общепризнанных лидеров. Оставшаяся часть списка должна быть разбита по регионам РФ. Очередность получения депутатских мандатов партией, в случае преодоления установленного законом барьера, следующая: в первую очередь депутатские мандаты получает тройка лидеров партийного списка, а затем в зависимости от уровня поддержки этой партии в регионах России – соответствующие кандидаты из региональных групп. В каждом субъекте РФ избиратель будет получать 1 бюллетень на выборах депутатов Госдумы. В нем будут указываться названия партий, участвующих в выборах, первая тройка лидеров партийного списка и кандидаты (например, от 1 до 7), включенные в список по данному региону. Например, за партию „Х“ по таким бюллетеням в Амурской области проголосовали 25% избирателей этого региона, и это высший процент у партии по всей России. Значит, первый кандидат из этой региональной части списка получает депутатский мандат, а потом уже следующий, из другого региона, где, например, уровень поддержки партии в масштабе страны был на 2-м месте в 24%» (Российская газета. 2004. 29 июня).

Замечу, что если партия при таком порядке вещей получит в регионе 50% голосов, а в целом по стране не преодолеет 7-процентный барьер, то в Думе от этого региона будут заседать представители другого политического объединения.

Этот пакет вызвал волну негативных откликов со стороны демократических кругов в России и за рубежом. Здесь мы попытаемся отойти от эмоций и здраво оценить суть этого предложения.

Я не исключаю, что при всей своей склонности к усилению «управляемой демократии» и даже авторитаризму Путин был обеспокоен результатами парламентских выборов, полагая, что его манипуляторы перестарались. Кажутся неслучайными его сожаления о поражении на выборах правых, несмотря на то что вина за это целиком лежит на них самих. К тому же, я думаю, либеральное крыло его окружения старалось убедить президента в том, что его имиджу демократического лидера нанесен ущерб и что настало время сделать определенные шаги в сторону демократизации.

В послании Федеральному собранию 2004 года Путин в не совсем свойственных ему терминах заговорил о демократических свободах, о свободе печати (правда, в сочетании с ответственностью) и даже о политической конкуренции. В этом контексте также следует вспомнить президентские тезисы о повышении роли политических партий и формировании правительства парламентского большинства.

Разумеется, все вышесказанное не исключало, а, быть может, даже предполагало дальнейшее усиление управляемости демократии. Учитывая трагические события в Беслане 1–3 сентября 2004 года, именно такая позиция имела все шансы возобладать. При этом подобные решения не принимаются в оперативных целях, в данном случае давно было известно о подготовке соответствующих законопроектов. Так что к этому решению следует отнестись как к основательно выношенному и имеющему стратегическое значение.

На первый взгляд предложение о полном переходе к пропорциональной системе на фоне описанной выше ситуации выглядит весьма привлекательно. Следует также иметь в виду многообразие пропорциональных систем – их вариантов больше сотни, – а главное, в какую среду система будет помещена. Если речь идет о стране, где в парламент в результате выборов приходит множество партий, которые не могут образовать устойчивых коалиций, то для повышения работоспособности парламента более адекватна система, уменьшающая представительность и отдающая предпочтение крупным партиям (высокий избирательный барьер или и вовсе переход к мажоритарной системе). Но это не случай России с ее послушным парламентом, где повышение барьера с 5 до 7% – мера явно излишняя. Если, напротив, задаться целью содействовать укреплению партий на начальном этапе их становления, дать возможность определиться всем идейным и политическим течениям в обществе, как было у нас в начале 1990-х годов, степень представительности должна быть более высокой.

В нынешней России основной угрозой демократии является манипулирование административным ресурсом, низкое влияние избирателей на результаты выборов, отсутствие политической конкуренции. Отсюда – апатия избирателей, недоверие к демократическим институтам.

Приведу мнение Георгия Сатарова: «Сегодня избирательная кампания в отношении „партийной части депутатов“ – это пропаганда в федеральных СМИ. То есть система, при которой избиратели не влияют на то, кто займет депутатские места „от партий“. Значит, этими местами можно приторговывать, протаскивать в Думу кого угодно, и т. д. Эта система – один из самых порочных вариантов применения пропорционального принципа. В том виде, в каком она реализована у нас, она мало где существует.

В „вешняковском“ варианте полностью убирается мажоритарная часть. Это значит, что все пороки нынешней пропорциональной системы как бы удваиваются. Но у этого варианта есть еще одна особенность: коль скоро вся избирательная кампания осуществляется через официальные СМИ, это очень удобно для централизованного управления политической конкуренцией» (Московские новости. 2004. № 26).

Сторонники перехода к пропорциональной системе подчеркивают, что если бы последние выборы проводились по предлагаемому ими принципу, то монополии «Единой России», сложившейся вследствие присоединения к ней большинства одномандатников, не существовало бы. В распоряжении партии власти имелось бы не 306, а всего 239 мест: тоже большинство, но уже не конституционное. В то же время другие партии, преодолевшие 5–7-процентный барьер, имели бы бóльшее число мест: КПРФ – 80 вместо 51; ЛДПР – 73 вместо 36; «Родина» – 58 вместо 39. Замечу, что из них только одна – КПРФ – является оппозиционной партией. Остальные, как говорят разведчики, – «стратегическая деза» для избирателей, оппозиция до первого поворота.

Показатели Ф. Алескерова для предлагаемой пропорциональной системы выборов по партийным спискам:

Учитывая аргументы, выдвигаемые сторонниками предложений власти по переходу на пропорциональную систему, интересно посмотреть, как сложились бы итоги выборов 2003 года, если эти предложения были бы реализованы. Используем любезно предоставленные нам профессором Ф. Алескеровым расчеты предложенных им индекса удельного представительства (R) и индекса представительности парламента (ρ).

Приведенные выше цифры показывают, сколько мест получили бы партии, участвовавшие в выборах 2003 года, если бы тогда действовала только пропорциональная система. Предполагается, что места, ныне занятые одномандатниками, распределились бы между думскими партиями в тех же долях, что и в другой половине мест, ныне занятых депутатами, прошедшими по партийным спискам. Алескеров показывает, что это не так.

Во-первых, новые выборы будут в 2007 году, уже поэтому пропорции претерпят определенные изменения. Во-вторых, при переходе от мажоритарной системы к пропорциональной наблюдается перетекание голосов части избирателей от более сильных партий, кандидаты которых имели больший шанс быть избранными, к менее сильным, но предпочтительным в зависимости от убеждений или привлекательности лидеров. Кроме того, партии, преодолевшие 7-процентный барьер, делят голоса, отданные за тех, кто не прошел в парламент. Расчеты с учетом этих факторов, выполненные Алескеровым по разным сценариям и по разным значениям факторов для 8–9 партий, набравших наибольшее число голосов, показали очевидное преимущество новой системы для более крупных партий при ухудшении представительности.

В таблице 8. 3 приведены данные расчетов для разных порогов отсечения и одного наиболее вероятного сценария. Проценты голосов – расчетные.

Таблица 8. 3. Гипотетические выборы 2003 года по пропорциональной системе.

В таблице 8. 4 приведены индексы удельного представительства (R) и представительности парламента (ρ), о которых речь шла ранее при тех же предположениях. Для сравнения повторены индексы предыдущих выборов.

Таблица 8. 4. Индексы удельного представительства и представительности парламента при новой пропорциональной системе.

Если принять во внимание стремление к увеличению представительности, то при 7-процентном пороге улучшения относительно результатов выборов 1999 года не происходит. Кроме того, в реальности избиратели вообще лишаются права выбирать конкретных кандидатов.

Чувствуя несоответствие своего проекта чаяниям избирателей, Вешняков стал говорить об открытых списках: они предоставляют возможность избирателям повлиять на партийный рейтинг кандидатов и, стало быть, на состав избранных депутатов. Открытые списки применяются в Дании, Бельгии, Австрии, Нидерландах и других странах в рамках так называемой преференциальной системы (Российское народовластие 2003: 29). Чтобы усилить влияние избирателей в процессе выборов, Вешняков предложил: пусть в каждом списке федеральная часть занимает всего три первых места, остальные следует разделить по регионам.

Думается, эти идеи не решают проблемы; избиратели рано или поздно поймут, что не они выбирают конкретное лицо, что выбор уже сделан, а им остается присоединиться к тому, что заранее определено в Москве. Остается неясным, каким образом их голос сможет повлиять на позицию их кандидата в списке. Манипуляции здесь вряд ли поддаются проверке. Не случайно преференциальная пропорциональная система применяется только в небольших странах с высокой политической культурой.

Хочу сразу отметить, что отмена губернаторских выборов резко меняет ситуацию и ее оценки. Прежде можно было говорить о том, что губернаторы используют свой административный ресурс и таким образом помогают угодным им кандидатам. Однако теперь они будут лоббировать интересы угодных центру, во всяком случае – согласованных с ним, персоналий, аналогично тому, как это происходило при советской власти, когда административный ресурс был вправе использовать только Кремль.

Конечно, формальные показатели представительности могут даже повыситься, но реальная многопартийность и политическая конкуренция развиваться не будут. Исключение составят 2–3 «партии власти», опекаемые Кремлем, составляющие парламентское большинство, всегда готовые проголосовать солидарно или сымитировать дискуссию. Я думаю, именно по этой причине власть остановила свой выбор на «вешняковском» варианте. Мы получили карикатуру на парламент, театр вместо политики, со всеми «демократическими» атрибутами, но уже без самих демократов.

Рассматривался также проект О. Морозова. Суть его состояла в сохранении одномандатных округов, в которых партии могли бы выдвигать своих кандидатов. В таком случае избиратель видит и партии, и людей, предлагаемых ими: налицо несомненное сходство с мажоритарной системой. Но далее начинаются отличия:

голоса, полученные кандидатами от партий, суммируются в целом по стране, и в зависимости от этого определяется, сколько мест в Думе получает каждая партия. Избирательный барьер сохраняется и отсекает мелкие партии.

Комментарий Г. Сатарова: «Такая система подразумевает, что избиратели получают контроль над составом Думы. Естественно, при этом уменьшается возможность централизованного управления выборами, потому что тогда успех определяется тем, кого партии выдвигают на местах. Так работают во многих странах – в Германии, в Эстонии. За неизвестно кем составленный партсписок там не голосуют. Для российской ситуации есть и еще один плюс. У нас по Конституции округа очень неравноправны, в них – от 40 тыс. до 400 тыс. избирателей. Эта неравноправие легко компенсируется, если места, отведенные партиям, получают кандидаты, которые набрали максимальное число голосов. Не относительное – в процентах у себя в округах, – а абсолютное, по числу поддержавших избирателей» (Московские новости. 2004. № 26).

Сатаров добавляет: должна существовать возможность избрания для независимых депутатов. Закон также должен определять, кто займет места от партий – в зависимости от вклада каждого в «общую копилку». Тогда партии, чьи кандидаты не смогут набрать голоса в округах, в Думу не пройдут. Например, ЛДПР за все годы не провела ни одного одномандатника, весь ее успех определялся личностью Жириновского.

Таким образом, при некоторых дополнениях проект Морозова выглядит более демократичным. Но, надо думать, в наших условиях власть найдет возможности управления выборами при любом развитии событий. Морозовский проект вовсе не исключает возможности манипулирования через губернаторов, особенно назначаемых, просто сделать это будет значительно труднее. Отсюда следует, что проблема состоит не только и не столько в избирательной системе: она может упростить или усложнить задачу управления выборами, но чтобы выборы стали свободными, одной избирательной системы недостаточно.

В декабре 2004 года в Думу президентом внесен законопроект о реформе избирательной системы. Из разъяснений Вешнякова на встрече с депутатами стало ясно, что критика отчасти пошла впрок. Хотя сам Морозов свои идеи публично не отстаивал, все же частично они, видимо, оказались учтены. Число мандатов, полученных партией, к концу 2004 года предлагалось считать в зависимости от абсолютного числа голосов, полученных ею в стране, а партии отныне обязаны выдвигать кандидатов по округам и агитировать за них. Возможности манипулирования партийными списками в Москве все же сохраняются: блокирование запретят, обязательная нижняя граница в 50 тысяч партийных членов уже введена, 7-процентный барьер сохраняется! Даже если Путин стремился к демократизации и политической конкуренции, то в какой-то момент он столкнулся с дилеммой: либо неопределенность, свойственная демократии, либо управляемость демократии. Российский президент выбрал второй вариант.

Классические функции парламента в демократической стране – законотворчество, контроль и формирование правительства. Из них Федеральное собрание Российской Федерации выполняет только первую, под аккомпанемент постоянных разговоров о том, что все законопроекты должно готовить правительство. Для системы разделения властей является ключевой контрольная функция. У нас она выполняется ровно в той мере, в какой это устраивает исполнительную власть. Именно поэтому до сих пор не принят закон о парламентских расследованиях.

История российского парламентаризма в новое время начиналась с острого противостояния Верховного Совета и исполнительной власти во главе с президентом. Поначалу конфликт казался неразрешимым – вариант с победой одной из ветвей власти, свойственный революционному периоду, нельзя было назвать конструктивным. Ситуация «правительство правит, а парламент в оппозиции» ненормальна. Парламент должен реализовывать идею о политической конкуренции и оппозиционном меньшинстве, а также способствовать поиску компромиссов.

Между тем практически во все время правления Ельцина, за исключением, пожалуй, периода между выборами 1993 и 1995 годов, парламент играл роль оппозиции. Конфликт уже перестал быть неразрешимым, компромиссы достигались, но весьма дорогой ценой. Бюджеты принимались с огромным дефицитом, коммунисты пробили подоходный налог с нереалистично прогрессивной шкалой. Важнейшие реформы (земельная, налоговая, пенсионная, ЖКХ, трудовых отношений) блокировались, было затруднено принятие антикризисных мер (например, для правительства Кириенко), что препятствовало получению кредитов Международного валютного фонда и в конечном счете сделало кризис 1998 года неизбежным.

Пытаясь застраховать себя от повторения ситуации 1993 года, Ельцин значительно отредактировал Конституцию, и полномочия парламента оказались урезаны. В результате страна получила безответственный, популистский парламент, депутатов которого правительству пришлось буквально покупать, чтобы провести самые необходимые законопроекты.

Но когда ситуация изменилась и Путин уже получил твердое большинство в Думе, качества парламента, мешавшие ему эффективно выполнять свои функции, не исчезли. Откровенный популизм сменился послушностью, готовностью, не задумываясь, одобрить все, что вносят в парламент президент и правительство. В связи с этим характерен пример с Законом о митингах близ зданий госучреждений. Текст, содержавший прямые нарушения конституционных норм, был принят в одно касание. Президент, которому, видимо, доложили о неприличности происходящего, остановил этот законопроект: послушность, как выяснилось, также может иметь отрицательные последствия. Сервильность парламента сыграла с ним еще более злую шутку при прохождении Закона о монетизации льгот: не была бы по команде из Кремля прекращена дискуссия, быть может, и в январе 2005 года пенсионеры не вышли бы на улицы.

О недостатках нынешнего Совета Федерации прежде не говорил только ленивый. Однако я полагаю, что та его форма, которая существовала до Путина, была худшей: объединение глав исполнительной власти в регионах как федеральных законодателей неминуемо чревато угрозами для авторитета центральной власти. Нынешняя модель Совета Федерации, организованная по форме германского бундесрата, представляется неудачной не сама по себе, а в силу принятых в России порядков, когда места в сенате занимаются либо прямыми назначенцами губернаторов, либо лоббистами крупных компаний, важных для экономики того или иного региона.

Сегодня постоянно муссируется идея введения выборности членов Совета Федерации, не требующая обязательного изменения Конституции. Центризбирком уже внес предложение о том, чтобы законодательные и исполнительные органы власти субъектов Федерации выдвигали кандидатов для всенародного голосования (Время новостей. 2004. 29 июня). С другой стороны, присутствует и иная точка зрения, предусматривающая жесткую альтернативу: либо сенаторы представляют губернатора и законодательное собрание, что соответствует Конституции, либо сенаторы избираются населением. Возражение, что в случае выборности сенаторов минимальные различия между верхней и нижней палатами окончательно исчезнут, на мой взгляд, не слишком состоятельно. В США принцип выборности сенаторов работает, Сенат не рассматривается здесь как палата штатов, а является еще одним компонентом в системе сдержек и противовесов, реализующей разделение властей. Введение выборности сенаторов, выдвигаемых федеральными партиями и избираемых по мажоритарной системе (американская модель), может решить и многие российские политические проблемы. В этом случае, впрочем, следует изменить Конституцию.

Представляется очевидным, что практика разделения властей в России пока не получила должного развития. Идея их независимости не прижилась и по-настоящему так и не была апробирована: какие бы меры по организации политического пространства не предпринимались, все равно, как сказал В. Черномырдин, «получается КПСС». В данном случае снова устанавливается вертикаль власти, во главе которой стоит царь с двором или генсек с центральным комитетом, принимающие решения, но не имеющие никакой ответственности, а далее правительство, парламент, суд и прокуратура, выстроенные в единую иерархию. Эта модель уже не раз демонстрировала свою порочность. В отношении создания нормальных условий для существования парламента сделан серьезный шаг назад.

В связи с переходом к пропорциональной системе выборов в Думу по партийным спискам и особенно назначением губернаторов действующая модель Совета Федерации вообще утрачивает смысл: назначаемые президентом губернаторы определяют половину сенаторов. Прямые выборы сенаторов по мажоритарной системе казались весьма логичным, но вряд ли проходимым решением: во-первых, надо менять Конституцию, во-вторых, любая выборность сегодня отрицается в том случае, если она вносит неопределенность. Следует ожидать дополнительных изменений в данной сфере, в числе которых находится и идея возвращения губернаторов в Совет Федераций, однако построить логическую и прозрачную систему отношений таким образом не удастся. По всему ясно, что складывается ситуация, которая рано или поздно потребует радикальной перестройки здания российского парламентаризма.

Впрочем, иного выхода у России нет. Если мы хотим стать процветающей демократической страной, нам когда-нибудь придется преодолеть собственные традиции и в конце концов построить дееспособный парламент, работающий в режиме реального разделения властей, способный и сотрудничать с исполнительной властью, и контролировать ее.

Справедливости ради надо сказать, что для российского парламентаризма минувшие годы не прошли даром: сложилась определенная парламентская культура, достижения которой сегодня, к сожалению, утрачиваются, поскольку работа Думы зачастую подменяется работой одной фракции большинства, «нулевыми чтениями» законопроектов. Но главное – вырабатываются процедуры совместной работы людей с разными взглядами, практика, весьма далекая от российских обычаев. Демократия есть терпимость к инакомыслию, учет мнений и интересов меньшинства. Она необходимо развивает соответствующие навыки.

Можно предположить, что в период становления демократии в стране с неразвитой политической культурой парламент более или менее закономерно проходит следующие фазы становления: неразрешимый конфликт – послушность – равновесие. На основе последнего складывается базовый консенсус среди политической элиты, который позволяет стране при смене власти сохранять устойчивый стратегический курс, основанный на компетентном и ответственном понимании национальных интересов.