Текст книги "Суверенитет"

В описанном выше развитии буржуазных учений о суверенитете и федерации отразилось растущее расхождение между первоначальным замыслом и его реальным осуществлением в буржуазном государстве, между тем назначением, которое федерация была призвана выполнять при своем рождении, и той функцией, которую она действительно выполняет в современном буржуазном государстве.

Принцип федерации первоначально органически сопряжен с тем комплексом идей, которые буржуазная доктрина выдвигает против абсолютистского понимания суверенитета. К этим идеям относится и принцип разделения властей, упраздняющий концентрацию неограниченной власти в руках одного суверенного органа. При своем возникновении федерация рассматривалась как целесообразная форма буржуазной демократии в рамках большого государства. Такой взгляд был подготовлен учениями Монтескье и Руссо, которые видели в федерации способ совместить принцип демократии, осуществимый с их точки зрения лишь в небольшом государстве с военными преимуществами крупного государства. Таким образом, федерация совмещает лучшие стороны малых государств (демократию) с выгодами крупных (безопасность). Объединение мелких государств в федерацию преследует, прежде всего, цель охраны их безопасности. Этим определяется и объем прав, уступаемых ими федерации, так же как и содержание прав, оставляемых ими за собой. Излишняя централизация может нанести ущерб демократии. Такова, по существу, ранняя точка зрения Джефферсона на федерацию. Защита прав штатов рассматривалась как часть демократической программы.

Опыт буржуазной революции очень скоро опроверг тезис о необходимой связи демократии с федерацией. Во Франции якобинская диктатура, представляя власть наиболее последовательно революционной части буржуазии, шедшей вместе с народными низами, выдвинула требование централизованного унитарного государства, в то время как жирондисты – представители крупной буржуазии – цеплялись за федерализм. Этим они хотели революционному народу Парижа противопоставить отсталую, консервативную провинцию. В США, где городские центры Севера были не очагами революции, а твердынями крупных спекулянтов и торгово-промышленной буржуазии, дело обстояло иначе. Там крупная буржуазия («федералисты») выдвигала требование централизации, в то время как демократические элементы отстаивали права штатов.

При этом штаты рассматривались не как искусственные территориальные образования, а как исторически сложившиеся устойчивые политические общности, со своими особыми интересами, традициями и правами. Государственный характер штатов, только что завоевавших в совместной борьбе независимость, не вызывал сомнения. В этом отношении весьма характерным было замечание Токвиля о том, что суверенитет Союза в США является искусственным, созданным, в отличие от «естественного» суверенитета штатов. Не могло даже возникнуть вопроса о том, вправе ли федерация ликвидировать самые штаты, помимо их воли, как не возникает ни в одном государстве вопрос, вправе ли парламент какого-либо созыва, избранный на срок, объявить свои полномочия бессрочными, даже в порядке изменения конституции.

В этом можно найти объективное оправдание тем теориям, которые видят особенность федерации в юридической неуничтожаемости государств-членов, в их первичном, непроизводном характере, в их своеправности. Такова точка зрения Мишу, Дюги, Вильсона, Джонсона и др. Формально-юридическая критика теории юридической неуничтожаемости, исходящая только из положительного права федерации, основана на представлении о положительном праве как о замкнутой и самодовлеющей системе, игнорируя политические предпосылки этого права, учет которых необходим для правильного понимания смысла самого положительного права.

Ряд буржуазных авторов (например, Розин) отрицал собственное право государств-членов и вообще само понятие собственного права. Они утверждали, что «собственное право» – это право, принадлежащее данному субъекту, и что, следовательно, «собственное право» имеется и у любого негосударственного союза, например у городской или сельской общины.

Можно ли, однако, считать, даже оставаясь в пределах чисто юридического рассмотрения, что «собственное право» – это только «принадлежащее» право и ничего больше? Ведь сама принадлежность права может иметь различные юридические основания. Права одних юридических лиц опираются на объективное право, создаваемое другим юридическим лицом – государством; но право самого государства принадлежит ему в силу его «собственного права» присваивать себе права, чего нельзя сказать про общину или другой союз, существующий и обладающий правами только в силу конструирования его и предоставления ему права государством. Таким образом, даже с чисто юридической точки зрения нельзя отказаться от различения между своенравными, и в этом смысле «первичными», «непроизводными» союзами и союзами, существующими и действующими не в силу собственного права, а в силу объективного права, не ими установленного.

Юридически государство является всегда зачинателем нового ряда актов. Это значит, что для легитимирования своего права издавать обязательные нормы государство не нуждается в ссылке на какой-либо не от него исходящий международно-правовой или государственно-правовой акт, хотя бы фактически образованию данного государства и предшествовал такой акт.

«Собственное право» отнюдь не связано с еллинековской «свободой от контроля». Подчинение государства верховному контролю другого во всей своей компетенции (например, советской автономной республики, советской союзной республики) не затрагивает государственного характера первого государства, если оно опирается на собственное право и, в частности, на свое право на самоопределение.

К какой же категории в таком случае относится государство-член в федерации? В каждом союзном государстве имеются конституции федерации и конституции государств-членов. Если считать только первую единственной и исключительной основой правопорядка в союзном государстве, то вопрос о первичном характере государств-членов решается отрицательно. Однако так решать вопрос – значит уже предрешать его заранее, принимая требующее доказательства за доказанное. Из того, что конституция федерации указывает на право государств-членов принимать свои конституции, нельзя сделать вывод, что это право основано только на конституции Союза, что оно не является в то же время и собственным правом, принадлежащим государствам-членам как государствам. Исторически в ряде федераций конституции государств-членов предшествовали во времени конституции Союза и в ряде случаев продолжали действовать и после образования Союза и принятия им конституции. Таково было положение в США. Наши советские республики вступили в Союз ССР со своими конституциями, которые были позже в соответствии с требованиями конституции СССР 1924 г. приспособлены к их новому правовому положению.

Можно ли считать, что, образовав союз, государства-члены отказались от всех своих государственных прав, и даже от права на свое существование как государства? Такое предположение явно несообразно с действительным положением вещей. Образуя союз, а не унитарное государство, государства-члены тем самым оговаривают свое право на дальнейшее существование, а с другой стороны, сама федерация, конституируя себя как союзное государство, тем самым признала государственный характер своих членов.

Правда, некоторые буржуазные авторы, в частности Уиллоуби, отводят такой аргумент утверждением, что образование федерации представляет собой ликвидацию федерирующихся государств. «Там, где происходит подобное слияние суверенных государств и создание единого нового суверенного образования, первоначальные государства должны рассматриваться как исчезнувшие, а те политические образования, которые продолжают носить их имя и как будто продолжают их существование, должны рассматриваться как новые политические образования, обладающие существенной отличной природой. Это не суверенные образования, которые, с точки зрения конституционного права, являются созданием нового суверенного государства и имеют юридический статут лишь постольку, поскольку они рассматриваются как продукты его воли»[238]238
  Willoughby. Op. cit. P 171, 195.


[Закрыть]. Ч. Уиллоуби сочувственно цитирует слова Линкольна: «Союз старше любого из штатов, и на деле он их создал как штаты. Конвенты штатов регулируются Конституцией в качестве органов федерации, а не штатов».

Не входя в спор о применимости этой концепции к государствам – членам буржуазных федераций (однако и в отношении этих федераций она представляется искусственной конструкцией), мы можем ограничиться здесь указанием на ее полную неприменимость к советской федерации, где тождество государств-членов обеспечивается их характером национальных государств, от которого не может абстрагироваться никакая юриспруденция.

Утверждение частей федерации как государств-членов в конституции федерации не означает их конституирования (как, например, конституирование единиц местного самоуправления как автономных образований), а признание их как государств, именно как государств-членов.

Но не может ли федерация взять свое признание обратно? Очевидно, нет. Это вытекает из общего принципа, что некоторые права не могут быть правовыми способами отобраны без согласия носителя этих прав даже тем, кто предоставил данное право. Если государство А признало выделение из своего состава или существование в его составе государства Б, то оно тем самым обязалось исходить в дальнейшем из существования данного государства и не может взять обратно свое признание. Существование нового государства Б стало фактом, из которого должно исходить государство А. Упразднение его может быть юридически произведено лишь с согласия этого государства либо в качестве политической санкции за враждебные действия, нарушающие мирные отношения между государствами – членами федерации или подвергающие опасности их собственное существование.

Юридическая неуничтожаемость государств-членов, конечно, не может быть уже в силу самой природы вещей выведена из конституции федерации, хотя некоторые конституции федераций и содержат аналогичные гарантии (например, ст. IV раздела 3 Конституции США о том, что новые штаты не могут быть образованы в пределах юрисдикции другого штата или путем слияния двух или более штатов или их частей без согласия штатов и Союза). Никакая конституция логически не может гарантировать даже с юридической точки зрения эту неуничтожаемость. В самом деле, конституция может гарантировать лишь то, что любая конституционная гарантия будет изменена или отменена не иначе, как в порядке, предусмотренном конституцией, но не то, что она никогда не будет отменена. Правда, некоторые конституции содержат статьи, которые не могут служить предметом пересмотра. Но кто может гарантировать от пересмотра самую статью конституции, гарантирующую неизменяемость определенных статей конституции?

Юридическая неуничтожаемость государств-членов вытекает из первоначального политического и юридического отношения между федерацией и государствами-членами, являющегося предпосылкой самого союзного государства, предпосылкой его права устанавливать свою конституцию. Отрицать это отношение можно лишь, игнорируя самую сущность федерации как специфической формы государственного устройства, как союзного государства, как объединения государств.

Особенность этого соединения заключается в том, что это соединение не международно-правовое, а государственно-правовое. Это значит, что: 1) в результате этого соединения образуется новое государство, обладающее на всей территории объединившихся государств властными полномочиями и непосредственно повелевающее, в пределах своей компетенции, гражданам этих государств, которые тем самым стали также его гражданами; 2) это союзное государство обладает компетенцией компетенции; 3) отношения между федерацией и членами есть внутреннее дело членов федерации и не может стать предметом международно-правового регулирования. Но если ограничиться только сказанным, трудно заметить какое-либо существенное различие между федеративным государством и унитарным государством, образовавшимся путем объединения различных территорий (например, Италия). Специфичным для федерации является то, что при объединении объединившиеся государства не отказались от своего государственного характера; в противном случае они образовали бы не федерацию, а унитарное государство. Но если дело обстоит таким образом, то ясно, что они не могут быть лишены этого характера и в дальнейшем без их согласия. С другой стороны, и союз имеет государственный характер, и это используется буржуазной доктриной как момент, исключающий право сецессии. Союз не может ликвидировать государства-члены, но и государства-члены не могут ликвидировать союз. Эти отношения выражены в формуле Верховного суда США, данной, впрочем, позднее, когда она лишь маскировала действительное положение вещей, и охарактеризовавшей североамериканскую федерацию как «неразрушаемый Союз, составленный из неразрушаемых единиц».

Разумеется, такая конструкция отношений между Союзом и государствами-членами вызывала (и не могла не вызывать) ряд сложных юридических проблем. Поскольку взаимоотношения между союзом и государствами-членами изъяты из области международно-правового регулирования и подчинены государственному праву федерации, то каковы могут быть последствия нарушения союзом или государствами-членами своих взаимных обязанностей? Как рассматривать вооруженное сопротивление государства-члена незаконному решению союза или «экзекуцию» союза против незаконно поступающего государства-члена? О наличии этих трудностей свидетельствует уже то, что их пытаются обойти. Такой, довольно неуклюжей, впрочем, попыткой было, например, провозглашение фикции, будто война 1861–1865 гг. велась не против штатов, а против мятежных граждан союза. Но эти трудности лишь свидетельствуют об органическом пороке любой буржуазной федерации, пытающейся совместить принуждение над государствами-членами с их государственным характером.

Как же в таком случае обстоит дело с суверенитетом? В условиях буржуазной «классической» федерации невозможно было признать суверенными ни союз, ни государство-член, взятые в отдельности. Это отражает тот факт, что господствующий класс федерации не доверяет полноты власти ни органам союза, ни органам государств-членов, а только совокупности тех и других. Учение о раздельном суверенитете было наивной и по существу беспомощной констатацией этого факта. Ближе подошли к описанию юридической природы федерации те теории, которые приписывают суверенитет в федеративном государстве совокупности органов союза и органов штатов. В этом нет ничего несовместимого с природой юридического суверенитета. Это значит, что высшие органы союза и государств-членов осуществляют суверенитет, носителем которого является федерация, т. е. союз и государства-члены. Союз и государства-члены сосуверенны. Однако эта теория в то время, когда она была выдвинута рядом буржуазных теоретиков (в том числе Ященко и Кельзеном), т. е. в конце прошлого столетия и начале нынешнего и тем более в середине XX в., уже имела чисто формальный характер и перестала отражать подлинное положение вещей в буржуазных федерациях, где фактически установился неограниченный суверенитет союза, а государства-члены утратили свой государственный характер.

Энгельс в своем известном письме Конраду Шмидту, говоря о понятии нормы прибыли, понятии феодализма, об естественнонаучных понятиях, отмечает: «По той причине, что понятие обладает основной природой понятия, что оно, следовательно, не совпадает прямо и непосредственно с действительностью, от которой его сначала надо абстрагировать, по этой причине оно всегда все же больше, чем фикция»[239]239
  Маркс и Энгельс. Избранные письма. 1947. С. 482.


[Закрыть].

Изложенные здесь принципы характеризуют «понятие» в энгельсовском смысле «классической» буржуазной федерации, нашедшее свое воплощение в первых буржуазных федерациях, когда эта форма отражала действенные социальные факты и факторы. Это «понятие» быстро утрачивается как в старых классических федерациях, так и в возникших позже федерациях. Понятие федерации имело реальный смысл, когда речь шла об исторически сложившихся, устойчивых и составлявших известное внутреннее единство государствах-членах. Но оно превращается в пустую форму, фикцию, лишенную содержания, в федерациях, где государства-члены выкраивались искусственным путем, путем решения центральной власти, продиктованного чисто случайными соображениями, в зависимости от конъюнктуры или успехов и поражений верхушечных клик, борющихся за власть. В Венесуэле в 1858 г. было образовано 20 штатов, в 1881 – 8 штатов, 1904 – 13. В Бразилии превращение унитарного государства в федеративное было декретировано из центра. Аргентина и Мексика несколько раз меняли формы своего государственного устройства в порядке соревнования партий. В США по так называемому Миссурийскому компромиссу 1820 г. было установлено, что на каждый новый рабовладельческий штат должен быть создан один новый свободный штат и т. п. Образование нового штата в США требует лишь соответствующего уполномочивающего акта («enabling act») Конгресса – ни порядок принятия новых штатов, ни самый факт принятия не фиксируется в конституции Союза.

Тут федерация превращается по существу из формы государственного устройства в форму административного устройства, хотя она и сохраняет прежний декорум. Расхождение между первоначальным смыслом федерации и действительностью становится в этих условиях все более и более резким.

Конечно, с точки зрения юридической, а часто и по существу, можно отвлечься от вопроса о фактических обстоятельствах возникновения того или иного государства. Государство, как мы уже указали, зачинает новый ряд юридических актов, и для юридической оценки акта государства нет надобности и смысла ставить вопрос о «законности» существования данного государства. Однако этот принцип не всегда применим в международном праве, а именно он неприменим в тех случаях, когда искусственность или фиктивность «государства» выступает слишком явно: Манчжоу-Го, «независимая» Хорватия так и не дождались признания юридической силы их актов.

В данном случае нас интересует вопрос о соотношении юридической формы и политического содержания буржуазной федерации.

Мы видели, что политическим содержанием понятия федерации была демократия, противопоставленная централизму. Федерация была объединением исторически сложившихся, устойчивых государственных образований. Отсюда и вытекали юридические принципы буржуазной федерации: неуничтожаемость Союза (отрицание права сецессии), неуничтожаемость государств-членов, общий суверенитет Союза и государств-членов. Однако в современном буржуазном государстве федерация, не имея в качестве своей основы национального момента, утратила свой смысл, свое содержание. Теперь никто не скажет, что демократия возможна лишь в масштабе маленьких государств, в форме непосредственной демократии или приближающейся к ней. Такая концепция была опровергнута, как мы говорили, еще в конце XVIII в. государством якобинской диктатуры. Энгельс отмечал, что Централизованная первая французская республика наряду с федеративными США раннего периода своего существования показала, «как следует организовать самоуправление и как можно обойтись без бюрократии»[240]240
  Маркс и Энгельс. Соч. Т. XVI. Ч. 2. С. 111.


[Закрыть].

Марксистско-ленинское учение о государстве показало прогрессивный характер крупных, централизованных государств, возможность демократического централизма в противоположность как бюрократическому централизму, так и демократическому (часто, впрочем, лишь по внешности или формально).

С другой стороны, искусственно созданные государства-члены не представляют никаких внутренне единых и устойчивых общностей. В этих условиях федерация и ее принцип превращаются в форму, лишенную – в той мере, в какой она выходит за пределы относительно широкого местного самоуправления, – оправдывающего ее существование политического содержания. В этом отношении весьма показательно развитие федерации в США, приведшее к полному и решительному господству Союза над штатами.

Тенденция к унификации и централизации выражает характерную политическую тенденцию монополистического капитализма, а именно факт перехода от демократии к олигархии, от самоуправления к бюрократическому контролю и централизации. Международные и внутренние условия эпохи империализма, особенно со времени начала великих войн за перераспределение сырьевых ресурсов, властно диктуют эту централизацию как соответствующую интересам правящих классов. Практика США достаточно красноречиво иллюстрирует данное положение. Со своей стороны и рабочий класс крупных капиталистических стран заинтересован в регулировании в общефедеральном масштабе вопросов об условиях труда, коллективных договорах, профсоюзах, социальном страховании и помощи безработным.

В экономической и политической жизни реальное значение имеют теперь не отдельные штаты, а 6–7 крупных групп штатов, объединяемых некоторыми общими экономическими чертами (северо-восточные штаты, среднезападные штаты и т. п.), в то время как «юридические единицы-штаты являются лишь удобным орудием, используемым секциями (группами штатов. – И. Л.) в бесконечной борьбе политических клик («pressure groups») за благосклонность со стороны правительства США»[241]241
  Brogan. Цит. по: Shirras. Federal Finance and war. P. 19.


[Закрыть]. Именно эти 6–7 секций, а не 48 штатов, и составляют реальность, лежащую в основе американской федеральной структуры.

Характерно, что современные буржуазные исследователи вынуждены констатировать исчезновение старого федерализма и приход на его смену новой формы федерализма, обеспечивающей полное преобладание федерального центра. Наименование этого федерализма «кооперативным»[242]242
  Brogan. Цит. по: Shirras. Federal Finance and war. P. 5.


[Закрыть], т. е. базирующимся на «сотрудничестве», только маскирует этот новый характер буржуазной федерации.

Сохранение федерации в значительной мере является выражением характерной для буржуазных государств политической инерции, которая сохраняет нередко формы, содержание которых давно выветрилось и сопротивляется всяким «новшествам», если они не вызваны настоятельными интересами правящего класса – внутренними или внешнеполитическими. К чему ломать все существующее государственное устройство, всю систему органов государства, унифицировать существующее уголовное и гражданское законодательство, если бизнес и без того идет неплохо, если и при федеративном устройстве можно издавать «национальные» исключительные законы против забастовщиков и профессиональных союзов вроде акта Кейса 1946 г. или Тафта-Хартли 1947 г.? Еще более важным является то обстоятельство, что права штатов служат монополистическому капиталу удобной «зацепкой» для борьбы против неприемлемых мероприятий «строптивого» федерального правительства. Известно, что большая часть мероприятий рузвельтовского «нового курса» была аннулирована решением Верховного суда как выходящая за пределы «торговли между штатами». Права штатов были неоднократно использованы для притупления острия «антитрестовского» акта Шермана и т. д. К тому же надо учесть и настроения той огромной армии чиновников и партийных боссов, кровные интересы которых связаны с существующей системой штатов. Надо иметь в виду и то, что представление о спасительности и «демократичности» мелких государственных образований еще живет в массах мелкой буржуазии, придающей особое значение возможности распоряжаться в «своем» штате, зачастую не подозревая того, чьим интересам в действительности служат существующие в штате представительные органы и институты «непосредственной демократии».

Политическая практика США свидетельствует о том, что федерализм служит орудием политической борьбы, развертывающейся вокруг интересов, ничего общего не имеющих по существу с вопросом о правах штатов. Если федеральный Верховный суд, состоявший из республиканцев, недвусмысленно игравший со времени судьи Маршалла, т. е. с начала XIX в., роль органа укрепления и расширения власти федеральных органов, неожиданно выступил в деле Schechter v. U. S. в «защиту» прав штатов, то это отражало не заинтересованность в правах штатов, а заинтересованность наиболее консервативной части американской финансовой верхушки в упразднении рузвельтовского «нового курса».

Вопрос о правах штатов превратился в разменный козырь в политической игре демократов и республиканцев. Характерно, что со времени овладения Белым домом и Капитолием в 1932 г. демократы, несмотря на свои джефферсонианские традиции, превратились в унитаристов, в то время как республиканцы, старые непримиримые некогда противники теории прав штатов, поменялись с ними ролями, что очень отчетливо проявилось в избирательной президентской кампании 1944 г.

Федерализм имеет и своих принципиальных сторонников, продолжающих видеть в федерализме известную гарантию демократии, известную сдержку против бездушного бюрократического централизма. Но это попытка обоснования федерализма вообще, а не обоснования и оправдания существования именно данных федеративных единиц, а не других. При такой точке зрения нет возможности рассматривать эти государства-члены не только как суверенные, но даже как государства, т. е. непроизводные, своенравные образования. Действительно, некоторые американские сторонники федерализма именно в целях сохранения федеральной системы предлагают ее заново перекроить, например заменить существующее деление новым делением на 12 или 20 штатов и т. п. Эти рационализаторы федерации, по-видимому, не замечают того, что именно такие проекты способны нанести федерализму последний удар.

Буржуазный федерализм настолько далеко ушел от своих первоначальных целей и идей, что его сейчас можно рассматривать в основном лишь как формальный федерализм. Государства-члены не соответствуют тем принципам образования государства, которые выработаны самим буржуазным обществом, и не могут сослаться на эти принципы, как, например, на принцип национальности, или хотя бы на факт исторически сложившейся и отстоявшейся политической общности, обладающей какой-то степенью внутреннего единства.