Текст книги "Регулирование экономики и бюрократия"

Невысокую эффективность общественных предприятий принято приписывать бюрократическому управлению. Чтобы помочь государственным, муниципальным и иным общественным предприятиям выйти на уровень эффективности, присущий частному предприятию, необходимо организовать их работу в соответствии с коммерческими принципами. На протяжении десятилетий предпринимаются безуспешные попытки с помощью «коммерциализации» управления этими предприятиями повысить их производительность. По мере расширения сферы влияния государственного социализма значение этой проблемы постоянно возрастало. Однако продвинуться в ее решении хотя бы на один шаг так и не удалось.

Тот же Доймер говорит о необходимости управления «государственной банковской монополией в соответствии с коммерческими принципами» и делает ряд предложений, как этого можно достичь[166]166
  S. 210.


[Закрыть].

Все эти предложения почти ничем не отличаются от тех мер, которые за последние годы неоднократно обсуждались и, по мере возможности, были осуществлены. Речь шла о курсах повышения квалификации и о квалификационных экзаменах, о поощрении «наиболее прилежных», об адекватной оплате труда служащих и участии в прибылях руководящих чиновников; но суть проблемы остается не понятой ни Доймером, ни всеми теми, кто не покладая рук с помощью реформ пытаются сделать эффективной неизбежно неэффективную систему управления общественного предприятия.

«Коммерческая составляющая» системы управления вовсе не является, как это, по-видимому, полагает Доймер, следуя в русле господствующих воззрений, одной из организационных форм, которую можно просто так внедрить на государственном предприятии, чтобы его дебюрократизировать. То, что принято называть словом «коммерческий», отражает сущность частного предприятия, работа которого целиком и полностью подчинена достижению максимально высокой прибыльности. А понятие «бюрократический» выражает сущность общественного предприятия, ориентированного на достижение «общеэкономических» целей народного хозяйства. Государственное предприятие никогда не удастся «коммерциализировать» независимо от того, как много внешних признаков частного предприятия будет для этого позаимствовано.

Предприниматель лично отвечает за свою работу. Если он произведет не ту продукцию, в которой, по мнению потребителей, они испытывают наиболее насущную нужду, причем наиболее экономичным образом, т. е. с наименьшими затратами (капитала и труда), он понесет убытки, которые в конечном счете приведут к тому, что его состояние и соответственно полномочия принимать решения об использовании средств производства перейдут в руки более прилежных собственников. В капиталистическом обществе средства производства постоянно находятся в движении на пути к более способным владельцам, т. е. к таким, которые обладают даром наиболее целесообразным образом использовать их для удовлетворения потребностей потребителей. А общественными предприятиями управляют люди, которые не несут личной ответственности за успех или провал их дела.

Но, могут сказать, это относится и к топ-менеджерам крупного частнокапиталистического предприятия. Поэтому эти предприятия, так же как государственные и муниципальные, должны управляться «бюрократическими методами». Однако тот, кто использует подобные аргументы, не видит принципиальных различий между общественным и частным предприятием.

На частном предприятии, вся работа которого подчинена достижению максимальной прибыльности, каждый отдел и каждое производственное подразделение контролируется средствами бухгалтерского учета и средствами финансового контроля, основанного на таких же принципах. Нерентабельные отделы и производственные подразделения перестраиваются или ликвидируются; служащие и руководители, не соответствующие предъявляемым к их должностным обязанностям требованиям, т. е. выполняющие свою работу без надлежащих результатов, будут уволены. Всеми подразделениями предприятия управляет непредвзятая, учитывающая все до последнего пфеннига бухгалтерия. Все решает денежный учет, и только он один. Любые предпринимаемые действия имеют своей целью достижение самой высокой прибыльности. Единственное поручение, которое собственники (а в акционерных обществах соответственно акционеры) дают менеджерам предприятия, а эти последние своим помощникам, звучит так: «Зарабатывайте прибыль!»

Совершенно иначе обстоят дела в ведомствах и судах, обеспечивающих управление делами государства. Для тех задач, которые призваны решать суды и чиновники, отсутствует математически исчисляемый критерий, как это имеет место в экономике, ориентирующейся на цены рынка. Поэтому высший орган руководства государственными делами не в состоянии так же просто описать нижестоящим органам их задачи, как это может сделать предприниматель по отношению к своим представителям. Чтобы сохранить единство управления, не передавая при этом все полномочия по принятию решений от высшего управляющего органа к нижестоящим исполнительным инстанциям, вся деятельность этих последних должна быть расписана до мельчайших подробностей и применительно к любой мыслимой ситуации во всевозможных служебных инструкциях и указаниях. Тогда обязанностью каждого ведомства будет выполнение этих указаний; в конечном счете значение будет иметь не то, насколько успешно или неуспешно работает данное ведомство, а то, в какой степени оно формально сообразует свою деятельность с действующим регламентом. Этот формализм, который особенно отчетливо проявляется во всех вопросах, касающихся приема на работу, прохождения службы и продвижения по служебной лестнице персонала, мы называем бюрократизмом. Бюрократизм – не зло, порождаемое какими-либо недостатками и пороками организации или профессиональной непригодностью персонала; он является сущностью системы производственного руководства, не ориентированной на достижение максимальной прибыли.

Если государство и муниципалитеты расширят свою деятельность за рамки судебного производства и полицейской службы, бюрократизм превратится в одну из основных проблем организации общества. Даже общественное предприятие, нацеленное только на обеспечение прибыльности, не сможет тогда отказаться от бюрократической формы управления. Можно попытаться бороться с бюрократизмом путем участия руководителей предприятия в прибыли. Но так как сами они никогда не будут возмещать возникающие убытки, эта мера будет только подталкивать их к проведению необдуманных рискованных операций. Чтобы не допустить этого, принятие более или менее важных решений вновь будет увязано с распоряжениями каких-либо вышестоящих служб, коллегий, советов и с заключениями «специалистов и экспертов», что в результате еще больше усилит формализм и бюрократизм.

Однако, как правило, от общественных предприятий не требуют, чтобы они работали только в целях обеспечения прибыльности. Именно поэтому их и хотят сохранить в общественной собственности. Так, Доймер требует от государственных банков, чтобы они в большей степени руководствовались интересами национальной, а не частнокапиталистической экономики, т. е. чтобы они вкладывали свои средства не туда, где можно получить максимальный доход, а, не принимая во внимание уровень доходности, туда, где это желательно в национальных интересах[167]167
  S. 184.


[Закрыть]. Мы не собираемся подробно останавливаться на всех последствиях такой кредитной политики (например, сохранение нерационально работающих предприятий) и затронем только ее влияние на систему управления государственным предприятием. Если руководство государственного кредитного института или одного из его филиалов представит неблагоприятный годовой баланс, оно будет вправе сопроводить его следующим комментарием: «С точки зрения прибыльности, учитывающей исключительно частнокапиталистические интересы, мы действительно работали плохо; однако необходимо обратить внимание на то, что меньшей прибыльности, зафиксированной в коммерческом бухгалтерском отчете, противостоят общеэкономические услуги, которые, однако, нельзя отразить в бухгалтерской книге; то, что мы, например, сделали, имея в виду сохранение мелких и средних предприятий, поддержку материального положения тех слоев населения, от которых зависит „сохранение нашего государства⁴⁴ и т. д., не может быть выражено в денежной форме». В таких условиях подсчет прибыльности теряет значение для предприятия, и в целях контроля деятельности генерального руководства и руководителей подразделений, если таковой будет необходим, придется вернуться к старым средствам бюрократизма: регламентированию деятельности по управлению предприятием и к занятию всех должностей лицами, согласными следовать положениям регламента.

Можно как угодно анализировать данную проблему, но это не поможет выявить такую организационную меру, которая могла бы уберечь общественное предприятие от стагнации в рамках бюрократического формализма. При этом не следует успокаивать себя мыслями о том, что за последние десятилетия были также «забюрократизированы» многие акционерные общества. Эта бюрократизация не является, как утверждают, следствием их крупного размера. Даже самое крупное предприятие, до тех пор пока оно нацелено на получение прибыли, застраховано от всех угроз бюрократизма. Только тогда, когда помимо стремления к получению прибыли предприятия начинают работать в соответствии с другими, навязанными им извне условиями, они утрачивают существенные свойства капиталистического предприятия. Причиной, в силу которой крупные предприятия вынуждены во все большей степени подчиняться правилам бюрократического управления, является господствующая сегодня этатистская и интервенционистская политика. Так, они были вынуждены согласиться на то, чтобы их возглавили не талантливые управленцы, а господа с хорошими связями во влиятельных кругах; они должны были пойти на заключение невыгодных сделок, чтобы понравиться авторитетным политикам и партиям или правительству, они должны были поддерживать на плаву предприятия, которые хотели ликвидировать, и приобрести предприятия, в которых не нуждались. Связь между политикой и бизнесом вредна не только, как обычно принято говорить, для политики, но в еще большей степени для бизнеса. Тысячи всевозможных обстоятельств, по своей сути весьма далеких от бизнеса, которые сегодня приходится учитывать многим крупным предприятиям, занесли в них семена бюрократизма. Однако это никак не оправдывает предложения, направленные на то, чтобы через огосударствление банковского дела полностью бюрократизировать всю производственную деятельность. Где сегодня была бы немецкая экономика, если бы кредитные институты были национализированы еще в 1890-м или даже в 1860 г.? Есть ли понимание того, какие возможности для развития будут упущены, если они будут национализированы сегодня?

Все изложенное выше относится к любой попытке передать предприятия из рук предпринимателей в руки государства, но в особенной степени к огосударствлению банковского дела, которое по своему воздействию практически не отличается от полной национализации. Однако огосударствление кредита приводит к возникновению, помимо прочего, особых проблем в кредитной политике, не затронуть которые мы не можем.

Доймер старается доказать, что кредитная монополия государства не может быть использована не по назначению, т. е. исключительно в фискальных целях. Но опасности огосударствления кредита следует искать не здесь. Они кроются в сфере покупательной способности денег.

Сегодня никем не оспаривается, что по воздействию на покупательную способность денежной единицы чековые банковские вклады равнозначны банкнотам. Отметим, что Доймер предлагает, в частности, такую особую меру, как выпуск национальным банком «гарантированных сертификатов» и/или «клиринговых сертификатов»[168]168
  S. 152 ff.


[Закрыть], которые никогда не могут быть обменены на наличные деньги. То есть это означает, что национальный банк будет иметь возможность запускать инфляцию.

Общественное мнение постоянно выдвигает требование «дешевых денег», т. е. низких процентных ставок. Альфа и омега политики эмиссионного банка – противопоставить этому требованию меры по сохранению собственной платежеспособности и поддержанию зависящего от нее валютного паритета по отношению к иностранным валютам и к золоту. У национального банка, освобожденного от обязанности обналичивания гарантированных и клиринговых сертификатов, будут развязаны руки для такого расширения кредита, какого пожелают политики. Эмиссионный банк окажется слишком слаб, чтобы противостоять натиску желающих получить кредиты. Ведь огосударствление банковского дела для того и было задумано, чтобы, как пишет Доймер, остановить «поток жалоб небольших промышленных предприятий и отдельных торговых фирм на то, что получить необходимые кредитные средства трудно и требует больших жертв»[169]169
  S. 184.


[Закрыть].

Еще несколько лет назад требовалось подробно описывать последствия кредитной экспансии. Сегодня этого уже не требуется. Благодаря просветительской работе некоторых экономистов, а также тому, что теперь и немцы смогли получить представление об американских и английских теориях и практическом опыте, сегодня известна связь между кредитной экспансией, ростом товарных цен и валютными курсами. Поэтому было бы излишним подробно останавливаться на этом вопросе.

Книга Доймера наглядно показывает, что этатизм, социализм и марксизм изжили себя. Доймер не в состоянии привести в обоснование своих предложений ничего нового и продолжает ссылаться на стократно опровергнутые аргументы катедер-социализма и марксизма. Критику этих аргументов он игнорирует. Он также не хочет видеть те проблемы, которые вскрыл социалистический опыт последнего времени. Доймер продолжает стоять на почве идеологии, которая наивно приветствует любую меру огосударствления как прогресс на пути к всеобщему благу, идеологии, основы которой были серьезно подорваны за последние годы.

По этой причине книга Доймера останется без внимания в политической жизни. Об этом можно было бы даже сожалеть, учитывая усердие, проницательность и незаурядный профессионализм, с которыми автор отстаивает свои идеи. В интересах же успешного продолжения восстановления немецкой экономики этот факт можно только приветствовать.

Интервенционизм
Экономический анализ[170]170
  Написано на немецком в 1940 г. Тогда же переведено на английский под авторским контролем Томасом Макманусом и Генрихом Бундом. Впервые опубликовано на английском под редакцией Беттины Бьен Гривс в 1998 г.: Mises L. von. Interventionism: An Economic Analysis. – Irvington-on-Hudson, NY: The Foundation Of Economic Education, 1998. – xiv + 98 p. Перевод с английского А. В. Курнева.


[Закрыть]

Предисловие

Людвиг фон Мизес прожил долгую жизнь, с 1881 по 1973 г. Он родился на территории огромной европейской империи – Австро-Венгрии и в течение многих лет служения науке был ведущим представителем направления, ставшего известным как австрийская экономическая школа. Это теоретическое направление отличается от других экономических школ тем, что не занимается агрегатами, обобщенными показателями или историческими данными. Его представители используют не макро-, а микроиодход к экономике. «Австрийцы» анализируют все экономические явления, отталкиваясь от действий индивидов и рассматривая их с точки зрения субъективных ценностей этих людей и той значимости, которую каждый участник рынка уделяет предельной полезности того или иного товара или услуги. Представители этой школы относятся к мировой экономике как к гигантскому аукциону, на котором каждый человек всегда торгуется за нужные, самые разные, ему товары и услуги, предлагая на нем то, что имеется у него. Начав с точки зрения отдельного действующего лица и логически шаг за шагом обосновывая его действия, Мизес и его коллеги – экономисты австрийской школы смогли объяснить изменение цен, заработной платы, денежных средств, объемов производства, масштабов торговли и других аналогичных процессов.

Мизес был плодовитым автором. Он написал множество книг и статей. Часто путешествовал по всей Европе, читал лекции и приобрел международную репутацию очень активного сторонника капитализма и страстного критика интервенционизма – вмешательства государств в дела частных лиц. Однако на протяжении многих лет учение Мизеса оказалось в тени подавляющей всех остальных популярности Джона Мейнарда Кейнса, его макроэкономических доктрин и его предложений по государственному вмешательству и реализации политически целесообразных программ расходов.

Мизес уехал из Вены в Швейцарию до того, как немцы, возглавляемые Гитлером, заняли Австрию. До 1940 г. он преподавал в Женеве в Институте высших международных исследований, а затем переехал в США. В Европе Мизес был широко известным ученым, но когда в возрасте 59 лет он приехал в новую для себя страну, то оказался фактически чужаком на чужой для него земле, и поэтому здесь ему пришлось все начинать заново. Вскоре после приезда он стал работать в Национальном бюро экономических исследований, что предоставило ему возможность написать рукопись этой книги.

Любой, кто знаком с другими работами Мизеса, в этой книге не найдет ничего особенно удивительного. Мизес часто критиковал самые разные аспекты государственного вмешательства и демонстрировал, что такая политика препятствует попыткам людей добиваться достижения своих разнообразных целей. Однако ни в одном из других своих трудов он не объясняет государственное вмешательство и его последствия яснее и проще, чем в этой работе.

Мизес написал «Интервенционизм: экономический анализ»[171]171
  Хотя есть другая книга Мизеса с похожим названием, «Критика интервенционизма» («Kritik des Interventionismus», 1929), она очень сильно отличается от этой работы. Та книга представляет собой антологию статей с критикой доктрин и предложений по отдельным видам вмешательства, выдвигавшихся в 1920-х годах; эта же книга является ясным и простым изложением теории государственного вмешательства.


[Закрыть]на своем родном, немецком, языке. Затем, после того как доктора Томас Макманус и Генрих Бунд перевели эту работу на английский язык, он решил, что она «готова к публикации». Но после этого с рукописью, по-видимому, никаких дальнейших действий предпринято не было, и она выпала из поля зрения[172]172
  [Спустя несколько лет Мизес начал работать над написанием трактата «Человеческая деятельность», который увидел свет в 1949 г. Часть 6 этого трактата «Деформированная рыночная экономика» по структуре глав и параграфов напоминает данную монографию, но по объему больше ее на 40 %. Таким образом, Л. фон Мизес трижды систематически изложил свою теорию государственного вмешательства в экономику: первый раз в «Nationalokonomie» (которая писалась в 1934–1939 гг. и опубликована в 1940 г. в Швейцарии), в настоящей монографии и в «Человеческой деятельности» (1949), что может свидетельствовать о важности, придаваемой автором этой теме. – Прим, ред.]


[Закрыть]. Когда этот проект сошел на нет, Мизесу пришлось сосредоточить свои усилия на написании других работ и чтении лекций. В 1944 г. были опубликованы его книги «Бюрократия» («Bureaucracy») и «Всемогущее правительство» («Omnipotent Government»). В 1945 г. он стал приглашенным профессором Высшей школы делового администрирования Нью-Йоркского университета и снова начал преподавать. В 1946 г. его пригласили на должность сотрудника Фонда экономического образования, где он работал консультантом по совместительству. После этого Мизес написал много других книг, в том числе и свой основной труд – «Человеческая деятельность» («Human Action»), который был опубликован в 1949 г.

«Интервенционизм» был написан в 1940 г., еще до того, как США официально вступили во Вторую мировую войну. В этой работе при описании военных экономик гитлеровской Германии и Италии времен Муссолини Мизес продемонстрировал редкую проницательность. В ней он, помимо прочего, критикует довоенные действия правительств стран-союзников за благосклонное отношение к социализму и за то, что капиталистическим методам производства они предпочитали интервенционизм. Если говорить по существу, он обвинил союзников за их военную неготовность, за то, что они стали жертвой антика-питалистической пропаганды, за то, что они тратили больше усилий на попытки предотвратить военные спекуляции, чем на создание экономического климата, благоприятного для производства вооружений. «Когда во время войны капиталистические страны отказываются от своего промышленного превосходства, которое обеспечивает их экономическая система, их мощь, позволяющая противостоять противнику, ослабевает, и их шансы на победу в войне значительно снижаются. <…> Первой ценой, которую пришлось заплатить за интервенционистское подавление военных прибылей, стали поражение Франции и разрушение английских городов» (с. 272, 274).

На протяжении всей своей карьеры Мизес постоянно подчеркивал, что в борьбе за выживание люди сталкиваются с риском и неопределенностью. На протяжении своей жизни они встречаются со многими препятствиями, как естественного происхождения, так и созданными руками людей. Природные катастрофы, такие как землетрясения, наводнения, торнадо, ураганы, оползни, лавины, пожары, могут нарушить их планы. К такому же негативному результату могут привести и катастрофы, случающиеся из-за действия людей, в частности войн, краж, мошенничеств и вмешательства государства. Что касается тех препятствий, которые ставит на их пути природа, у людей нет альтернативы; им остается лишь одно: как можно лучше справиться с возникшей природной ситуацией. Однако в случае рукотворных преград положение дел совсем другое; в этом случае люди не полностью беспомощны; у них есть возможность избежать возникновения подобных препятствий и/или устранить их, если они все-таки появились.

Объясняя работу рынка, Мизес критикует рукотворные виды государственного вмешательства: разные виды контроля, регулирования, ограничений, особых привилегий и субсидий для одних, предоставляемых за счет других. Он всегда указывал, как и в этой книге, что, хотя и предпринимаемые с самыми лучшими намерениями, такие меры правительства ведут к появлению условий, которые даже их сторонники считают хуже тех, которые они пытались улучшить. Тем не менее Мизес также пояснил, что возникновения подобных препятствий, являющихся рукотворными, можно избежать и ликвидировать уже имеющиеся, если люди поймут, что правительство не должно вмешиваться в мирные межличностные отношения.

Мизес также подчеркивал, что роль государства должна быть ограничена. Оно должно в одинаковой степени защищать жизнь и имущество всех лиц, находящихся под его юрисдикцией. Оно должно рассматривать споры между частными лицами так, чтобы обеспечить, насколько это возможно, равное правосудие для всех. Во всех остальных случаях оно должно позволить людям самим свободно распоряжаться собственными судьбами. Нам действительно повезло, что в составе документов, оставшихся после смерти Мизеса и ставших доступными в настоящее время, была обнаружена эта рукопись, в которой понятным языком объясняются все эти основные принципы.

Беттина Бьен Гривз, октябрь 1997 г.