Текст книги "Регулирование экономики и бюрократия"

Бюрократическое управление государственными предприятиями

Социализм, т. е. полный государственный контроль над всеми видами экономической деятельности, неосуществим, потому что социалистическое общество не будет обладать необходимым интеллектуальным инструментом экономического планирования и проектирования – экономическим расчетом. Сама идея централизованного государственного планирования содержит внутреннее противоречие. В социалистическом обществе центральный орган управления производством окажется беспомощным перед лицом тех проблем, которые он должен решать. Он никогда не будет знать, выгодны ли рассматриваемые проекты, не станет ли их реализация напрасной тратой имеющихся средств. Социализм должен привести к полному хаосу. Осознанию этой истины долгое время препятствовали табу марксизма. Основной вклад, внесенный марксизмом в просоциалистическую пропаганду, состоял в том, что он объявил вне закона исследование экономических проблем социалистического общества. Такие исследования, по мнению Карла Маркса и его секты, были признаком иллюзорного «утопизма». «Научный социализм», как Маркс и Энгельс называли придуманную ими разновидность науки, не должен заниматься подобными бесполезными изысканиями[250]250
  [К. Маркс и, особенно, Ф. Энгельс неоднократно высказывались против попыток построения сколь-нибудь конкретизированной модели функционирования грядущего социалистического общества. «Мудрствования о том, как станет будущее общество регулировать распределение пищи и жилья, ведут прямо в область утопии, – писал Энгельс. – Самое большее, что мы можем утверждать… это то, что с падением капиталистического производства известные формы присвоения, характерные для старого общества, станут невозможны» (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т. 18. С. 282).]


[Закрыть]. «Научные» социалисты довольствуются прозрением, что социализм непременно наступит и превратит всю землю в рай. Они не должны впадать в такой абсурд, чтобы спрашивать, как будет работать социалистическая система.

Одним из примечательных фактов интеллектуальной истории девятнадцатого и начала двадцатого веков было то, что это марксово «Verboten»[251]251
  [Verboten (нем.) – запрещено.]


[Закрыть] строго соблюдалось. На тех немногих экономистов, которые осмеливались его нарушать, не обращали внимания, и вскоре они были преданы забвению. Только около двадцати пяти лет назад чары рассеялись. Невозможность экономического расчета при социализме была доказана неопровержимым образом[252]252
  [В 1920 г. была опубликована статья Л. Мизеса «Экономический расчет в социалистическом обществе». Ее основная идея нашла свое развитие в вышедшей через два года книге Мизеса «Социализм», впоследствии многократно переиздававшейся.]


[Закрыть].

Некоторые упрямые марксисты, конечно, пытались возражать. Они не могли не признать, что проблема экономического расчета – один из наиболее серьезных вопросов социализма, и то, что социалисты на протяжении восьмидесяти лет фанатичной пропаганды тратили время на всякие пустяки, не догадываясь, в чем заключается главная проблема, было настоящим скандалом. Но они заверили своих встревоженных сторонников, что удовлетворительное решение найти будет совсем не трудно. И действительно, многие социалистические профессора и писатели как в России, так и в западных странах предложили различные системы экономического расчета при социализме. Эти системы оказались совершенно несостоятельными. Для экономистов не представило никакого труда вскрыть их недостатки и противоречия. Социалисты полностью провалились в своих отчаянных попытках опровергнуть доказательства того, что никакой экономический расчет невозможен ни в какой социалистической системе[253]253
  Более глубокое исследование этой основополагающей проблемы см.: Mises L. Socialism, an Economic and Sociological Analysis. New York, 1936. P. 113–122, 131–142, 516–521 [Мизес Л. фон. Социализм: экономический и социологический анализ. М.; Челябинск: Социум, 2016. С. 99—107, 113–123, 453–457]; Mises L. Nationaloekonomie. Geneva, 1940. Р. 188–223, 634–645 [см.: Мизес Л. фон. Человеческая деятельность: трактат по экономической теории. Челябинск: Социум, 2012. С. 190–211, 654–667]; Hayek F. A. Collectivist Economic Planning. London, 1935; Hayek F. A. Socialist Calculation: The Competitive Solution // Economica Vol. VII. P. 125–149.


[Закрыть].

Очевидно, что целью социалистического управления также будет обеспечение общества наибольшим количеством наилучших благ, которые могут быть произведены при данном уровне технических знаний и при существующей обеспеченности факторами производства. Социалистическое государство также будет стремиться использовать наличные ресурсы для производства тех благ, которые, по его мнению, более всего необходимы, и отказываться от производства тех благ, которые оно сочтет менее необходимыми. Но невозможность экономического расчета не позволит выяснить, какие методы производства будут наиболее экономичными.

Социалистические правительства России и Германии действуют в мире, большая часть которого все еще привержена рыночной экономике. Они поэтому имеют возможность использовать для своих экономических расчетов цены, устанавливающиеся за границей. Только потому, что они могут обращаться к этим ценам, они в состоянии производить расчеты, вести бухгалтерский учет и разрабатывать планы. Дело обстояло бы совершенно иначе, если бы все страны ввели у себя социализм. Тогда уже больше не существовало бы цен, и экономический расчет стал бы невозможным[254]254
  Mises L. Omnipotent Government. New Haven, 1944. P. 55–58 [Мизес Л. фон. Всемогущее правительство. М.; Челябинск: Социум, 2013].


[Закрыть].

Так же обстоит дело и с предприятиями, находящимися в собственности и под управлением центрального правительства или муниципалитетов страны, в которой большая часть экономической деятельности осуществляется на основе свободного предпринимательства. Для них экономический расчет также не представляет трудностей.

Нет нужды задаваться вопросом, возможно или нет управлять подобными предприятиями, принадлежащими центральному правительству, штатам и муниципалитетам, так же как и частными предприятиями. Практика показывает, что власти, как правило, склонны отступать от системы, ориентированной на получение прибыли. Они не хотят вести дела на своих предприятиях, руководствуясь принципом получения как можно большей прибыли. Они считают более важным решение других задач. Они готовы отказаться от прибыли или по крайней мере от части прибыли или даже понести убытки ради достижения других целей.

Какими бы ни были эти другие преследуемые властями цели, конечным результатом такой политики всегда является субсидирование одних людей за счет других. Если государственное предприятие убыточно или приносит только часть той прибыли, которую оно могло бы получить, если бы руководствовалось исключительно мотивом прибыли, то сокращение его доходов оказывает воздействие на бюджет и, следовательно, на налогоплательщиков. Если, например, в муниципальном общественном транспорте с пассажиров взимается низкая плата за проезд, не возмещающая эксплуатационные издержки, значит, налогоплательщики фактически субсидируют тех, кто ездит в поездах.

Однако в книге, посвященной проблемам бюрократии, нас не интересуют финансовые аспекты. С нашей точки зрения, важно рассмотреть другое следствие.

Как только предприятие перестает управляться в соответствии с мотивом прибыли, появляется необходимость принять другие принципы ведения его дел. Городские власти не могут просто сказать управляющему: «Не беспокойся о прибыли». Они должны дать ему более определенные и точные распоряжения. Какими могут быть эти распоряжения?

Сторонники национализированных и муниципализированных предприятий обычно отвечают на этот вопрос достаточно наивно: «Задачей государственного предприятия является предоставление полезных услуг обществу». Но проблема не так проста. Предоставление полезных услуг является единственной задачей любого предприятия. Но что означает этот термин? Кто, применительно к государственному предприятию, должен решать, является ли услуга полезной? И, что еще важнее, как мы узнаем, не слишком ли много заплачено за предоставленные услуги, т. е. не отвлечены ли факторы производства, израсходованные при выполнении этих услуг, из других сфер, где их использование могло бы обеспечить предоставление более ценных услуг?

Для частного предприятия, стремящегося к получению прибыли, критерием является отношение людей. Полезность предоставляемых услуг доказана тем, что достаточно большое число граждан готово платить запрашиваемую за них цену. Не может быть никакого сомнения в том, что покупатели считают полезными услуги, предоставляемые булочниками.

Они готовы платить цену, запрашиваемую за хлеб. При этой цене производство хлеба обычно расширяется до тех пор, пока не наступит насыщение, т. е. до тех пор, пока дальнейшее расширение не станет отвлекать факторы производства из отраслей, на продукцию которых существует более интенсивный спрос потребителей. Взяв в качестве ориентира мотив получения прибыли, свободное предпринимательство приспосабливает свою деятельность к пожеланиям людей. Мотив получения прибыли заставляет каждого предпринимателя оказывать те услуги, которые потребители считают наиболее насущными. Структура рыночных цен говорит предпринимателям, насколько они свободны в выборе той или иной отрасли для своих капиталовложений.

Но если государственным предприятием станут управлять, не обращая внимания на прибыль, поведение людей перестанет служить критерием его полезности. Если центральные или муниципальные власти полны решимости продолжать производство, независимо от того что эксплуатационные затраты не окупаются денежными поступлениями от покупателей, то где может быть найден критерий полезности оказываемых услуг? Как мы можем узнать, не слишком ли велик дефицит бюджета, связанный с этими услугами? И как выяснить, нельзя ли его сократить, не снижая ценности услуг?

Частный бизнес обречен, если его деятельность приносит одни убытки и способов исправить ситуацию не существует. Его нерентабельность является доказательством ненужности. Частное предприятие не может пренебречь этим приговором и продолжать дело. Управляющий убыточным заводом может объяснить свою неудачу и попросить за нее прощения. Но такие извинения бесполезны; они не могут предотвратить того, что от неудачного проекта в конце концов откажутся.

С государственным предприятием дело обстоит иначе. Здесь появление убытков не считается доказательством несостоятельности. Управляющий не несет за это ответственности. Хозяин предприятия, государство, поставил себе целью продавать по такой низкой цене, что убытки стали неизбежными. Но если государство ограничивает свое вмешательство установлением фиксированной цены продажи, а все остальное предоставляет управляющему, то это дает ему полную свободу доступа к фондам казначейства.

Важно понимать, что наша проблема не имеет никакого отношения к предотвращению преступных злоупотреблений властью со стороны управляющего. Мы исходим из того, что центральное правительство и муниципалитет назначили честного и способного управляющего и что моральный климат в стране или городе и организация интересующего нас заведения обеспечивают удовлетворительную защиту от каких-либо преступных действий. Перед нами совершенно иная проблема. Она возникает в связи с тем, что любая услуга может быть усовершенствована путем увеличения затрат. Какими бы отличными ни были больница, метро или система водоснабжения, управляющий всегда знает, как он мог бы усовершенствовать услуги при доступе к необходимым фондам. Ни одна из человеческих потребностей не может быть удовлетворена столь полно, что какое-либо дальнейшее усовершенствование станет невозможным.

Каждый специалист стремится обеспечить более полное удовлетворение потребностей только в своей особой сфере деятельности. Он не должен и не может думать об ограничениях, которые расширение его предприятия наложит на удовлетворение других потребностей. Директор муниципальной больницы не обязан отказываться от какого-либо улучшения своего учреждения, если это будет препятствовать улучшению работы метрополитена, и наоборот. Честный и умелый управляющий как раз и должен стремиться к максимальному улучшению качества услуг, предоставляемых его предприятием. Но поскольку он не связан соображениями финансового успеха, осуществляемые им затраты лягут тяжелым бременем на государственную казну. Он превратится в своего рода безответственного растратчика денег налогоплательщиков. Поскольку этого нельзя допустить, государство должно позаботиться о подробной регламентации управления. Оно должно точно определить качество и объем предоставляемых услуг и продаваемых товаров, оно должно разработать подробные инструкции относительно того, какие методы следует использовать при покупке материальных факторов производства, при найме и вознаграждении рабочей силы. Поскольку счет прибылей и убытков не служит критерием успеха или неудачи управления, единственным способом заставить управляющего отвечать перед его хозяином, т. е. перед казначейством, будет ограничить свободу его действий правилами и предписаниями. Если он считает целесообразным истратить больше, чем позволяют инструкции, он должен подать заявку на дополнительное выделение денег из бюджета. В этом случае право решения остается за хозяином – правительством или муниципалитетом. В любом случае такой управляющий является не администратором коммерческого предприятия, а бюрократом, т. е. должностным лицом, которое обязано соблюдать многочисленные инструкции. Критерием хорошего управления будет не одобрение покупателей, выражающееся в избытке выручки над затратами, а строгое соблюдение определенного набора бюрократических правил. Верховным законом управления является подчинение этим правилам.

Правительство или городской совет будут, конечно, стремиться разрабатывать такие правила, которые сделали бы предоставляемые услуги максимально полезными, а дефицит – не выше максимально допустимой, с их точки зрения, величины. Но это не отменяет бюрократического характера руководства делами. Управляющие обязаны подчиняться определенному набору инструкций; только это имеет значение. Управляющий не отвечает за результаты своей деятельности, если его поступки правильны с точки зрения инструкций. Его основной целью не может быть эффективность как таковая, ею является эффективность в рамках соблюдения определенных предписаний. Его положение не похоже на положение администратора предприятия, стремящегося к получению прибыли, он скорее напоминает государственного служащего, например начальника полицейского управления.

Единственной альтернативой бизнесу, стремящемуся к получению прибыли, является бюрократическое управление. Было бы абсолютно недопустимо наделять отдельное лицо или группу лиц правом свободного распоряжения государственными средствами. Власть управляющих национализированными или муниципализированными предприятиями необходимо ограничить бюрократическими средствами, если мы не хотим, чтобы они сделались безответственными растратчиками государственных денег, а их управление расстроило весь бюджет.

Бюрократическое управление частными предприятиями

Частное предприятие никогда не станет жертвой бюрократических методов управления, если единственной целью его деятельности является получение прибыли. Мы уже подчеркивали, что при наличии мотива прибыли в любом промышленном комплексе, как бы велик он ни был, бизнес в целом и все его составные части могут быть организованы таким образом, чтобы дух капиталистической наживы пронизывал его сверху донизу.

Но мы живем в век всеобщей атаки на мотив получения прибыли. Общественное мнение считает, что он в высшей степени аморален и наносит огромный ущерб общему благу. Политические партии и правительства стремятся уничтожить его и заменить тем, что они называют точкой зрения «государственного служителя», за чем в действительности скрывается бюрократическое управление.

Нет нужды подробно рассматривать то, чего в этом отношении достигли нацисты. Нацисты преуспели в полном уничтожении мотива прибыли в сфере управления производством. В нацистской Германии больше нельзя говорить о свободном предпринимательстве. Здесь больше не существует предпринимателей. Бывшие предприниматели сведены к положению Betriebsfiihrer (руководителей предприятий). Они не вольны в своих действиях: они обязаны безоговорочно выполнять распоряжения Центрального бюро производственного управления, именуемого Reichswirtschaftsministerium[255]255
  [Reichswirtschaftsministerium (нем.) – имперское министерство хозяйства.]


[Закрыть], и подчиненных ему территориальных и отраслевых органов. Правительство не только определяет соответствующие цены и процентные ставки, величину заработной платы рабочих и служащих, объем производимой продукции и методы, применяемые в производстве, оно назначает определенный доход каждому руководителю предприятия, превращая его, таким образом, в получающего жалованье государственного служащего. Эта система, за исключением использования некоторых терминов, не имеет ничего общего с капитализмом и рыночной экономикой. Это просто социализм «немецкого образца», Zwangswirtschaft[256]256
  [Zwangswirtschaft (нем.) – принудительное хозяйство; термин, выступающий в западной литературе как синоним понятия «централизованно управляемая экономика».]


[Закрыть]. От социализма «русского образца», т. е. системы прямой национализации всех предприятий, он отличается только технически. И так же, как «русская система», он, конечно, является чисто авторитарным способом организации общества.

В остальных частях мира дело не зашло так далеко. В англосаксонских странах по-прежнему существует частное предпринимательство. Но общая тенденция нашего времени заключается в том, чтобы позволять государству вмешиваться в частный бизнес. А такое вмешательство во многих случаях навязывает частным предприятиям бюрократическую форму управления.

Государство может использовать различные методы ограничения прибыли, которую предприятие вправе зарабатывать. Наиболее часто используют следующие методы:

1. Ограничиваются прибыли определенных видов предприятий. Избыток должен либо передаваться властям (например, городским), либо распределяться в виде премий среди наемных работников или должен быть ликвидирован путем снижения тарифов или цен, взимаемых с покупателей.

2. Власти имеют право определять цены и тарифы, которые предприятие может назначать на продаваемые товары или предоставляемые услуги. Они используют это право для предотвращения того, что они называют избыточными прибылями.

3. Предприятие не имеет права за продаваемые товары и предоставляемые услуги взимать больше, чем сумма фактических издержек и определяемой властями прибыли в форме либо процента от издержек, либо фиксированной надбавки.

4. Предприятие имеет право зарабатывать столько, сколько позволяют рыночные условия; но налоги поглощают всю прибыль или ее большую часть сверх определенной суммы.

Во всех этих случаях предприятие не заинтересовано более в увеличении своих прибылей. Оно теряет стимул к снижению издержек и к ведению своих дел как можно более эффективными и дешевыми средствами. Одновременно все трудности, связанные с усовершенствованием технологии и попытками снизить издержки производства, остаются. Риск, сопряженный с внедрением новых методов, позволяющих сократить издержки производства, ложится на предпринимателя. На нем остается и обязанность разрешать конфликты, связанные с требованиями работников о повышении заработной платы.

Общественное мнение, введенное в заблуждение лживыми баснями социалистов, торопится во всем обвинить предпринимателей. Именно их безнравственность, говорят нам, приводит к снижению эффективности. Если бы они были такими же сознательными и преданными делу повышения общественного благосостояния, как бескорыстные государственные служащие, они бы неуклонно стремились делать все, что только в их силах, для усовершенствования предоставляемых ими услуг, даже если бы это не имело отношения к их эгоистическим корыстным интересам. Именно их подлое стремление к наживе срывает работу предприятия в условиях ограничения прибылей. Почему человек не должен стараться работать как можно лучше, даже если он не ждет никакой личной выгоды от добросовестного исполнения своих обязанностей?

Не может быть ничего более нелепого, чем вот так ставить бюрократа в пример предпринимателю. Бюрократ не стремится к улучшениям по собственной воле. Он обязан подчиняться правилам и предписаниям вышестоящих органов. Он не имеет права внедрять нововведения, если их не одобрило начальство. Его долг и главное достоинство – быть послушным.

Давайте возьмем в качестве примера условия армейской жизни. Армии, безусловно, являются самыми идеальными и совершенными бюрократическими организациями. В большинстве стран ими командуют офицеры, искренне преданные единственной цели: сделать вооруженные силы своей страны как можно более эффективными. Тем не менее руководство военными делами характеризуется упрямой враждебностью по отношению к любой попытке произвести улучшения. Говорят, что генеральный штаб всегда готовится к прошедшей войне и никогда – к войне будущей. Всякая новая идея неизменно сталкивается с непримиримой оппозицией со стороны тех, кто отвечает за управление. Сторонники прогресса оказывались в самых неприятных ситуациях. Нет необходимости упорствовать в доказательствах – факты известны всем.

Причина этого неудовлетворительного положения очевидна. Любой прогресс всегда вступает в противоречие со старыми, устоявшимися идеями и, следовательно, с созданными на их основе правилами. Каждый прогрессивный шаг представляет собой изменение, сопряженное с огромным риском. Лишь немногие люди, наделенные исключительными и редкими способностями, обладают даром планировать нововведения и видеть их преимущества. При капитализме новатор имеет возможность приступить к осуществлению своего плана, несмотря на нежелание большинства признать его достоинства. Достаточно будет, если ему удастся убедить нескольких разумных людей дать ему взаймы деньги для начала дела.

В бюрократической системе необходимо убедить тех, кто находится наверху, – как правило, пожилых людей, привыкших вести дела строго предписанным образом и неспособных к восприятию новых идей. Когда первым шагом должно быть получение согласия стариков, никакого прогресса или реформ ожидать нельзя. Первооткрывателей новых методов считают бунтарями и относятся к ним соответствующим образом. Для бюрократического ума следование законам, т. е. приверженность привычному и устаревшему, является главной из всех добродетелей.

Сказать предпринимателю, у которого ограничены возможности получения прибыли: «Веди себя так, как поступают добросовестные бюрократы» – это все равно что приказать ему избегать каких бы то ни было реформ. Нельзя быть одновременно исправным бюрократом и новатором. Прогресс – это как раз то, чего не могли предвидеть правила и предписания; он всегда достигается за пределами сферы деятельности бюрократии.

Преимущество системы, основанной на получении прибыли, состоит в том, что она обещает за усовершенствования награду достаточно большую, чтобы она оправдала высокий риск.

Если эта награда устраняется или серьезно урезается, о прогрессе не может быть и речи.

Крупные компании расходуют значительные суммы на научные исследования, поскольку они стремятся получить прибыль от новых методов производства. Каждый предприниматель постоянно ищет возможности для усовершенствования; он хочет получить выгоду или от снижения издержек, или от улучшения продукции. Потребители видят только успешные нововведения. Они не осознают, что многие предприниматели потерпели неудачу из-за того, что ошиблись, пытаясь внедрить новые технологии.

Бессмысленно требовать, чтобы предприниматель принялся, несмотря на отсутствие стимула прибыли, за все те усовершенствования, которые он осуществил бы, если бы ожидаемая прибыль должна была обогатить его самого. Свободный предприниматель принимает решения после того, как тщательно и внимательно изучит все за и против и взвесит все шансы на успех. Он соизмеряет возможный выигрыш и возможные потери. Потери или выигрыш коснутся его собственного богатства. В этом все дело. Соизмерять риск потери собственных денег с шансами правительства или каких-то других людей получить прибыль – значит смотреть на вещи с совершенно иной точки зрения.

Но есть еще более важный момент. Неудачное нововведение не только наносит урон вложенному капиталу, но и сокращает будущую прибыль. Большая часть этой прибыли, если бы она была получена, поступила бы в казну. Теперь же ее сокращение отрицательно скажется на доходах государства. Государство не позволит предпринимателю рисковать тем, что оно считает своим собственным доходом. Оно решит, что неразумно оставлять за предпринимателем право подвергать риску то, что фактически является государственными деньгами. Оно ограничит свободу предпринимателя вести свое «собственное» дело, которое фактически является не его собственным, а государственным.

Мы уже являемся свидетелями начала такого политического курса. Заключая контракты «с оплатой издержек плюс определенная надбавка», государство пытается заручиться уверенностью не только в том, что указанные фирмой издержки действительно имели место, но также и в том, что они необходимы в рамках данного контракта. Государство считает любое сокращение издержек само собой разумеющимся, но оно не признает расходов, которые, по мнению его служащих, т. е. бюрократов, не являются обязательными. Результатом этого становится следующее. Фирма-исполнитель расходует некоторую сумму денег в расчете снизить издержки производства. Если это ей удается, следствием – при использовании метода «оплата издержек и некоторого процента от издержек» – будет сокращение прибыли. Если она терпит неудачу, государство не возмещает ее затрат и она несет убытки. Любая попытка изменить что-либо в традиционной производственной рутине оборачивается для нее потерями. Единственный способ избежать наказания – это просто ничего не менять.

В области налогообложения отправным пунктом нового подхода являются ограничения, накладываемые на оплату труда. В настоящее время они затрагивают только максимум оплаты[257]257
  [В целях борьбы с инфляцией в условиях военного времени президентом США в апреле 1943 г. принято решение «заморозить» заработную плату на верхнем достигнутом пределе.]


[Закрыть]. Однако вряд ли на этом все остановится. Раз принят принцип, предполагающий, что налоговое управление США имеет право объявлять, что определенные издержки, вычеты или убытки являются обоснованными или необоснованными, со временем свобода действий предпринимателя будет ограничена и в отношении других элементов издержек. Тогда управляющие, прежде чем приступать к каким-либо преобразованиям, должны будут убедиться в том, что руководители налоговой службы одобряют необходимые для этого расходы. Директора департаментов государственных сборов станут верховной властью в вопросах промышленного производства.