Текст книги "Приживется ли демократия в России"

Общественный контроль за государственными органами и бюрократией, которая их обслуживает, – важнейшая задача демократии, которую только она и в состоянии решать. Именно для этого создаются основные демократические институты – свобода печати, разделение властей, многопартийная система и политическая конкуренция, НКО. Многовековой опыт показывает, что злоупотребления властью, произвол и деспотизм являются одним из наиболее опасных пороков в жизни общества, препятствующих его благосостоянию и развитию. Они создают разрыв между бóльшей частью общества и его элитой, который может перерастать в разрушительные социальные конфликты и революционные потрясения.

Институты государственной власти и бюрократия необходимы и неизбежны. А раз они есть, то неизменно их стремление уйти из-под контроля общества, заменить его при нужде имитацией, безопасной для себя, но усыпляющей внимание граждан к их деятельности, в крайнем случае позволяющей «выпустить пар» недовольства.

Россия нуждается в эффективной и честной бюрократии, в высокопрофессиональной и хорошо организованной государственной службе. Поэтому демократы должны в принципе приветствовать административную реформу, проводимую ныне в стране. Но они подчеркивают, что она обречена на провал, если не будет сопровождаться восстановлением и развитием институтов общественного контроля над бюрократией, т. е. демократизацией. Создание Общественной палаты, предложенное президентом, без этого следует расценить как имитацию, учитывая, что СМИ, парламент, суд лишены сегодня возможности нормально выполнять свои функции. Эффективная администрация бывает только в демократических странах.

Исходя из сказанного, мы будем настаивать на следующих мерах.

Обеспечить публичную отчетность и общественный аудит всех органов государственной власти – федеральных, региональных, местных – перед представительными органами, ассоциациями пользователей их услугами. Поощрять открытое информирование общества всеми ведомствами об их деятельности через Интернет.

Узаконить практику парламентских расследований, приняв соответствующий закон, обязывающий все органы власти содействовать их проведению. Тем самым будет восстановлена и усилена контрольная функция парламента.

Обеспечить действенный общественный контроль за деятельностью правоохранительных органов и служб безопасности, законодательно усилив их ответственность за нарушение закона. Службам безопасности должно быть запрещено заниматься политическим сыском в интересах правящей элиты. Создать специальные механизмы расследования случаев давления представителей исполнительной власти и спецслужб на суд, прокуратуру, органы юстиции с целью их использования в политической борьбе или экономической конкуренции. Ввести институт независимой прокуратуры, обладающей правами расследования деятельности государственных органов и высших чиновников. Ускорить процесс создания административных судов, рассматривающих иски граждан и негосударственных организаций против государственных органов.

Мы исходим из того, что свободная экономика, основанная на частной инициативе, наилучшим образом решает задачи повышения народного благосостояния и развития страны, создает материальные и социальные условия для демократизации и гуманизации нашего общества. Мы не против государственного регулирования, когда это оправдано с точки зрения повышения деловой активности и эффективности экономики. Государство должно быть только там, где либо без него нельзя, либо оно эффективнее бизнеса. Это доказывает мировой опыт и новейшие тенденции развития постиндустриального общества. Надо, однако, учитывать укорененность у нас иллюзий относительно возможностей государства решать экономические и социальные проблемы, опираясь на административные методы. И одновременно – недоверие к бизнесу, уверенность в том, что он, действуя в корыстных интересах, наносит ущерб обществу. Бюрократия не менее корыстна и также вызывает недоверие, но она привычна – как судьба, от которой никуда не деться, и поэтому, возможно, с ее пороками легче мирятся.

Правда состоит в том, что бизнес действительно движим корыстными интересами, но именно они делают его, при наличии здоровой конкуренции, мощным двигателем экономики. Поэтому, нравятся ли кому подобные мотивы или нет, именно на них можно рассчитывать с уверенностью. Уверения же в нравственных побуждениях, в бескорыстной заботе об интересах общества, как правило, вызывают обоснованные подозрения в том, что вас хотят надуть. Побудительные мотивы бюрократии, даже если они честные, все равно всегда слабее корыстных интересов предпринимателя.

Экономику поднимает бизнес, а не государство. Поэтому мы намерены делать все возможное, чтобы создать наиболее благоприятные условия для деловой активности, максимально освободить бизнес от бремени государственных регламентаций и тем более от бюрократического давления.

Сегодня бизнес и власть именно из-за этого давления оказались в состоянии глубокого конфликта. Дело ЮКОСа использовано для того, чтобы возбудить ненависть людей против олигархов, а по сути – против всего бизнеса. Но что оно действительно показало, так это способность аппарата государственного насилия, не считающегося с законом, разрушить любой бизнес, отнять собственность, вернуть страну назад, к временам произвола и беззакония. Следствием стало падение деловой активности, прервавшее устойчивую тенденцию высоких темпов экономического роста.

Устранение конфликта между властью и бизнесом, создание обстановки доверия и сотрудничества между ними – задача первостепенной важности. Меры, применяемые для ее решения, должны быть адекватны задаче восстановления доверия, даже если они могут нанести ущерб престижу власти, авторитету и положению тех или иных ответственных персон.

Безусловно, бизнес также должен стать законопослушным и социально ответственным. Его деятельность должна быть поставлена в рамки, позволяющие согласовывать интересы частного предпринимательства с интересами других слоев общества и государства. Но мы должны понимать, что социальная ответственность бизнеса не может заключаться в исполнении указаний властей, наносящих ущерб его доходам, в вымогательстве у компаний средств на различные «богоугодные» дела сверх установленных на логов и т. п. Подлинно ответственный бизнес обязан соблюдать законы, поднимать эффективность производства, создавать рабочие места, инвестировать в развитие и платить налоги. Остальное – дело его доброй воли.

Свобода предпринимательства требует прежде всего защиты прав собственности. В последние годы властями предприняты действия, которые эти права подрывают, возвращают нас к феодальной традиции соединения власти и собственности, что ставит под удар будущее страны. Постоянное обращение к итогам приватизации 90-х годов, тревожащее общественное мнение призывами к мнимой справедливости, а на деле – к переделу собственности, подрывает доверие бизнеса к власти и общества к бизнесу.

Необходимо прекратить эту кампанию, законодательно ограничить срок давности по делам о приватизации тремя годами.

Лидеры демократических партий, ответственные СМИ и государственные органы обязаны всячески пропагандировать важную роль бизнеса, защищать его от необоснованных нападок. Защита прав собственности должна быть усилена в судебной практике.

Равенство прав налогоплательщиков и налоговой службы должно стать реальностью, без этого невозможно восстановление доверия бизнеса к государству. Безусловно, необходимо укрепление налоговой дисциплины, но применение схем оптимизации налогов в рамках действующего законодательства никоим образом не может вменяться в вину бизнесу, это проблема чиновников и законодательства, в которое при нужде следует своевременно вносить поправки. Принимая во внимание особенности становления российского бизнеса в 90-е годы, целесообразно провести налоговую амнистию.

Учитывая огромное отрицательное влияние дела ЮКОСа и его акционеров на развитие российской экономики, на взаимоотношения власти и бизнеса, необходимо прекратить судебное преследование ЮКОСа по налоговым делам, равно как преследование М. Ходорковского и других акционеров ЮКОСа по предъявленным им сфабрикованным обвинениям. Должно быть исключено избирательное правосудие, выполняющее указания чиновников высокого ранга. Лица, ответственные за возбуждение этих дел и за давление на органы правосудия, должны понести наказание. Если бы это случилось, был бы создан важнейший прецедент, продвигающий нас к правовому государству и независимости суда, к нормализации отношений бизнеса, власти и общества.

Следует в кратчайшие сроки принять закон о лоббизме, имея в виду необходимость введения в правовые рамки деятельности бизнеса по продвижению своих интересов. Мы считаем, что для устранения конфликта между бизнесом и властью необходимо движение с двух сторон. Закон о лоббизме начали разрабатывать еще в 1992 году. Его поначалу продвигали левые, затем, уже в 2003 году, его стали поддерживать правые. Но все это время его принятие блокировалось: формально – правительством, а на деле – крупным бизнесом, которому были невыгодны ограничения, которые налагал бы на них закон о лоббизме. Но уже абсолютно очевидно, что он необходим и бизнесу, и власти, принятие его назрело.

Предпринимательским союзам, всему деловому сообществу необходимо предпринять серьезные усилия по укоренению в своей среде высоких норм деловой и корпоративной этики, обеспечению прозрачности и законопослушности отечественного бизнеса. Следует подумать о введении в практику общественных третейских судов для досудебного разрешения споров хозяйствующих субъектов.

Российская экономика для своего устойчивого развития на основе частной инициативы нуждается в завершении структурных преобразований, призванных обеспечить эффективное функционирование рыночных механизмов. Наиболее болезненные рыночные реформы уже осуществлены. К сожалению, и об этом надо сказать прямо, еще остается ряд необходимых институциональных изменений, которые могут вызвать временные негативные последствия, включая потери в ряде отраслей или у некоторых слоев населения. С предельной осторожностью и в обстановке общественного диалога эти реформы все же надо осуществить.

Реформы естественных монополий, прежде всего электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта. Электроэнергетика наиболее подготовлена, но процесс всякий раз останавливается как по субъективным причинам, так и в силу возможных осложнений на стыках – в газовой промышленности и жилищно-коммунальном хозяйстве (ЖКХ), где необходимые преобразования практически заморожены. Есть продвижения реформы на железнодорожном транспорте.

Надо учесть, что реальная точка реформирования (точка невозврата) в этих секторах – либерализация рынков, прежде всего цен, при подготовке конкурентной среды на этих рынках, которая предупредила бы неоправданный рост цен.

Реформа ЖКХ никоим образом не может быть сведена к переложению на жильцов 100% расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, которая к тому же вырастет при либерализации рынков газа и электроэнергии. Задача заключается в том, чтобы создать конкурентные условия для производителей услуг ЖКХ и обеспечить эффективное представительство на этом рынке интересов потребителей – не муниципальных органов, а прежде всего частных владельцев жилого фонда, товариществ собственников жилья. Важная роль в решении этой задачи принадлежит местному самоуправлению.

Повышение заработной платы бюджетников и пенсий, произведенное в размерах, обеспечивающих полную компенсацию этим слоям населения роста его расходов – удорожания стоимости коммунальных услуг, прекращения бюджетных дотаций на содержание ЖКХ, монетизации большинства иных натуральных льгот, увеличения вклада населения в пенсионные накопления, медицинское и социальное страхование. Оно также должно устранить диспропорции, вызываемые на рынке труда занижением зарплаты, выплачиваемой из бюджетов всех уровней, но при этом не вызывать новых диспропорций, например за счет увеличения притока занятых в бюджетную сферу.

Отчасти повышение зарплаты бюджетников и пенсий может быть осуществлено за счет увеличения доходов бюджета после либерализации цен на газ и электроэнергию, привлечения в бюджет большей доли природной ренты, особенно в газовой отрасли. Должно быть ясно, что полное решение проблемы возможно лишь на основе подъема экономики и роста производительности, в том числе в бюджетной сфере.

Реформа учреждений бюджетной сферы с целью повышения производительности и качества публичных услуг, с переходом на финансирование результатов работы, а не штатной численности и материальных затрат.

Здесь перечислены только важнейшие структурные реформы, образующие взаимосвязанный комплекс. Их осуществление позволило бы расширить сферу конкурентных рыночных отношений, сделать привлекательными для инвестиций отрасли, ныне находящиеся, как ЖКХ, в кризисном состоянии, сократить неравенство в денежных доходах населения, дать дополнительный импульс деловой активности и развитию экономики.

Гуманизация российского общества является неотъемлемой частью ее демократической модернизации. Гуманность и справедливость, внимание к каждому человеку, его заботам и нуждам – это не только самостоятельные ценности, подобно свободе и гражданским правам, но и необходимая предпосылка решения экономических и политических проблем российского общества.

Мировой опыт показывает, что процветания и развития добиваются страны, в которых достигается высокий уровень доверия и солидарности. Они же создают благоприятную среду для демократии участия, для гражданского общества. В свою очередь, демократизация и свободная экономика способствуют доверию и солидарности.

Доверие – главный неиспользованный ресурс России: доверие между гражданами, доверие к публичным институтам, доверие бизнеса к государству, государства к бизнесу – условие снижения транс-акционных издержек, роста производительности и инвестиций, увеличения богатства. В развитых странах повсюду высокий уровень доверия, этот резерв ими использован. У нас же уровень доверия низок, но это значит, что есть возможность повысить его. Это задача не для правительства, но для всего общества, для каждого его члена.

Мировой опыт также свидетельствует, что свобода и доверие порождают социальную солидарность – стремление быть терпимым, понимать других, сочувствовать и помогать им.

Следует признать, что для современной России гуманизация – исключительно острая проблема, давно забытая политиками, поминаемая ими разве что для популярности. Коммунизм, провозглашая высокие нравственные цели, в действительности нанес колоссальный ущерб человеческому достоинству, морали, элементарным человеческим чувствам доброты и сострадания. В заботах о всеобщем счастье человечества он был жесток к каждому человеку в отдельности. В итоге, после десятилетий принудительного навязывания коллективизма и приоритета общественных интересов, подавления личности, уничтожения религиозной морали, он оставил страну в состоянии духовного разорения. Наше общество стало не то что индивидуализированным, а «атомизированным», в нем гораздо чаще попадаются черствые эгоисты, чем в западных странах, где столетиями культивировался индивидуализм и где теперь мы видим достойные подражания примеры доверия и солидарности. Бедность, разрыв в благосостоянии между бедными и богатыми, привитая людям культура уравниловки и государственной «халявы», порождают взаимную озлобленность, зависть, нетерпимость. В последние десятилетия при повышении ценности прав личности и профессионализма эти качества усилились, а ценности доброты, сострадания, взаимопомощи, традиционные для русской культуры, оказались в упадке.

Гуманизация прежде всего требует повышения ценности человека и человеческой жизни. Она не состоит в том лишь, чтобы жалеть несчастных и помогать им подаянием, плодить иждивенцев. Ее идеал – здоровый и образованный, умелый и ответственный человек. Отсюда ее два главных направления – здравоохранение и образование.

Ее главная цель состоит в том, чтобы повысить продолжительность жизни до лучших мировых показателей, прежде всего, продолжительность здоровой жизни, чтобы сократить заболеваемость и смертность. Платность медицинских услуг или сокращение расходов на охрану здоровья не могут быть ее задачами. Напротив, у граждан России должна быть уверенность в доступности и эффективности медицинской помощи, когда в ней появится нужда.

В свое время советская система здравоохранения, созданная в 20-е годы, – в мире ее назвали системой Семашко – была одной из передовых. Она обеспечила доступность медицинской помощи и снижение смертности от распространенных тогда массовых инфекционных заболеваний. Но примерно 30—40 лет назад развитые страны осуществили реформирование здравоохранения: сделав его более дорогим и наукоемким, они добились серьезных успехов в охране здоровья. Россия же отстала в развитии, сложившаяся у нас система здравоохранения ориентировалась на количество коек и врачей и уже во вторую очередь – на высококачественные медикаменты и современное оборудование. По этим причинам, а также вследствие сокращения реальных объемов государственного финансирования в период трансформационного кризиса стала расти фактическая платность медицинских услуг, коррупция в этой сфере, а следом – заболеваемость и смертность.

Реформа здравоохранения началась в 1993 году на основе перехода к страховым принципам. Но смысл ее не в платности, а в том, чтобы создать конкурентный рынок медицинских услуг и механизмы экономического контроля за эффективностью лечебных учреждений. Пациенты не могут его осуществлять в силу своей неорганизованности и некомпетентности, следствием чего является так называемая асимметрия информации на рынке медицинских услуг – врачи здесь всегда более осведомлены, чем их пациенты. Интересы пациентов призваны охранять страховые компании, получающие страховые взносы от государства, организаций и населения и оплачивающие услуги лечебных учреждений. Одновременно при этом для пациентов становятся доступны дорогостоящие услуги при наступлении страховых случаев.

Замысел верный, но его исполнение оказалось плохим. Страховые компании, только что возникшие, еще не могли как следует выполнять свои функции. Сейчас через них идет примерно треть финансирования лечебных учреждений, а две трети по-прежнему поступают из бюджета. Это значит, что стимулы улучшения медицинского обслуживания и механизмы контроля за его качеством не работают. Сохраняется сложившийся ранее перекос в пользу больничного лечения в ущерб профилактике и амбулаторному лечению. Реформа нуждается в новом сильном импульсе.

Необходимо:

• повысить долю государственного финансирования лечебных учреждений по каналам обязательного медицинского страхования (ОМС) по меньшей мере до трех четвертей при заметном увеличении расходов государства на здравоохранение. Подчеркнем, что речь не идет о переходе на платную медицину;

• стимулировать повышение качества работы страховых компаний, прежде всего на основе усиления рыночной конкуренции за средства, выделяемые на ОМС;

• развивать дополнительное медицинское страхование (ДМС) на услуги сверх стандартов ОМС;

• стимулировать конкуренцию лечебных учреждений с целью повышения качества медицинских услуг, где это возможно;

• решить проблему оказания социальных услуг пожилым людям, особенно одиноким, которые сегодня вынуждены просить о помещении их в больницы и тогда, когда они нуждаются не в конкретном лечении, а только в уходе.

Она должна решить две основные задачи: во-первых, повысить уровень и качество образования как фактора национальной конкурентоспособности; во-вторых, поднять культурный и интеллектуальный уровень населения, способствовать позитивным с точки зрения условий постиндустриального общества изменениям ценностей и менталитета населения России. Воспитательные функции образования нужно повысить. Общественные институты меняются медленно, образование – один из главных способов ускорить этот процесс.

Доступность образования: каждый гражданин России должен иметь равный доступ к образованию при обязательном усвоении минимальных образовательных стандартов. Государство обеспечивает бесплатное образование определенного уровня (9 классов общеобразовательной или профессиональной школы) и, с учетом способностей и подготовки, – высшее образование.

Бесплатность высшего образования обеспечивается получением после соответствующих испытаний государственного именного финансового обязательства (ГИФО). ГИФО реализует принцип «деньги идут за учеником», позволяя перейти от финансирования затрат к оплате результатов: вуз, обеспечивающий лучшее качество образования, привлекает больше студентов и с ними – денег.

Должен быть введен единый государственный экзамен (ЕГЭ) после окончания средней школы, дающий право на получение ГИФО и поступление в вузы. ЕГЭ и ГИФО – это гарантии доступности образования, позволяющие поставить в равные условия молодежь из разных регионов, города и деревни, ставящие заслон коррупции при поступлении в университеты и институты и, следовательно, делающие высшее образование наряду с другими мерами достоянием одаренных и работоспособных, а не только состоятельных. Тем самым усиливаются свойства образования как социального лифта, как механизма мобилизации человеческого капитала страны и социального перемешивания.

Против ЕГЭ много возражений: университеты боятся неподконтрольного им ухудшения качества подготовки абитуриентов, родители – сокращения возможностей «купить» место в вузе, а некоторые преподаватели – сокращения возможностей его «продать». Множество претензий есть к содержанию и форме проведения ЕГЭ. На все это есть ответ. Лучшие университеты могут выставить самые высокие проходные баллы, которые нужно получить на ЕГЭ. Кроме того, возможны собеседования и собственные экзамены. Необходимо повысить требовательность в период обучения, считать 20% отсева на I курсе нормой. И далее отбраковывать тех, кто не удовлетворяет образовательным стандартам, с возможностью возобновить учебу в другом вузе. Нужно расширить практику проведения олимпиад, победители которых имеют право поступать в вуз без ЕГЭ, – дополнительный и давно применяемый метод выявления талантов.

Высказываются предложения разнообразить методы проверки знаний для поступления в вузы. Опыт показывает: единый деперсонифицированный экзамен необходим, иначе подрывается основа реформы, достижение ее целей ставится под сомнение, возникают разнообразные способы получения ГИФО, открывающие дорогу коррупции. Можно бесконечно совершенствовать содержание и методы проведения ЕГЭ. Но в конце концов только он и победа на олимпиаде, т. е. проявление выдающихся способностей, должны давать право на государственное финансирование.

Доступность платного первого и дополнительного образования. При недоборе баллов на ЕГЭ, а также при желании получить второе высшее или дополнительное образование поступающие должны иметь право получить его за плату, по ценам, складывающимся на рынке образовательных услуг.

Образовательный кредит. Государство обеспечивает бесплатность образования при выполнении установленных условий. На период учебы обучающиеся, не имеющие иных источников средств существования, должны иметь возможность получать специальный кредит с возвратом его после окончания учебы деньгами или работой по контракту. Государство может субсидировать образовательные кредиты в случаях необходимости привлечения специалистов в определенные сферы. Государственные стипендии выплачиваются наиболее успешным студентам – 5–10% общего числа, но в размерах, обеспечивающих нормальную жизнь.

Соединение науки и образования. В советскую эпоху, учитывая недостаток кадров для индустриализации и уничтожение значительной части интеллектуальных сил, наука, особенно фундаментальная, и образование были разделены. В итоге, как правило, люди имели возможность подключаться к научным исследованиям высшего класса, соприкасаться с выдающимися учеными только после окончания университета и распределения в определенные научные институты. Сейчас изменившиеся условия требуют восстановления органической связи науки и образования, включения талантливых молодых людей в исследования и разработки, выполняемые с участием лучших специалистов, уже в процессе учебы. Тем самым они с самого начала могут лучше оценить свои возможности, области более успешного применения сил, сразу включиться в процесс создания инноваций.

В постиндустриальном обществе XXI века в экономике, основанной на знаниях, наиболее ценным ресурсом становится не капитал, не природные богатства, но высокообразованный человек, подготовленный к применению своих способностей и талантов. Конкурентоспособность страны будет зависеть от возможностей мобилизации наиболее компетентных, энергичных и высоконравственных граждан. Реформа образования должна сделать важнейший вклад в решение этих задач для нашей страны.