Текст книги "Курс права социального обеспечения"

В заключение можно сделать следующие выводы.

1. В советский период социальное страхование существовало только в период нэпа. С 1919 г., а затем с конца 20-х гг. в стране функционировала довольно своеобразная и по-своему эффективная система государственного социального обеспечения, почти начисто лишенная страховых начал. Она имела некоторые черты модели Бевериджа, но не сопрягалась с профессиональным и индивидуальным страхованием. Можно говорить о формировании оригинальной советской модели социального обеспечения, основанной на «страховании без взносов».

2. Советская система государственного социального обеспечения в зрелый период развития имела очевидные сильные стороны. Во-первых, это охват практически всего населения, во-вторых, покрытие практически всех социальных рисков, универсальность, в-третьих, достаточно высокий процент замещения заработной платы (впрочем, при ее небольшом размере), особенно при временной нетрудоспособности, в-четвертых, бездифицитность страховых средств, т. к. выплаты осуществлялись, по сути, из государственного бюджета, в-пятых, гарантированность для всего населения бесплатной медицинской помощи (с акцентом на профилактические мероприятия) и образования, в-шестых, формальное достижение всеобщей занятости и преодоление безработицы, в-седьмых, реальная гарантированность права на существование (биологическое выживание) всем гражданам. В данном случае мы не касаемся политических аспектов вопроса (массовый голод начала 30-х гг., судьба миллионов заключенных ГУЛАГа и др.).

3. Очевидны также и слабые стороны советской системы социального обеспечения, которые ярко проявились еще в первые годы большевистской диктатуры, а затем и в конце 80-х гг. Это, во-первых, уравниловка, малая зависимость страховых выплат от предшествующей трудовой деятельности. Более того, очень часто на их размер влияли такие характеристики, как классовая и партийная принадлежность, место в номенклатуре и партийной иерархии и т. д., во-вторых, в целом невысокий уровень социальных выплат и невозможность их увеличить, в том числе через систему добровольного социального страхования, в-третьих, слабо выраженное страховое начало в связи с применением неразвитой модели формирования фондов социального страхования по принципу «единого котла» без учета социальных рисков, в-четвертых, полный отказ от уплаты взносов самими застрахованными, который понизил мотивацию работников в проведении мероприятий по недопущению страховых случаев, в-пятых, предприятия, которые несли основное страховое бремя, никак не могли влиять на распоряжение страховыми фондами. Между тем, размер страховых платежей доходил до 38 % фонда заработной платы. По сути, страховые платежи превратились в разновидность налога, а само социальное страхование приняло форму государственного обеспечения посредством перераспределения ресурсов.

Несмотря на достигнутые успехи и гарантированность социального обеспечения, СССР в последние годы существования находился по уровню жизни населения примерно на 50-м месте в мире.

История – железнодорожное полотно в одну колею, поэтому во избежание несчастного случая не следует нестись сломя голову навстречу приближающемуся поезду или в поэтической задумчивости бродить по шпалам.

Э. Мунъе (1905–1950), французский философ

Распад Советского Союза, приватизация государственной собственности сопровождались глубоким системным социально-экономическим кризисом (рост инфляции, дефицит государственного бюджета, существенное снижение уровня жизни населения и т. д.). В начале 90-х гг. у российских «реформаторов» отсутствовала системная концепция социальной политики в переходный период. Отметим, что в этот же период в ряде европейских стран бывшего социалистического лагеря, где еще во времена социализма применялись элементы рыночного механизма (так называемый рыночный социализм), принимались подобного рода специальные программы. В Венгрии – это Программа перестройки и развития экономики, в которую был включен специальный раздел «Защита и развитие человеческих ценностей» с подробным анализом проблем и методов их решения в сфере занятости, социального обеспечения, образования, здравоохранения, культуры. В Чехословакии также в 1990 г. наряду со сценарием экономических реформ был разработан и принят Сценарий социальных преобразований на переходный период[305]305
  См.: Соколова Т.В. Социальное реформирование в странах Центральной и Восточной Европы: проблемы и опыт //Труд за рубежом. 2002. № 1. С. 36.


[Закрыть]. В России подобной программы в начальный период не было, и проблемы во многом решались по ходу их возникновения. Первые концептуальные социальные программы появились лишь к середине 90-х гг. (например, Концепция пенсионной реформы, одобренная постановлением Правительства РФ от 7 августа 1995 г., и Программа пенсионной реформы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 20 мая 1998 г.).

Формирование новой системы социального обеспечения шло сложно, со значительными социальными издержками, не всегда эффективными и последовательными социальными реформами. Можно выделить три основных направления реформирования социалистической государственной системы социального обеспечения, которые сопровождались принятием соответствующих законов:

1) возрождение обязательного и добровольного социального страхования;

2) возрождение системы государственного вспомоществования (общественного призрения) бедных – государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам;

3) реорганизация государственного социального обеспечения отдельных категорий граждан.

На первом этапе начали возрождаться страховые формы социального обеспечения. В России были созданы как самостоятельные кредитно-финансовые системы четыре социально-страховых фонда: Пенсионный фонд РФ (ПФР) (1990 г.); Фонд социального страхования (1992 г.); фонды обязательного медицинского страхования (1993 г.), Государственный фонд занятости населения в РФ (1991 г., в 2001 г. упразднен). Соответственно формируется нормативная база обязательного социального страхования по видам социальных рисков. Законом РФ от 19 апреля 1991 г. «О занятости населения»[306]306
  ВВС РСФСР. 1991. № 52. Ст. 1865.


[Закрыть] были введены пособия по безработице и определялись государственные меры по трудоустройству безработных. Закон РФ от 28 июня

1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» предусмотрел как обязательные, так и добровольные (договорные) формы медицинского страхования населения[307]307
  Ведомости ВС РФ. 1991. № 18. Ст. 572.


[Закрыть]. В 1998 г. законодатель отказался от гражданско-правовых механизмов компенсации ущерба жизни и здоровью работников и принял специальный Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»[308]308
  СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3803.


[Закрыть]. Практически до 2006 г. сохранялась советская нормативная база правового регулирования страхования на случай временной нетрудоспособности и зависимость размера назначаемых пособий от непрерывного трудового стажа[309]309
  Основные условия обеспечения пособиями по государственному социальному страхованию, утв. постановлением Совета Министров СССР и ВЦСПС от 23 февраля 1984 г. № 191 //СП СССР. 1984. № 8.


[Закрыть].

Наконец, общие принципы обязательного социального страхования нашли закрепление в рамочном Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования», которые соответствуют международно-правовым стандартам. Между тем, они далеко не в полной мере реализованы в конкретных законах. Более того, специалисты отмечают тревожную негативную тенденцию развития современной системы обязательного социального страхования – это процесс ее огосударствления, сближения, а в перспективе, возможно даже объединения с системой государственного социального обеспечения[310]310
  См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования // Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения. М., 2007. С. 606.


[Закрыть]. Вначале было ликвидировано обязательное социальное страхование по безработице. Выплата пособия по безработице стала финансироваться из государственного бюджета, и, как следствие, снизился уровень социальной защищенности безработных. Государство отказалось от применения в качестве социальных нормативов прожиточного минимума и минимального размера заработной платы, сократились периоды выплаты пособия по безработице и т. д. Затем социально-страховые взносы в государственные внебюджетные фонды социального страхования были замещены единым социальным налогом. Следствием стало нарушение принципов автономности и финансовой устойчивости обязательного социального страхования. Так, принцип солидарной взаимопомощи работодателей и работников предполагает финансовое участие последних в формировании фондов страхования. В настоящее время отчисления в эти фонды поступают только от работодателей, самозанятых лиц и государства. Первоначально введенные страховые взносы в размере 1 % с заработка работника в Пенсионный фонд и Фонд занятости были почти сразу отменены.

По мнению западных ученых, для рыночной экономики принцип личной ответственности является одним из основных принципов построения национальных систем страхования социальных рисков усилиями в том числе самого работника. Именно при таком подходе можно вести речь и о паритетном участии социальных партнеров в управлении фондами обязательного социального страхования. Сложившаяся в настоящее время система обязательного социального страхования является государственной не только в силу установленной законом его обязательности. Средства этих фондов признаются государственной собственностью. По порядку формирования источниковой базы этих фондов они также являются государственными в связи с заменой обязательных социально-страховых взносов единым социальным налогом. Более того, на внебюджетные государственные социально-страховые фонды были возложены дополнительные публичные обязанности, которые выходят за пределы системы обязательного социального страхования. Так, ПФР в настоящее время обязан вести федеральный регистр лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи (поддержки). В этой связи в научной литературе делается вывод о том, что в России фактически произошел возврат к государственному социальному обеспечению по типу недавнего социалистического прошлого. Более того, сохранение данной тенденции может привести в итоге к окончательной ликвидации социально-страховых механизмов[311]311
  См.: Роик В.Д. Основы социального страхования. М., 2007. С. 365–366.


[Закрыть].

Таким образом, и сегодня на повестке дня остается проблема выбора Россией той или иной модели обязательного социального страхования с учетом сложившихся традиций социального обеспечения. Если в начале пути в российском законодательстве просматривались контуры так называемой страховой модели Бисмарка, то к началу XXI в. проявились черты либеральных моделей страхования, основанных не только на распределительных, но и на индивидуально-накопительных началах (модель Бевериджа). При этом результатом реформ является тот или иной вариант государственного уравнительного обеспечения с весьма низкими процентами замещения утраченного заработка, доходов (история обязательного социального страхования в России повторяется, если мы перелистаем назад ее страницы советского периода).

Яркой иллюстрацией этому служит современный этап пенсионной реформы. Так, уже названный Закон о государственных пенсиях 1990 г. положил начало пенсионной реформе в РФ. Он оценивался современниками как первый страховой закон, в котором была предпринята попытка практической реализации страховых принципов в государственной системе пенсионного обеспечения[312]312
  См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения в России. М., 2004. С. 48–49.


[Закрыть]. Этот Закон был основан на распределительных страховых принципах. Однако в условиях инфляции, дефицита бюджета, в том числе и Пенсионного фонда, замораживание размеров пенсий привело к «уравнительности в нищете». На этом этапе пенсионная реформа «зашла в тупик», утратив страховые начала распределения пенсионных средств. Не исправило ситуации и введение расчета размера пенсии на основании индивидуального коэффициента пенсионера (с 1 февраля 1998 г.).

Следующий этап пенсионной реформы был связан с принятием пакета законов: Федеральные законы от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании»[313]313
  СЗРФ. 2001. № 51. Ст. 4832.


[Закрыть], от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации»[314]314
  Там же. № 52. Ст. 4920.


[Закрыть], от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации»[315]315
  Там же. № 51. Ст. 4831.


[Закрыть]. В соответствии с данным пенсионным законодательством пенсии по старости подразделялись на трудовые пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению. Первые имеют страховой характер, состоят из трех частей: базовой, страховой и накопительной и финансируются страховой пенсионной системой. Вторые, государственные, пенсии выплачиваются определенным категориям лиц (государственные служащие, военнослужащие и др.) за счет средств бюджетной системы. M.Л. Захаров и Э.Г. Тучкова в своем экспертном заключении к названным Законам отмечали, что пенсионная реформа была осуществлена в сжатые сроки, без тщательной переработки, экспериментальной и модельной проверки основных ее положений. Особо подчеркивались необоснованность отказа применительно к трудовым пенсиям от распределительной пенсионной системы и введение принудительной накопительной пенсионной системы[316]316
  См.: Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Пенсионная реформа в России. Экспертное заключение. М., 2002. С. 7—51.


[Закрыть]. Сегодня многие специалисты констатируют, что проведенная трансформация российской пенсионной системы не привела к достижению продекларированных реформаторами целей. В конечном счете создана пенсионная система, которую нельзя назвать страховой, так как она не обеспечивает в необходимом объеме увязку страховых взносов и пенсионных выплат. Базовая часть пенсии находится под угрозой дефицита ПФР. Более того, государство не гарантирует минимальный размер этой пенсии, хотя он должен быть не менее прожиточного минимума. Накопительная часть пенсии предназначена весьма незначительному кругу работающих (молодому поколению), но не гарантирована от обесценивания. Таким образом, сегодня вновь на повестке дня вопрос о формировании новой концепции пенсионного страхования[317]317
  См., например: Роик В. Д., Степанов Б.Г., Эченикэ Е.В. Зарубежный опыт организации и модернизации пенсионных систем: уроки для России. М., 2007.


[Закрыть].

В настоящее время накопительные пенсионные системы действуют во многих развитых странах, но чаще всего не как обязательные, а как добровольные. Введение добровольных накопительных систем, не взамен, а в дополнение к распределительным системам – следствие экономической зрелости указанных стран, стабильного развития, доверия граждан к государству[318]318
  См.: Захаров М.Л. Россия прощается с обязательным социальным страхованием // Новый Трудовой кодекс Российской Федерации и проблемы его применения. М., 2004. С. 410.


[Закрыть]. В России также предпринят ряд мер по легализации добровольных форм социального страхования. Но они не носят системного характера и исчерпываются законодательством о негосударственных пенсионных фондах[319]319
  См.: Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» //СЗ РФ. 1998. № 19. Ст. 2017.


[Закрыть] и отчасти упомянутым законодательством о медицинском страховании. Еще раз подчеркнем, что добровольное договорное социальное обеспечение, основанное на принципе индивидуальной личной ответственности и предусмотрительности, является необходимым дополнением обязательного социального страхования. Как отмечается специалистами, развитие дополнительного социального страхования, в том числе добровольного, может способствовать преодолению самой неблагоприятной и устойчивой тенденции развития современной системы обязательного социального страхования, а именно повышению уровня социально-страхового обеспечения[320]320
  См.: Федорова М.Ю. Современные тенденции развития системы социального страхования. С. 606.


[Закрыть].

Роль обязательного социального страхования в системе социальной защиты населения должна быть ключевой, основной. Для лиц, не охваченных системами обязательного социального страхования, последствия социальных рисков должны компенсироваться на началах либо государственного обеспечения, либо государственной социальной помощи. В период социально-экономических реформ приобретает массовый общественный характер особый вид социального риска – нуждаемость, бедность. В связи с «обнищанием населения» получает развитие во многом новое по своим концептуальным подходам законодательство о государственной социальной помощи малообеспеченным гражданам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации[321]321
  См.: Федеральный закон от 17 июля 1999 г. «О государственной социальной помощи» //СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3699.


[Закрыть], всем тем, кто в силу объективных причин не может активно участвовать в процессе рыночных реформ наравне с другими (пенсионеры, инвалиды и т. д.). Формируется система социальной защиты детей и семей, имеющих детей (пособия, семьям, имеющим детей, социальное обслуживание детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей в специальных учреждениях, подготовка их к труду и др.)[322]322
  См.: Федеральные законы от 19 мая 1995 г. «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» //СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4693; от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 31; от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной защите детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей»//СЗ РФ. 1996. № 52. Ст. 5880.


[Закрыть]. Новое звучание приобретает и законодательство о социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, ветеранов и лиц, оказавшихся в трудной жизненной ситуации (социальное обслуживание на дому, полустационарное и полное стационарное обслуживание в учреждениях социального обслуживания, профессиональное обучение и трудоустройство инвалидов и др.)[323]323
  См.: Законы РФ от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 50. ст. 4872; от 2 августа 1995 г. «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» // Там же. Ст. 3198; от 24 ноября 1995 г. «О социальной защите инвалидов» //Там же. № 48. Ст. 4563.


[Закрыть]. Для всех этих «социально уязвимых» категорий граждан необходима надежная сеть мер государственной социальной поддержки.

В рассматриваемый период формируется нормативная база государственного социального обеспечения отдельных категорий лиц. Перечень выплачиваемых пособий пополнился также новыми пособиями беженцам[324]324
  См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах»//Ведомости ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.


[Закрыть], вынужденным переселенцам[325]325
  См.: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденные переселенцах» // Ведомости ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 427.


[Закрыть], лицам, пострадавшим в связи с участием их в борьбе с терроризмом[326]326
  См.: Федеральный закон от 25 июля 1998 г. № 130-Ф3 «О борьбе с терроризмом» //СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3808.


[Закрыть], медицинским работникам, заразившимся ВИЧ-инфекцией при выполнении своих обязанностей[327]327
  См.: Федеральный закон от 30 марта 1995 г. № 38-Ф3 «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)»//СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1212.


[Закрыть] и др.

Наряду с социальными выплатами (пособия, пенсии), социальными услугами в социальной поддержке населения значительная роль отводилась социальным льготам и компенсациям. В 90-е гг. в связи с экономической нестабильностью, дефицитом государственных финансов законодатель пошел по пути расширения сферы предоставления социальных льгот (скидки по оплате жилья, коммунальных услуг, льготы по предоставлению жилищных субсидий, бесплатному проезду на транспорте, бесплатная или с частичной оплатой выдача лекарств и др.). Если первоначально правом на такие льготы пользовались в основном ветераны и инвалиды Великой Отечественной войны, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда и др., то впоследствии их распространили на иные категории лиц, в том числе и пенсионеров. Количество этих льгот насчитывало свыше 400, и они охватывали значительную часть населения[328]328
  См.: Право социального обеспечения / Под ред. К.Н. Гусова. М., 2004. С. 422.


[Закрыть]. Льготы предусматривались не только законами, но и подзаконными актами. Закон «О государственной социальной помощи» (1999 г.) подразделил все социальные льготы на рад категорий: профессиональные льготы (военнослужащим и др.); льготы за особые заслуги перед государством (ветеранам войны, труда и др.) и льготы нуждающимся лицам (многодетным семьям, инвалидам и др.). Этот перечень льгот можно было бы дополнить льготами-компенсациями пострадавшим лицам от политических репрессий[329]329
  См.: Закон РФ от 18 октября 1991 г. № 1761-1 «О реабилитации жертв политических репрессий»//Ведомости ВС РСФСР. 1991. № 44. С. 1428.


[Закрыть], подвергшимся воздействию радиации[330]330
  См.: Закон РФ от 15 мая 1991 г. № 1244-1 «О социальной защите граждан, подвергшихся радиационному воздействию вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» //Ведомости ВС РСФСР. 1991. № 21. Ст. 699.


[Закрыть], идр. При этом реально социальные льготы предоставлялись получателям далеко не в полном объеме. Кроме того, предоставление натуральных льгот в условиях действия рыночных механизмов означало, что бюджет должен был в полном объеме и своевременно компенсировать организациям, оказывающим социальные услуги, соответствующие затраты. Но этого не происходило. В этих условиях неизбежно встал вопрос о реформировании системы льготного обеспечения, тем более что в последние годы в связи с благоприятной коньюктурой мировых цен на нефть в доходной части государственного бюджета появились значительные денежные ресурсы. Финансовая устойчивость государственного бюджета во многом продиктовала проведение реформ в форме «монетизации льгот» и расширения «федеральных целевых программ».

Административная реформа по разграничению полномочий федеральных, региональных уровней государственной власти и уровня местного самоуправления сопровождалась принятием Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов РФ в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[331]331
  СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.


[Закрыть], названного впоследствии «Законом о монетизации льгот». Данным Законом все категории льготников были разделены по уровням бюджетной системы в зависимости от источника финансирования социальных льгот: «федеральные», «региональные» и «местные». Это положение сразу же вызвало критику, так как оно носит дискриминационный характер, явно нарушает принцип равенства и социальной справедливости, ставит основания и объем социальных льгот в зависимость от категорий льготников и места жительства. Названным Законом также предусматривается возможность замены ряда социальных льгот денежной компенсацией их стоимости. При этом, как указано в рассматриваемом Законе, должны вводиться эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты населения. К сожалению, и здесь мы вновь констатируем «сбои» в реализации административной реформы, что подтверждается значительным числом обращений граждан в Конституционный Суд РФ[332]332
  См.: Определения КС РФ от 4 апреля 2007 г. № 273-0-0; № 331-0-0; от 19 апреля 2007 г. № 265-0-0; от 20 марта 2007 г. № 185-0-0; 188-0-0; от 1 марта 2007 г. № 129-0-0; от 20 февраля 2007 г. № 129-0-П; от 8 февраля 2007 г. № 323-0-П; от 25 января 2007 г. № 100-0-0 и т. д.


[Закрыть]. Ограниченность средств бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов, неадекватный объем субвенций из Федерального бюджета бюджетам субъектов РФ на осуществление переданных им полномочий с социальной сфере снижают уровень социальной защиты населения. Таким образом, в настоящее время явно наметилась тенденция к децентрализации законодательства о социальном обеспечении. Если в советский период сложилась система общесоюзного (централизованного) законодательства о социальном обеспечении, то современное российское социально-обеспечительное законодательство отличает многоуровневость правового регулирования. Между тем, перераспределение полномочий «центра и мест» в социальной сфере до сих пор не обеспечено адекватным правовым механизмом защиты социальных прав граждан.

Государство вводит в практику организации социального обеспечения новые механизмы, которые находят выражение в государственных (федеральных) целевых программах. На основании Федерального закона от 29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей» женщинам, родившим второго (третьего), ребенка после 1 января 2007 г., мужчинам, являющимся единственными усыновителями второго (третьего) ребенка, предоставляются меры государственной поддержки в виде материнского (семейного) капитала, оформленного соответствующим государственным сертификатом, за счет средств федерального бюджета, переданных целевым назначением в бюджет ПФР. Материнский (семейный капитал) устанавливается в размере 250 тыс. рублей и может быть направлен на улучшение жилищных условий, получение образования ребенком, формирование накопительной части трудовой пенсии женщины. Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. № 832 была утверждена федеральная целевая программа «Социальная поддержка инвалидов на 2006–2010 годы» и рекомендовано субъектам Федерации принять региональные целевые программы по социальной поддержке инвалидов. Другой федеральной целевой программой «Жилище» на 2002–2010 гг. устанавливаются формы государственной финансовой поддержки обеспечения граждан жильем путем предоставления за счет средств федерального бюджета жилищных субсидий, удостоверенных государственным жилищным сертификатом[333]333
  См. постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. № 153 «О некоторых вопросах реализации подпрограммы «Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством».


[Закрыть]. Довольно широкий перечень программ социальной поддержки отдельных категорий граждан (инвалидов, многодетных семей, детей, оставшихся без попечения родителей, и др.) принимаются на уровне субъектов РФ и муниципальных образований за счет средств соответствующих бюджетов.

Таким образом, в настоящее время в основе законодательства о социальном обеспечении лежат рамочные федеральные законы (частичная кодификация), регулирующие отдельные формы и виды социального обеспечения: обязательное социальное страхование, социальное обслуживание, государственная социальная помощь, трудовые пенсии и т. д. Следующим этапом развития социально-обеспечительного законодательства являются разработка и принятие соответствующего кодекса. В науке права социального обеспечения Е.Е.Мачульской предлагалась примерная структура кодекса социального обеспечения, включающая разделы, посвященные государственному социальному страхованию и государственной социальной помощи. Обеспечение особых субъектов (военнослужащих, государственных служащих и др.) за счет ассигнований из федерального бюджета в силу их особой специфики выносится за рамки кодекса[334]334
  См.: Мачульская Е.Е. Право социального обеспечения: перспективы развития. М., 2000. С. 131–142.


[Закрыть]. Отметим, что в нашей истории развития социально-обеспечительного законодательства подобного акта не принималось. Следовательно, о традициях и преемственности говорить не приходится. В этой связи весьма плодотворным видится предложение Ю.В. Васильевой о рецепции международного опыта, взяв за ориентир Европейский кодекс социального обеспечения, его структуру[335]335
  См.: Васильева Ю.В. О системе права социального обеспечения//Современные тенденции в развитии трудового права и права социального обеспечения. М., 2007. С. 609.


[Закрыть].